Федеральное государственное образовательное  учреждение

высшего профессионального образования 

«ПОВОЛЖСКАЯ  АКАДЕМИЯ  ГОСУДАРСТВЕННОЙ  СЛУЖБЫ

имени  П.А.СТОЛЫПИНА»

Филиал  в г. Ульяновске

КАФЕДРА  ЭКОНОМИКИ И УПРАВЛЕНИЯ

КУРСОВАЯ  РАБОТА

по дисциплине   «Система государственного и муниципального управления» 

на тему:  «Полномочия органов местного самоуправления в социально-культурной области» 
 
 
 
 
 
 
 

Ульяновск   2011

     СОДЕРЖАНИЕ 

ВВЕДЕНИЕ                                                                                                      3

1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ  АСПЕКТЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ                                                                                     9

1.1 Понятие  и функции органов местного  самоуправления                           9

1.2 Общая  характеристика полномочий органов  местного самоуправления 15

2. ОСОБЕННОСТИ  ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО  САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ  СФЕРЕ              22

2.1 Полномочия  местного самоуправления в социальной  сфере и обеспечении социальной  политики государства                                                                22

2.2 Полномочия  местного самоуправления в сфере  культурного строительства                                                                                                  37

ЗАКЛЮЧЕНИЕ                                                                                              46

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК                                                            50

      ВВЕДЕНИЕ 

     Становление местного самоуправления началось в  России задолго до принятия Конституции  Российской Федерации 1993 года. Вместе с тем, именно принятие основного  закона сформировало принципиально  новую ситуацию в области регулирования  данной сферы общественных отношений. Конституция определила роль местного самоуправления в осуществлении  власти народа [2, ст. 3], статус органов  местного самоуправления, их функции  и основные полномочия, особенности  взаимодействия с органами государственной  власти, а также установила правовые гарантии местного самоуправления. [2]

     Местное самоуправление в России является одной  из основ конституционного строя, основополагающим принципом организации власти, который, наряду с принципом разделения властей, определяет систему управления. В  качестве публичной власти, местное  самоуправление обеспечивает защиту тех  интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории. Именно поэтому  местное самоуправление является одной  из фундаментальных основ российской системы народовластия.

     В то же время местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан  для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности  и населения муниципального образования  в целом.

     Конституция объявляет Российскую Федерацию  социальным государством, в основе политики которого лежит создание условий, обеспечивающих достойную жизнь  и свободное развитие всех граждан. Эта конституционная формула  предполагает повышенное внимание к  социально уязвимым группам населения.

     Социальная  политика Российской Федерации - это  система решений и действий государственных  и муниципальных органов власти, в том числе их взаимодействие с общественными (внегосударственными) структурами и отдельными гражданами по формированию среды обитания, обеспечению  воспроизводства человека и процессов  его жизнедеятельности на уровне не ниже гарантированных социальных стандартов, а также поддержке "слабых" социальных групп населения в  целях сохранения единого социального  пространства территории. Именно поэтому органы местного самоуправления как наиболее приближенные к населению органы власти призваны осуществлять поддержку социально "слабых" групп населения. И в тоже время они не должно зацикливаться на одной поддержке социально "слабых" групп населения, но и реализовывать свои полномочия в социально-культурной области в интересах всего населения муниципалитета.

     Для достижения указанных задач органы местного самоуправления должны не только обладать соответствующими полномочиями (правами и обязанностями), но и  возможностью их реализации, т.е. у органов  местного самоуправления должно быть достаточно финансовых, материальных, инфраструктурных, коммуникационных ресурсов. Также должна существовать четкая нормативно-правовая база для регулирования полномочий органов местного самоуправления в  социально-культурной области 

     Актуальность  темы исследования и необходимость  ее теоретической разработки определяется следующими факторами.

     В последние годы возникли или обострились  многие социальные и культурные проблемы, что привело к уменьшению численности  населения России. Довольно заметным в последние десятилетие является спад в культурной составляющей нашего общества. Наличие острых социальных и культурных проблем свидетельствует о необходимости проведения активной социально-культурной политики, которая должна быть направлена на их решение и повышение качества жизни населения. Основным исполнителем социально-культурной политики является местное самоуправление, осуществляющее её как раз через реализацию своих полномочий в этой сфере. Важнейшую роль в этом играет сфера социального обслуживания

     Необходимо  отметить, что большинство видов  социальных услуг население получает на муниципальном уровне, поэтому  активная местная социальная политика в сфере социального обслуживания является одной из важнейших задач  муниципального развития. Именно на муниципальном  уровне легче выявлять социальные и  культурные проблемы, определять круг лиц, нуждающихся в социальной помощи, развивать систему социальных служб, улучшать качество предоставляемых  социальных услуг, повышая тем самым  эффективность функционирования социальной сферы на местном уровне.

     Формирующаяся социальная политика России декларирует  стремление защитить от жесткого воздействия  рынка наиболее уязвимые категории  и способствовать экономической  активизации различных слоев  населения. При этом государство  стремится освободиться от функции  непосредственного предоставления гражданину социальных услуг, отводя себе роль законодателя и посредника. Такое  положение связывается, прежде всего, с важнейшей тенденцией модели социальной политики - ее муниципализацией.

     Проблемы  социально-культурного развития муниципального образования в настоящее время  обусловлены не только общим состоянием экономики, ходом и результатами социальных, экономических реформ, но также и состоянием материальных и финансовых ресурсов, как в отдельно взятых муниципальных образованиях, так и в Российской Федерации  в целом. Таким образом, правовое регулирование вопросов финансирования мер социального обслуживания заслуживает  особого внимания. Передача функций  федеральных органов государственной  власти по обеспечению социальной защищенности лиц, нуждающихся в социальной защите, на уровень органов государственной  власти субъектов Российской Федерации  и местного самоуправления требует  детального разграничения компетенции  между всеми вышеперечисленными органами и решения вопросов финансового обеспечения переданных полномочий.

     Следует также отметить, что в период реформирования сферы социального обслуживания не решены многие вопросы, касающиеся деятельности органов местного самоуправления. Муниципальное правотворчество, с  одной стороны, ограничено рамками  соответствия федеральному и региональному  законодательству, с другой - может  дополнять действующее законодательство и вводить дополнительные виды помощи и услуг. Однако громоздкость действующего социального законодательства, отсутствие у органов местного самоуправления достаточного опыта в правовом регулировании  сферы социального обслуживания влияет на качество муниципальных правовых актов, их соответствие правовым актам  Российской Федерации и субъектов  Российской Федерации. Указанные практические и теоретические проблемы определяют формулировку и актуальность темы курсовой работы.

     Объектом  данной работы выступает система  местного самоуправления в РФ на современном  этапе 

     Предметом исследования выступает: совокупность полномочий органов местного самоуправления в социально-культурной области.

     Целью исследования являлся анализ полномочий органов местного самоуправления в  сфере социально-культурного обслуживания населения в Российской Федерации, выявление проблем в сфере  реализации выполняемых органами местного самоуправления полномочий в социально-культурной области.

     Для достижения данной цели в курсовой работе были поставлены следующие задачи:

     - рассмотреть систему местного  самоуправления в России на  сегодняшний день

     - дать понятие термину «полномочия»

     - изучить взаимоотношения органов  государственной власти и органов  местного самоуправления в решении  проблем социально-культурного обслуживания;

     - рассмотреть института культуры  на муниципальном уровне;

     - исследовать вопросы правового  регулирования деятельности органов  местного самоуправления в сфере  социального обслуживания населения; 

     - уточнить полномочия органов  местного самоуправления в сфере  социального обслуживания населения  и порядок их реализации;

     - проанализировать и сделать выводы  по реализации полномочий органов  местного самоуправления в социальной  и культурной сферах, по соответствию  объёмов полномочий органов местного  самоуправления в социально-культурной  области задачам, которые стоят  перед ними; по состоянию законодательства  регулирующее эту область; 

     В отечественной науке внимание социально-культурным проблемам муниципальных образований  уделяется лишь в последнее время. Связано это, прежде всего, с тем, что муниципальное право является новой, развивающейся отраслью права.

     Для решения поставленных выше задач  были изучены и проанализированы различные источники информации.

     Развитие  местного самоуправления в России, модели МСУ были рассмотрены на основе работ таких авторов как Жадобиной  Н.Н. «История государственного управления», Артюхова С.И. «Система муниципального управления в Российской Федерации: Обзор исторической и современной  практики.»

     Понятие «полномочии» достаточно подробно и  четко раскрыто в работе Кутафина О.Е., Фадеева В.И. «Муниципальное право  России».

     В последнее время особую актуальность приобретает разработка общих принципов  разграничения правотворческой  компетенции государственной власти и местного самоуправления, что отражается в научных исследованиях Л.Н. Кривцовой «Муниципальное управление в РФ», Пылина В.В. «Муниципальное управление».

     Проблемы  социальной защиты населения на муниципальном  уровне с позиций социологической  науки в последние годы изучались  в трудах Т.Ю. Богданович «Социальная  политика РФ», Г.С. Корепанова «Социальная  политика и социальное развитие РФ»,, Т.Е. Лоншаковой, Л.А. Солдатовой «Социальная  политика в РФ», Н.А. Шевчик «Местное самоуправление в контексте социального  развития России».

     Кроме того проанализированы правовые документы - это Европейская Хартия о местном  самоуправлении, Конституция РФ как  основные документы. Основным же источником информации выступил Федеральный закон  от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Помимо этих документов был рассмотрен достаточно большой объём федеральных  законов и законов Ульяновской области непосредственно относящихся к полномочиями органов местного самоуправления: Федеральный закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии», закон Ульяновской области № 24-ЗО от 05.02.2008 "О дополнительных мерах социальной поддержки семей, имеющих детей" и другие.

     Структура работы: курсовая работа состоит из введения, формулирующего цели и задачи исследования, основной части, заключения, подводящего итоги работы, списка использованной литературы.

      1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ МЕСТНОГО  САМОУПРАВЛЕНИЯ 

     1.1 Понятие и функции органов  местного самоуправления 

     Местное самоуправление обычно называют муниципальным  — от лат. municipium — самоуправляющаяся  община. В современном законодательстве о местном самоуправлении слова  «местный» и «муниципальный», а  также образованные на их основе словосочетания применяются в одном значении.

     В разных странах мира развиваются  весьма непохожие друг на друга модели местного самоуправления, но политологи выделяют три базовые модели организации  местной власти:

     - континентальная модель организации  местного самоуправления (французская)  предполагает, что наряду с широкими  правами и значительной самостоятельностью  местных органов власти сохраняется  определенная подчиненность муниципальных  звеньев вышестоящим государственным  органам, а порою осуществляется  и прямое государственное управление  муниципальными образованиями. При  этом используется принцип «негативного  регулирования», согласно которому  местные органы власти вправе  совершать все действия, прямо  не запрещенные законом. Эта  модель применяется во франкоязычной  Африке, Латинской Америке и ряде  континентально-европейских стран;

     - англосаксонская модель, практикуемая  в Великобритании, США, Канаде  и Австралии, предполагает, что  местные органы практически не  подотчетны вышестоящим, но это  вовсе не означает, что они  полностью находятся вне контроля  государства. Такой контроль осуществляется  косвенно, через центральные министерства  и ведомства. Здесь используется  принцип «позитивного регулирования», согласно которому местные органы  власти вправе совершать только  те действия, которые разрешены  законом;

     - советская модель, созданная в  бывшем СССР и сегодня используемая  на Кубе, в КНР, во Вьетнаме и КНДР, заключается в том, что здесь вся власть принадлежит местным советам — представительным органам, в составе которых формируются исполнительные органы, при этом реальная власть принадлежит правящим политическим партиям, поэтому данную модель часто называют партократической. [26, 159]

     Таким образом, в большинстве стран  местное самоуправление — это  часть местного управления, которое  является государственным. Местное  самоуправление можно определить как  самостоятельную и под свою ответственность  деятельность населения в решении  вопросов местного значения. Таким  образом, местное самоуправление имеет  политическую природу.

     В России исторически развивались  две формы местного самоуправления — негосударственная и государственная. С середины XIX в. до 1890 г. существовало земское и городское самоуправление как негосударственное, сами местные  органы считались общественными, а  их выборные руководители не входили  в систему государственного управления. Однако после реформ Александра Ш  земское и городское самоуправление было преобразовано в систему  децентрализованного государственного управления, которое просуществовало  до 1917 г. После Октябрьской революции  развивалась советская партократическая система местного управления, которую  в 1993 г., после принятия новой Конституции  РФ, вновь сменила концепция негосударственного местного самоуправления. [18, ]

     В соответствии с Конституцией «в Российской Федерации признается и гарантируется  местное самоуправление. Местное  самоуправление в пределах своих  полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему  органов государственной власти». [2,ст. 12]

     При этом Конституция РФ [2, ст. 72] относит  установление общих принципов организации  системы органов государственной  власти и местного самоуправления к  совместному ведению России и  ее субъектов. Это предполагает, что  Федеральный закон о местном  самоуправлении является рамочным, его установочные положения могут быть развиты в законах о местном самоуправлении, принимаемых субъектами Федерации

     Разграничение органов местного самоуправления с  системой органов государственной  власти предопределило основные проблемы постсоветского периода: обеспечение  единства системы управления государственными и общественными делами; сохранение необходимой централизации государственной  власти и управления в условиях демократической  децентрализации. Развитие законодательства о местном самоуправлении в последние  годы пошло по пути конкретизации  сферы действия местного самоуправления, стремясь оптимально разрешить возникающие  противоречия.

     В 2003 году 6 октября был подписан Федеральный  закон №131-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации», который  подчеркнул: «Местное самоуправление, как выражение власти народа, составляет одну из основ конституционного строя  Российской Федерации и является признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ самостоятельной и под свою ответственность деятельностью  населения по решению непосредственно  или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторически  иных местных традиций».[9]

     В законе были определены важнейшие задачи местного самоуправления: управление муниципальной собственностью; исполнение местных бюджетов; установление местных  налогов и сборов; охрана порядка; принятие местных законов, образующих локальную правовую систему (не противостоящую федеральному и региональному законодательству); определение основных направлений  развития в различных сферах муниципальной  деятельности — социально-бытовом  обслуживании населения, коммунальном хозяйстве, жилищном строительстве, использовании  земель и пр.; контроль деятельности должностных лиц местного самоуправления.[9]

     При этом указанный перечень задач по ведению местного самоуправления может  быть дополнен федеральными и региональными  законами. Как правило, региональные законы относят к вопросам местного значения также иные вопросы непосредственного  обеспечения жизнедеятельности  населения муниципального образования. Кроме того, муниципальные образования  вправе принимать к рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения  и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и  органов государственной власти.

     Важно отметить, что выведение органов  местного самоуправления из системы  государственной власти не означает, что они исключаются из системы  общегосударственного управления, поскольку  деятельность органов местного самоуправления регламентируется Конституцией РФ и  другими законодательными актами, как  и деятельность органов государственного управления. С данной точки зрения местное самоуправление — это  общественный институт управления местным  сообществом, учрежденный государством и действующий самостоятельно в  пределах установленных законом  полномочий.

     Необходимо  подчеркнуть политические аспекты  деятельности местного самоуправления, назначение которого — выражать и  защищать интересы местного сообщества, регулировать взаимоотношения между  различными социальными группами внутри него и развивать взаимоотношения  с другими сообществами и с  государством. Местное самоуправление — это гражданский и правовой институт, играющий важную роль в формировании и развитии гражданского общества. Основные гражданские права и  формы гражданской активности, различные  негосударственные проявления общественной жизни людей реализуются в  местных сообществах, образуя основы гражданского общества.

     Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной  деятельности. Они обусловлены природой местного самоуправления, его принципами, а также теми целями и задачами, к достижению которых стремиться местное самоуправление.

     Как известно, местное самоуправление способствует осуществлению

     демократических идеалов и ценностей, а также  призвано обеспечить:

     - потребности населения в различного  рода услугах (в социально-  культурной и иных сферах местной  жизни);

     - реализацию социально-экономического  потенциала самоуправляющихся территориальных  единиц;

     - оптимальное сочетание местных  и общегосударственных интересов  и т.д.. [18, 78]

     Анализ  законодательства о местном самоуправлении, закрепляющего полномочия органов  местного самоуправления (а полномочия можно рассматривать как правовое выражение функций), позволяет выделить следующие основные функции местного самоуправления:

     1. Обеспечение участия населения  в решении местных дел. Местное  самоуправление способствует приближению  власти к народу, созданию гибкого  механизма местного управления  с меньшей бюрократией, нежели  при централизованной системе  управления. Это предполагает развитие  муниципальной демократии, создание  условий для самостоятельного  решения населением вопросов  местного значения, поддержку инициатив  и самодеятельности граждан, различных  форм самоуправления.

     Участие граждан в решении местных  дел обеспечивается с помощью  форм прямого волеизъявления (референдум и др.), а также через органы местного самоуправления.

     2. Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного  управления.

     Как уже отмечалось выше, местное самоуправление должно иметь достаточную для  реализации своих задач материальную и финансовую базу.

     Органы  местного самоуправления под свою ответственность  решают вопросы владения, пользования  и распоряжения муниципальной собственностью; самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, а также устанавливают местные налоги и сборы. Эффективное осуществление данной функции органами местного самоуправления является необходимой предпосылкой решения основных задач местного самоуправления.

     3. Обеспечение развития соответствующей  территории. Местное самоуправление  означает, что население, органы  местного самоуправления берут  на себя ответственность за  решение всех вопросов местной  жизни.

     4. Обеспечение потребностей населения  в социально-культурных, коммунально-бытовых  и других жизненно важных услугах. 

     Функция обслуживания населения - одна из основных функций местного самоуправления: ведь, как известно, в основе учения о  местном самоуправлении лежит мысль  о том, что население и образуемые им органы местного самоуправления гораздо  лучше могут самостоятельно решать задачи повышения уровня и качества жизни жителей данной территории, эффективности оказываемых населению  услуг, нежели государственные органы, государственные чиновники при  централизованной системе управления местными делами.

      5. Охрана общественного порядка,  обеспечение режима законности  на данной территории.

     6. Защита интересов и прав местного  самоуправления, гарантированных Конституцией  Российской Федерации и федеральным  законодательством. [34]

     Федеральным органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной  власти субъектов РФ запрещается  ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и  федеральным законодательством. В  соответствии с Конституцией Российской Федерации [2, ст. 133] органы местного самоуправления вправе обращаться за защитой своих  прав в судебные органы, добиваться компенсации за дополнительные расходы, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти.

     Функции местного самоуправления тесно взаимосвязаны  и взаимно дополняют друг друга.  

     1.2 Сущность полномочий органов  местного самоуправления 

     Конституция Российской Федерации, признавая и  гарантируя МСУ, определяя его статус в системе народовластия, использует понятия: «полномочия МСУ», «права МСУ». Следовательно, государство признает за муниципальными образованиями определенную совокупность полномочий, необходимую  для решения вопросов местного значения, реализации задач и функций местного самоуправления.

     Толковый  словарь русского языка определяет «полномочия», как официально предоставленное  кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел.[23, 143]

     Юридическая наука использует термин «полномочия» для характеристики совокупности прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица, определяемых непосредственно  конституцией и другими законами. [45, 216]