Полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти. 2

Содержание

Введение 3

Глава 1. Виды полномочий Президента Российской Федерации 6

1.2. Формы осуществления полномочий Президентом Российской Федерации в сфере исполнительной власти 10

Глава 2. Взаимодействие Президента с федеральными органами исполнительной власти и с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации 19

2.1. Взаимодействие Президента с федеральными органами исполнительной власти 19

2.2 Взаимодействие Президента с федеральными органами  исполнительной власти субъектов Российской Федерации 25

Глава 3. Организационный механизм взаимодействия Президента с органами исполнительной власти Российской Федерации 33

Заключение 46

Список использованных источников 48

Введение

Статус Президента определяется Конституцией РФ. Так, в соответствии со ст. 80 Президент РФ является главой государства.

Характеризуя статус Президента РФ, важно заметить, что он обладает широкими полномочиями в области  исполнительной власти. Так, например, Президент формирует Правительство РФ, с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства РФ, имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ, принимает решение об отставки Правительства, по предложению Председателя Правительства назначает и освобождает от должности заместителей и Председателя Правительства РФ, федеральных министров, назначает и освобождает полномочных представителей, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных сил РФ и т.д.

Полномочия Президента в сфере  исполнительной власти заключаются  в том, чтобы руководить деятельностью  органов исполнительной власти, распределять функции между ними. То есть своими полномочиями Президент РФ руководит органами исполнительной власти.

Для нашей  страны проблема государственного управления в настоящее время является одной  из самых актуальных. Одним из вопросов государственного управления является оптимизация структуры органов исполнительной власти.

Хотя Президент  РФ не входит в систему какой-либо ветви государственной власти. Тем не менее основной удельный вес полномочий и их характер позволяют отнести его к особым субъектам исполнительной власти.

Объект данной работы – Конституционно-правовой институт Президента РФ.

Предмет – общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением исполнения в сфере исполнительной власти Президентом РФ.

Цель работы – анализ содержания и направлений осуществления полномочий Президента РФ в сфере исполнительной власти

Данная цель конкретизируется в ряде следующих  основных задач:

• определить виды полномочий Президента РФ
• проанализировать формы осуществления полномочий Президента как субъекта исполнительной власти;
• исследовать содержание полномочий Президента России в сфере исполнительной власти во взаимодействии как с федеральными органами исполнительной власти, так и с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
• определить организационный механизм взаимодействия Президента с органами исполнительной власти.

Положения выносимые на защиту:

• формы осуществления полномочий Президентом в сфере исполнительной власти. Полномочия Президента в сфере исполнительной власти связаны с  применением наиболее подходящих, оптимальных средств, приемов, форм и методов их осуществления. Полномочия Президента РФ практически реализуются в правовых актах различного характера и содержания. В этой связи актуальной представляется проблема нормотворчества Президента РФ: особенности подзаконного характера актов Президента РФ, юридическая природа посланий Президента РФ, соотношение указов Президента с актами федеральных органов исполнительной власти.
• взаимодействия Президента РФ с федеральными органами исполнительной власти, с органами исполнительной власти субъектов РФ . Конституция РФ предусматривает возможность  Президенту РФ кардинально влиять на исполнительную  власть. В этой связи актуальной представляется проблема взаимодействия Президента РФ и Правительства, как высшего органа исполнительной власти, взаимодействие Президента и высшего должностного лица субъекта РФ, также представляется актуальным выделить особенности согласительных процедур, применяемы Президентом РФ  для разрешения разногласий и конфликтов между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ.
• организационный механизм взаимодействия Президента с органами исполнительной власти Российской Федерации. Многогранность работы Президента, широчайший спектр его деятельности, необходимость постоянного контроля исполнения решений главы государства предполагают существование специальных органов, создающих условия для реализации Президентом его полномочий. Представляется актуальным рассмотреть особенности правового статуса Администрации Президента РФ, особенности положения полномочных представителей.

Нормативно - правовая база курсовой работы включает в себя Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты Конституционного Суда Российской Федерации, Президента Российской Федерации, Правительства  Российской Федерации.

В работе использованы труды различных  ученых, таких как В. Радченко, С.А. Авакьян, Л.А. Окуньков, Э. Ожиганов, Ю. Скуратов, И.Д. Хутинаев, посвященные исследованию института Президента Российской Федерации. Положения курсовой работы проиллюстрированы ссылками на данные источники.

Глава 1. Виды полномочий Президента Российской Федерации

За критерий классификации полномочий Президента РФ можно взять субъекты права, взаимодействующие с Президентом в процессе выполнения им своих полномочий. По данному критерию полномочия Президента РФ можно разделить шесть групп.

1. полномочия по отношению к населению страны, гражданам, избирателям.

Президент РФ решает вопросы гражданства. Эти отношения регулируются ФЗ от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»¹. В соответствии с ним Президент Российской Федерации осуществляет прием в гражданство и выход из него. К правомочиям Президента относится также предоставление политического убежища. Указом Президента от 21 июля 1997 года № 746 утверждено Положение «О порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища»² .

Полномочием Президента Российской Федерации, обращенным ко всем избирателям, является назначение референдума. Порядок проведения референдумов регулируется ФКЗ от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме в Российской Федерации»³. Президент Российской Федерации только назначает всероссийские референдумы, сам же он не вправе предложить проведение референдума.

К ведению Президента также отнесены вопросы награждения государственными наградами, присвоения почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий. Указом Президента РФ от 02 марта 1994 года № 442 утверждено Положение «О государственных наградах Российской Федерации». 30 декабря 1995 года принят Указ Президента Российской Федерации № 1341 «Об установлении почетных званий Российской Федерации, утверждении положений о почетных званиях и описания нагрудного знака к почетным званиям Российской Федерации»⁴.

К полномочиям Президента относится  также принятие актов о помиловании  осужденных приговором суда. Президент  Российской Федерации Указом от 28 декабря 2001 года № 1500 утвердил Положение о  порядке рассмотрения ходатайств о  помиловании в Российской Федерации⁵.

Также Президент РФ рассматривает адресованные ему обращения граждан. Обращения являются важной формой связи Президента, других государственных органов и органов местного самоуправления с населением. Обращения бывают трех видов: предложения, заявления и жалобы.

К предложениям относится любое  обращение, направленное на совершенствование  жизнедеятельности общества, его  политической, экономической и культурной жизни, изменение законодательства. С заявлениями граждане обращаются по поводу реализации предоставленных  им законодательством социально-экономических, политических и личных прав (например, о предоставлении социального жилья, назначении пенсии). Иной характер у  жалоб, являющихся реакцией на предполагаемые или действительные нарушения прав и охраняемых законом интересов  граждан.

2. полномочия по отношению к Российскому государству в целом, обеспечивающие его нормальную безопасную жизнедеятельность, перспективы развития.

Президент ежегодно обращается к Федеральному Собранию с посланиями о положении  в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики (пункт  «е» статьи 84 Конституции Российской Федерации).

Президент России издает также отдельные  акты, в которых определяет политику по конкретным вопросам жизнедеятельности  государства. Например, Указом от 12 декабря 1997 года № 1300 ⁶утверждена Концепция национальной безопасности.

Действующими правовыми актами предусмотрена возможность возникновения  на территории страны или в отдельных  ее местностях экстраординарных ситуаций, необходимые меры к их преодолению  принимает Президент Российской Федерации. Самая серьезная из них - военное положение (определяется Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 года № 1-ФКЗ «О военном положении»)⁷. Сходные, но менее значительные меры устанавливаются в случае чрезвычайного положения (предусмотрены Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 года № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»⁸), которое Президент правомочен вводить на территории страны или в отдельных ее местностях с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Являясь Верховным Главнокомандующим  Вооруженными Силами Российской Федерации, Президент осуществляет общее руководство  их использованием в качестве сил  обеспечения безопасности, а также  принимает оперативные решения  по обеспечению безопасности в пределах компетенции, определенной законом.

3. полномочия Президента РФ по отношению к отдельным ветвям государственной власти.

Так Президент назначает выборы в Государственную Думу, а в  случаях и порядке, предусмотренных  Конституцией Российской Федерации, распускает ее.

Полномочия Президента РФ по отношению к отдельным ветвям власти концентрируются, главным образом, вокруг вопроса о кадрах, и, прежде всего руководящих, федеральных органов государственной власти. Президент РФ располагает рядом конституционных полномочий по воздействию на их состав: 1) единолично назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ, назначает и отзывает дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях; 2) назначает в порядке, установленном федеральным законом, судей федеральных судов (кроме Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации); 3) по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров; 4) представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ; 5) представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность председателя Центрального банка РФ и ставит перед ней же вопрос об освобождении его от должности; 6) по предложению министра внутренних дел РФ назначает на должность и освобождает от должности руководителей органов внутренних дел субъектов Российской Федерации.

4. полномочия Президента Российской Федерации по отношению к субъектам Федерации (рассмотрены в главе 2 настоящей работы).
5. составляют полномочия Президента Российской Федерации, связанные с внешнеполитическими отношениями России. Согласно статье 86 Конституции РФ Президент России осуществляет руководство внешней политикой, ведет переговоры и подписывает международные договоры, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей, представляет страну в международных отношениях.
6. полномочия Президента связанные с его нормотворчеством. В соответствии со статьей 90 Конституции РФ глава государства издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Наряду с тем, что Президент Российской Федерации имеет собственные нормотворческие полномочия, Конституция России относит его к числу субъектов права законодательной инициативы (часть 1 статьи 104). Также Президент Российской Федерации, в соответствии со статьей 107 и 108 Конституции Российской Федерации, подписывает и обнародует принятые Федеральным Собранием законы, завершая тем самым законотворческий процесс. Без этого ни один закон не приобретает юридической силы.

Анализ компетенции Президента Российской Федерации свидетельствует о том, что его деятельность в большей степени соподчинена с исполнительной ветвью государственной власти. Представляется правильным вести речь об уточнении правового положения Президента Российской Федерации в существующей системе субъектов исполнительной власти.

1.2. Формы осуществления полномочий Президентом Российской Федерации в сфере исполнительной власти

Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти связаны с  использованием наиболее подходящих, оптимальных средств, приемов, форм и методов их осуществления.

Целесообразно выделить наиболее общие формы реализации Президентом полномочий в сфере исполнительной власти: правовые формы, которые связаны с установлением, применением и защитой норм административного права, то есть это те формы управления, которые вызывают четко выраженные внешние юридические последствия (в этом и заключается их юридическое значение и назначение); неправовые формы, в которых совершение тех или иных управленческих действий непосредственно не связано с изданием юридических актов управления, а совершаются на их основе и в интересах их применения.

Правовые акты управления являются основной юридической административно-правовой формой реализации задач и функций Президента. Правовой акт управления, исходящий от Президента, можно определить как основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление, изданное в пределах его компетенции, регулирующее общественные отношения в сфере государственного управления либо направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций исполнительной власти.

Правовые акты управления по юридическому содержанию подразделяются на нормативные и индивидуальные.

Нормативными являются те акты управления, содержащие в себе нормы права, регулирующие общественные отношения в сфере  государственного управления, рассчитанные на длительный срок действия и не имеющие  конкретного персонифицированного характера. В нормативных правовых актах управления находит свое выражение  административное нормотворчество. В  них конкретизируются нормы законов  и других актов высшей юридической  силы и определяются типовые правила  поведения в сфере государственного управления. Этими актами закрепляется правовой статус органов исполнительной власти, определяется порядок совершения определенных действий и процедур государственно-управленческого  характера, устанавливаются необходимые  ограничения и запреты, а также  регулируются другие вопросы государственно-управленческой сферы. Нормативные правовые акты управления являются одним из важнейших источников административного права.

Индивидуальным актам присущ правоприменительный  характер. По своему юридическому содержанию - это распорядительные правовые акты. В них всегда получают свое прямое выражение конкретные юридически властные волеизъявления соответствующих субъектов  исполнительной власти. Конкретность таких волеизъявлений проявляется  в том, что, во-первых, с их помощью решаются индивидуальные административные дела или вопросы, возникающие в сфере государственного управления; во-вторых, они персонифицированы.

Правовые акты Президента имеют  следующие характерные черты: подзаконность, правовой характер, императивность.

Подзаконность акта управления означает, что издаваемый акт не должен противоречить  требованиям действующих законодательных  актов и должен издаваться в пределах компетенции Президента Российской Федерации.

Правовой характер актов управления означает их способность вызывать определенные юридические последствия. Эти последствия  могут выражаться в установлении соответствующих правил поведения (норм) общего характера или затрагивать  отношения, связанные с конкретными  лицами.

Императивность акта управления связана  с государственно-властными полномочиями Президента Российской Федерации и  выражается в обязательности исполнения, независимо от желания исполнителей.

Конституция Российской Федерации  относит Президента к числу субъектов  права законодательной инициативы (часть 1 статьи 104): Президент вносит законопроекты в Государственную  Думу (пункт «г» статьи 84), предложения  о поправках и пересмотре положений  Конституции Российской Федерации (статья 134). Президент может внести проект любого федерального конституционного и федерального закона.

Президент России в соответствии со статьей 107 и 108 Конституции Российской Федерации подписывает и обнародует принятые Федеральным Собранием  законы, завершая, тем самым, законотворческий процесс. Без этого ни один закон  не приобретает юридической силы. Президент Российской Федерации обязан принятый федеральный закон в течение 14 дней с момента поступления к нему подписать с последующим обнародованием или отклонить, применив, так называемое, право вето.

Специфической формой участия Президента в законодательном процессе следует  признать процедуру возвращения  им в соответствующую палату Федерального Собрания принятого федерального закона без рассмотрения⁹. Эта форма не предусмотрена Конституцией России, однако получила широкое распространение в практике Президента. Конституционный Суд Российской Федерации Постановлением от 22 апреля 1996 года № 10-п «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации»¹⁰ разъяснил, что возвращение Президентом принятого закона в соответствующую палату без рассмотрения не является его отклонением в смысле части 3 статьи 107 Конституции, а возможно только при нарушении палатами процедур его принятия.

В соответствии со статьей 90 Конституции  Российской Федерации Президент  издает указы и распоряжения, которые  обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Он принимает, также, иные акты (письма, поручения, послания, запросы, обращения), которые, как правило, не содержат правовых норм, но являются официальными юридическими документами.

Правовые акты Президента могут  издаваться в пределах его конституционных  полномочий. Во-первых, в соответствии с ней, указы Президента не могут  противоречить Конституции России, федеральным конституционным и  федеральным законам (статья 90). М.Г. Кубатаев считает, что данное требование Конституции Российской Федерации  означает установление принципа подзаконности  нормативных правовых актов Президента¹¹. Однако, подзаконность правовых актов Президента имеет ряд особенностей.

Правовые акты Президента обладают более высокой юридической силой, чем постановления и распоряжения, например, Правительства, которые издаются на основании и во исполнение федеральных законов и нормативных указов Президента. Во-первых, указы Президента - это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Во-вторых, одной из конституционно установленных прерогатив Президента является определение основных направлений внутренней и внешней политики страны. В-третьих, необходимость выполнения функций гаранта Конституции также обусловливает возможность издания Президентом нормативных указов для обеспечения действия Конституции РФ . Таким образом, пока нет соответствующих законов, указы Президента остаются полноценной правовой базой для возникновения и изменения тех или иных общественных отношений¹².

Особенностью подзаконного характера  актов Президента является и тот  факт, что, в отличие от актов Правительства, они не могут быть отменены никакими органами государственной власти. Только Конституционный Суд РФ может признать нормативные акты Президента недействительными, если те противоречат Конституции РФ.

Рассмотрим классификацию актов  Президента. Традиционно первое место  по значимости отводится указам. Они, в свою очередь, подразделяются на нормативные  и индивидуальные (правоприменительные).

Нормативный указ Президента - это юридический акт главы государства, содержащий в себе общеобязательные правила поведения, направленный на урегулирование широкого круга общественных отношений, рассчитанный на постоянное либо длительное действие и адресованный неопределенному кругу субъектов. К нормативным актам Президента следует отнести не только акты, содержащие новые правовые нормы, но и те, которыми прекращается действие правовых норм, установленных другими государственными органами или ранее самим Президентом. В этом случае действия главы государства лишают силы неконституционные акты и, в силу этого, именуются «негативным законотворчеством».

Ненормативный (правоприменительный) указ представляет собой форму выражения  властных полномочий Президента Российской Федерации по конкретным вопросам, рассчитан на однократную реализацию и всегда персонифицирован. Ненормативные  указы издаются по вопросам, касающимся назначения и освобождения от должности  руководителей исполнительной ветви  власти и Администрации Президента Российской Федерации, приобретения гражданства, предоставления политического убежища и других.

Чтобы вписать нормативные указы  Президента Российской Федерации в  действующую в стране иерархию нормативных  актов, необходимо исходить из установки  о том, что нормативные указы, принятые в отсутствие федеральных  законов по вопросам, требующим законодательного урегулирования, действуют только до момента принятия соответствующего закона. Именно на такой вывод в  понимании данной проблемы ориентирует  Конституционный Суд Российской Федерации. В своем постановлении от 30 апреля 1996 года ¹³он указал: «Не противоречит Конституции Российской Федерации издание Президентом России указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается до принятия соответствующих законодательных актов»¹⁴.

Особого внимания заслуживают указы  Президента Российской Федерации, которые  подлежат обязательному утверждению  Советом Федерации: о введении военного положения и чрезвычайного положения  в стране. Такие указы не полностью укладываются в понятие нормативных указов, поскольку содержат лишь некоторые признаки нормативных актов. В литературе их условно называют правообразующими¹⁵.

Распоряжения Президента - акты, как  правило, индивидуального характера. Но они могут носить и нормативный  характер, однако, касающийся, в основном, внутренних вопросов Администрации  Президента.

Интересна проблема соотношения указов и распоряжений главы государства  по их юридической силе. В теории закрепилась точка зрения, согласно которой указы Президента следует  рассматривать как нормативные  правовые акты, а распоряжения - как акты правоприменительные. Однако, нормотворческая практика главы государства показывает, что данный принцип соблюдается далеко не всегда. Например, система мониторинга, лабораторного контроля и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера была создана на основании Распоряжения Президента от 23 марта 2000 года № 86-рп¹⁶, хотя очевидно, что создание новых исполнительных служб должно производиться на основании указов, то есть актов нормативного характера.

Кроме актов, проанализированных выше, Президент Российской Федерации, реализуя свои полномочия, может обращаться с запросом в Конституционный  Суд РФ (часть 2 статьи 125). Также в качестве одного из видов нормативных документов Президента могут рассматриваться его заключения на проекты федеральных законов, принятых Государственной Думой.

Представляет интерес и подготовка правовых актов Президента Российской Федерации. Важное значение имеет то, что проекты указов Президента нормативного характера должны проходить согласование с Министерством юстиции РФ. Акты главы государства публикуются в течение 10 дней после дня их подписания. Нормативные акты вступают в силу одновременно на всей территории России в течение 7 дней после их первого официального опубликования. Иные акты, в том числе те, которые содержат сведения, составляющие государственную тайну, конфиденциальные сведения, вступают в силу со дня их подписания. Однако в самих актах может устанавливаться другой срок вступления их в силу.

Интерес представляет проблема о юридической  природе посланий Президента Российской Федерации о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, с которыми он ежегодно обращается к Федеральному Собранию.

Представляется, что послания - это  самостоятельная форма актов  Президента Российской Федерации, не подпадающая  ни под указы, ни под распоряжения. В них довольно отчетливо просматриваются  три относительно самостоятельных  содержательных момента. Первый - президентская  оценка существующего состояния  российского общества, определение  внутренней и внешней политики предстоящего года и ближайшей перспективы. Второй момент включает рекомендации, высказываемые  законодательной и судебной властям. Третий содержит совершенно конкретные поручения, директивы, адресованные конкретным исполнителям Администрации Президента и Правительству Российской Федерации. В последнем аспекте и могут  содержаться обязательные для исполнения нормы права.

С одной стороны, делается вывод  об обязательном характере общих  установок, конкретных поручений, содержащихся в посланиях, а с другой стороны, подчеркивается, что послания не являются нормативными актами, не могут противоречить  законам, принимаемым Федеральным  Собранием, и каким-либо образом  ограничивать его правотворческую  деятельность¹⁷

Таким образом, Президент Российской Федерации обладает широким кругом полномочий, которые реализуются  посредством издания им правовых актов. В заключение можно добавить, что акты Президента Российской Федерации, как и все действующие нормативные  акты Российской Федерации, нуждаются в систематизации.

Глава 2. Взаимодействие Президента с федеральными органами исполнительной власти и с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации

 2.1. Взаимодействие Президента с федеральными органами исполнительной власти

Как правило, в систему федеральных  органов исполнительной власти включают Правительство РФ; федеральные министерства и ведомства.

Конституция России 1993 года значительно  повысила статус Правительства, закрепив его самостоятельность от органов  законодательной власти¹⁸. С юридической точки зрения Правительство необходимо для руководства всей системой органов исполнительной власти, обеспечения их совместной деятельности.

Закрепив самостоятельность исполнительной власти, Конституция Российской Федерации, вместе с тем, сохранила за Президентом  возможность кардинально влиять на руководство исполнительной властью  в целом. Статус Президента Российской Федерации как главы государства  призван обеспечить «согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (пункт 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации), в том числе исполнительной, накладывает отпечаток на всю  систему сотрудничества Президента и Правительства.

Согласно  п. «а» ст. 83 Конституции РФ Президент РФ с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства РФ.

Из рассмотрения процедуры назначения следует, что  Председателем Правительства РФ будет именно то лицо, которое Президент  РФ решит видеть на этой должности, независимо от согласия Государственной Думы. Ст. 111 Конституции РФ предоставляет Государственной Думе право отклонить лишь две представленные кандидатуры, поскольку в случае отклонения третьей Президент распускает Государственную Думу и самостоятельно назначает Председателя Правительства. При этом Конституционный Суд РФ в своем Постановлении №28-П от 11 декабря 1998 г. обозначил право Президента представлять Государственной Думе все три раза одну и ту же кандидатуру.