Полномочия Президента в сфере исполнительной власти
Содержание
Введение…………………………………………………………
1. Президент Российской Федерации в системе субъектов административного права………………………...5
1.1 Виды полномочий Президента Российской Федерации………………………5
1.2 Понятие и виды форм осуществления полномочий Президентом Российской Федерации в сфере исполнительной власти…………………………………..12
2. Взаимодействие Президента Российской Федерации с органами исполнительной власти России…………………..18
2.1 Взаимодействие Президента с федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации…………………………………………………18
2.2 Взаимодействие
Президента с органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации………………………………………………………
Заключение……………………………………………………
Список литературы…………………………………
Введение
В России формируется правовое государство, которое должно представлять собой систему органов и институтов, обеспечивающих нормальное функционирование гражданского общества на основе права, защиту прав и свобод каждого гражданина, подъем экономики и духовный прогресс народа.
Орган исполнительной власти - это организация, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою структуру, компетенцию, территориальный масштаб деятельности. Она образована в соответствии с законодательством, наделена правом выступать по поручению государства, призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственной, социально-культурной, административно-политической сферами, заниматься межотраслевым управлением.
Система органов исполнительной
власти осуществляет исполнительную и
распорядительную деятельность. На данную
систему государственной власти
возложена организационно-
Органы исполнительной власти предназначены в первую очередь для исполнения законов, издаваемых органами законодательной власти. Во исполнение законов ей предоставлено право активных действий, а также право принятия подзаконных нормативных актов.
В пределах своей компетенции органы исполнительной власти наделяются необходимой для их нормального функционирования оперативной самостоятельностью. На них возлагаются все ответственные задачи по правовому регулированию и руководству различными сферами жизнедеятельности общества и государства. Эти задачи, равно как место и роль органов управления в государственном аппарате, закрепляются в конституционных и обычных правовых актах.
Вопрос о том, входит ли Президент РФ в систему органов исполнительной власти в научной и учебной литературе является дискуссионным. Неопределенность правового статуса Президента в системе разделения властей порождена ст. ст. 10 и 80 Конституции РФ, которые не относят этот орган ни к одной из ветвей государственной власти. Согласно одной точки зрения, он рассматривается только как глава государства, стоящий "над всеми ветвями" власти, и как гарант всех конституционных институтов. Считается, что Президент как глава государства обладает полномочиями исполнительной власти, но не входит в систему ее органов. В соответствии со второй точкой зрения законодательная власть принадлежит парламенту, судебная - судам, исполнительная - правительству, а Президент РФ наделен особой формой власти - президентской.
1 ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ СУБЪЕКТОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
- Виды полномочий Президента Российской Федерации
Современное законодательство определяет статус Президента в тесной связке с системой разделения властей1. В статье 11 Конституции России Президент указан в одном ряду с Федеральным Собранием, Правительством и судами Российской Федерации. Его первое место в перечне федеральных органов вполне соответствует той роли, которая отводится главе государства с президентской формой правления. Вместе с тем ни в статье 10, провозглашающей разделение властей, ни в статье 11, определяющей основы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, Президент не исключен из системы исполнительной власти.
В связи с этим правовой статус Президента России и система органов, которые по своему назначению и функциям именуются президентскими, являются объектами регулирования не только конституционного, но и административного права. Исходя из этого, представляется весьма актуальным изучение и рассмотрение вопроса о статусе Президента Российской Федерации как главы государства и, в частности, как фактического организатора и руководителя всей системы исполнительной власти России.
Согласно нынешнему законодательству статус Президента Российской Федерации определяется в тесной взаимосвязи с системой разделения властей и характеризуется функциями и полномочиями главы государства. Эти два понятия очень близки друг к другу, но не тождественны. Между нормами, определяющими функции Президента России, и нормами, определяющими его полномочия, имеются существенные различия. Первый вид норм формирует цели, которые в процессе их реализации превращаются в определенный результат, а второй вид норм закрепляет за Президентом Российской Федерации права и обязанности, а также предопределяет его основные организационные формы работы. В той мере, в какой функции и полномочия присущи исключительно главе государства (то есть не делятся с парламентом, правительством или судебными органами), они называются прерогативами главы государства (например, предлагать парламенту кандидатуру на пост главы правительства или присваивать высшие воинские звания). Между функциями, полномочиями Президента России и его организационными формами деятельности существует тесная связь, так как каждая функция должна быть обеспечена правомочиями главы российского государства и реализована в соответствующих формах его работы.
При изучении полномочий Президента Российской Федерации следует, прежде всего, обратить внимание на три важных момента. Во-первых, исчерпывающий ли их перечень приведен в Конституции Российской Федерации? Опыт ее применения показал, что дать его невозможно.
Во-вторых, в Конституции Российской Федерации полномочия Президента определены фрагментарно, отсутствует их развернутое изложение. Согласно сложившейся практике, эти полномочия конкретизируются в федеральных конституционных и федеральных законах.
В-третьих, актуальное теоретическое и практическое значение имеет группирование полномочий Президента Российской Федерации. Оно позволяет систематизировать и, таким образом, более наглядно представить весь их объем.
За критерий классификации можно взять, например, субъектов права, взаимодействующих с Президентом в процессе выполнения им своих полномочий.
По данному критерию полномочия Президента Российской Федерации можно свести в шесть групп. Первую составляют полномочия по отношению к населению страны, гражданам, избирателям. Президент Российской Федерации, прежде всего, решает вопросы гражданства. Конституцией России установлено единое российское гражданство, возможность гражданства субъектов Российской Федерации не предусмотрена. Эти отношения регулируются Федеральным законом от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»2. В соответствии с ним Президент Российской Федерации осуществляет прием в гражданство и выход из него.
К правомочиям Президента относится также предоставление политического убежища. Указом Президента от 21 июля 1997 года № 746 утверждено Положение «О порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища». Оно предоставляется гражданам и лицам без гражданства по их письменному ходатайству с учетом государственных интересов Российской Федерации на основании общепризнанных принципов и норм международного права.
Полномочием Президента Российской Федерации, обращенным ко всем избирателям, является назначение референдума - проведение всенародного тайного голосования граждан Российской Федерации для выяснения их мнения по важнейшим проблемам государственной жизни. Порядок проведения референдумов регулируется Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме в Российской Федерации». Уточним лишь, что Президент Российской Федерации только назначает всероссийские референдумы, сам же он не вправе предложить проведение референдума, поскольку референдумы инициируются лицами, указанными в выше упомянутом Законе.
На референдум Российской Федерации в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции Российской Федерации, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации.
К ведению Президента отнесены вопросы награждения государственными наградами, присвоения почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий. Указом Президента Российской Федерации от 02 марта 1994 года № 442 утверждено Положение «О государственных наградах Российской Федерации». 30 декабря 1995 года принят Указ Президента Российской Федерации № 1341 «Об установлении почетных званий Российской Федерации, утверждении положений о почетных званиях и описания нагрудного знака к почетным званиям Российской Федерации».
К полномочиям Президента относится также принятие актов о помиловании осужденных приговором суда. Помилование применяется к отдельным лицам, и его надо отличать от амнистии, акт об объявлении которой принимает Государственная Дума Российской Федерации (пункт «е» части 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации).
В рамках первой группы полномочий Президент Российской Федерации рассматривает адресованные ему обращения граждан, которые, согласно статье 33 Конституции Российской Федерации, они вправе направлять в любые государственные органы и органы местного самоуправления..
Вторую группу составляют полномочия по отношению к Российскому государству в целом, обеспечивающие его нормальную безопасную жизнедеятельность, ясные перспективы развития. Президент ежегодно обращается к Федеральному Собранию с посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики (пункт «е» статьи 84 Конституции Российской Федерации). Конкретная содержательность посланий не отдана целиком на усмотрение самого Президента России. Иногда законодательно формулируются некоторые основные требования к ним. В частности, статьи 3, 5 Федерального закона от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» обязывают Президента Российской Федерации давать в посланиях оценку фактического состояния дел в экономической и социальной сферах, излагать концепцию социально-экономического развития, отражать свое видение этого развития в кратко-, средне- и долгосрочной перспективе.
Президент России издает также отдельные акты, в которых определяет политику по конкретным вопросам жизнедеятельности государства. Например, Указом от 12 декабря 1997 года № 1300 утверждена Концепция национальной безопасности. С последней тесно связано военное строительство. Президент, согласно пункту «з» статьи 83 Конституции Российской Федерации, утверждает военную доктрину.
Действующими правовыми актами предусмотрена возможность возникновения на территории страны или в отдельных ее местностях экстраординарных ситуаций, первичную оценку которым и необходимые меры к их преодолению принимает Президент Российской Федерации. Самая серьезная из них - военное положение. Согласно части 2 статьи 87 Конституции Российской Федерации Президент вводит его на территории России или в отдельных ее местностях в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.
Режим военного положения определяется Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 года № 1-ФКЗ «О военном положении». Под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый Президентом Российской Федерации. Цель введения военного положения - создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации.
Сходные, но менее значительные меры устанавливаются в случае чрезвычайного положения, которое в соответствии со статьей 88 Конституции Российской Федерации Президент правомочен вводить на территории страны или в отдельных ее местностях с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Обстоятельства, при которых возможно введение чрезвычайного положения, а также порядок его введения и режим предусмотрены Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 года № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении».
Являясь по должности Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации, Президент осуществляет общее руководство их использованием в качестве сил обеспечения безопасности, а также принимает оперативные решения по обеспечению безопасности в пределах компетенции, определенной законом. Соответствующие полномочия Президента Российской Федерации обстоятельно определены Законом Российской Федерации от 05 марта 1992 года № 2446-1 «О безопасности» (статья 11), Федеральным законом от 31 мая 1996 года № 61-ФЗ «Об обороне» (статья 4), Федеральным законом от 26 февраля 1997 года № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» (статья 4).
Третью группу составляют полномочия Президента Российской Федерации по отношению к отдельным ветвям государственной власти.
Полномочия Президента Российской Федерации по отношению к отдельным ветвям власти концентрируются, главным образом, вокруг вопроса о кадрах, и, прежде всего руководящих, федеральных органов государственной власти. Президент Российской Федерации располагает рядом конституционных полномочий по воздействию на их состав:
1) единолично назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации, а после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания, назначает и отзывает дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях;
2) назначает в порядке, установленном федеральным законом, судей федеральных судов (кроме Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации);
3) по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров;
4) представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации, а также кандидатуру Генерального прокурора Российской Федерации;
5) представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность председателя Центрального банка Российской Федерации и ставит перед ней же вопрос об освобождении его от должности; 6) по предложению министра внутренних дел Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности руководителей органов внутренних дел субъектов Российской Федерации.
Четвертую группу составляют полномочия Президента Российской Федерации по отношению к субъектам Федерации, которые будут рассмотрены в главе 2 настоящей работы.
Пятую группу составляют полномочия Президента Российской Федерации, связанные с внешнеполитическими отношениями России. Они отражены в статье 86 Конституции Российской Федерации, согласно которой Президент России осуществляет руководство внешней политикой, ведет переговоры и подписывает международные договоры, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей, представляет страну в международных отношениях.
Шестая труппа полномочий Президента связана с его нормотворчеством. В соответствии со статьей 90 Конституции Российской Федерации глава государства издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.
Наряду с тем, что Президент Российской Федерации имеет собственные нормотворческие полномочия, Конституция России относит его к числу субъектов права законодательной инициативы (часть 1 статьи 104).
Наконец, Президент Российской Федерации, в соответствии со статьей 107 и 108 Конституции Российской Федерации, подписывает и обнародует принятые Федеральным Собранием законы, завершая тем самым законотворческий процесс. Без этого ни один закон не приобретает юридической силы. Указами Президента Российской Федерации включаются в текст статьи 65 Конституции России новые наименования субъектов страны (часть 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации).
Таким образом, рассмотрев вопрос статуса Президента России, можно сделать вывод, что глава государства обладает широким кругом прав и обязанностей, которые необходимы для реализации его полномочий, затрагивающих, по сути дела, деятельность всех ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной). Именно Президент Российской Федерации, в конечном счете, выступает в качестве объединяющего начала в системе государственной власти России, осуществляет функцию координации и единения всех ветвей власти, что является юридической основой административно - правового согласия и созидательного взаимодействия всех ветвей власти российского государства.
- Понятие и виды форм осуществления полномочий Президентом Российской Федерации в сфере исполнительной власти
Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти опосредованы использованием и применением системы наиболее подходящих, оптимальных средств, приемов, форм и методов их осуществления.
Для государственно-управленческой деятельности Президента характерно то, что используемые им правовые формы связаны единством исполнительно-распорядительных функций. Они применяются для установления подзаконных правил поведения по отнесенным к компетенции Президента в сфере исполнительной власти вопросам; для реализации норм права и распорядительных полномочий; для самостоятельного осуществления в установленных законодательством случаях административной юрисдикции. Действия одного типа всегда вызывают непосредственное управляющее воздействие. Естественно, что внешне выраженные управленческие функции и полномочия занимают центральное место в наборе форм управления.
Формулируя понятие «форма управления», можно сказать, что это внешне выраженное действие Президента, осуществленное в рамках его компетенции и влекущее определенные последствия, направленные на возникновение, изменение, приостановление или прекращение правоотношение в целях осуществления задач, функций и полномочий, принадлежащих, в соответствии с законодательством, главе государства в сфере исполнительной власти.
Представляется целесообразным выделить наиболее общие и крупные группы форм управленческой деятельности или форм реализации Президентом полномочий в сфере исполнительной власти: правовые формы, которые связаны с установлением, применением и защитой норм административного права, то есть это те формы управления, которые вызывают четко выраженные внешние юридические последствия (в этом и заключается их юридическое значение и назначение); неправовые формы, в которых совершение тех или иных управленческих действий непосредственно не связано с изданием юридических актов управления, а совершаются на их основе и в интересах их применения.
Существует еще вариант классификации форм управления внешне выражаемый боле широко, но по сути сводящийся к уже описанному: издание нормативных актов управления; издание индивидуальных актов управления; заключение договоров; проведение непосредственных организационных действий, к которым относят повседневную оперативно-организационную, организационно-инструкторскую и контрольную работу, которая включает в себя анализ состояния дел на тех или иных участках, входящих в сферу исполнительной власти, проведение различных совещаний, проверок, разработку новых программ3; осуществление материально-технических операций, которые включают в себя не только подготовительно-техническую деятельность по обеспечению процесса реализации задач и функций в сфере исполнительной власти, но и работу с информацией, связанную с проведением всевозможных проверок и разработок; осуществление непосредственного административного принуждения.
Таким образом, такие формы управления как издание нормативных и индивидуальных актов управления все же представляется более целесообразным объединить в одну группу под названием издание правовых актов, включающую в себя как административное нормотворчество Президента, так и распорядительство.
Цели, задачи, функции исполнительной власти и полномочия Президента Российской Федерации в этой области практически реализуются в правовых управленческих актах различного характера и содержания. Соответственно, имеются условия, необходимые для классификации этого вида юридических актов по различным критериям.
По юридическому содержанию правовые акты управления подразделяются на нормативные и индивидуальные.
Нормативными являются те акты управления, содержащие в себе нормы права, регулирующие общественные отношения в сфере государственного управления, рассчитанные на длительный срок действия и не имеющие конкретного персонифицированного характера. В нормативных правовых актах управления находит свое выражение административное нормотворчество. В них конкретизируются нормы законов и других актов высшей юридической силы и определяются типовые правила поведения в сфере государственного управления. Этими актами закрепляется правовой статус органов исполнительной власти, определяется порядок совершения определенных действий и процедур государственно-управленческого характера, устанавливаются необходимые ограничения и запреты, а также регулируются другие вопросы государственно-управленческой сферы. Нормативные правовые акты управления являются одним из важнейших источников административного права.
Индивидуальным актам присущ правоприменительный характер. По своему юридическому содержанию - это распорядительные правовые акты. В них всегда получают свое прямое выражение конкретные юридически властные волеизъявления соответствующих субъектов исполнительной власти. Конкретность таких волеизъявлений проявляется в том, что, во-первых, с их помощью решаются индивидуальные административные дела или вопросы, возникающие в сфере государственного управления; во-вторых, они персонифицированы.
Заключение договоров - весьма дискуссионная форма осуществления исполнительной власти (соглашение), тесно связанная с законодательной властью (договор), в силу чего нуждается в особом рассмотрении.
Останавливаясь на характеристике договоров, прежде всего, следует учесть, что в действующем законодательстве термин «административный договор» не употребляется. Применительно к органам исполнительной власти используется иной термин, а именно - «соглашение». И это далеко не формальный момент, так как договоры могут заключаться только органами государственной представительной власти Российской Федерации и ее субъектов, являясь правовой формой разграничения предметов ведения и полномочий между ними4.
Соглашение между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти ее субъектов является правовой формой передачи осуществления части своих полномочий друг другу. А это означает, что соглашения не равнозначны по своему юридическому содержанию договорам. Об этом свидетельствуют, по крайней мере, два момента. Во-первых, соглашения не имеют своим предметом разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и, во-вторых, соглашения могут заключаться на основании федерального закона по предметам совместного ведения или договора.
Далее - сторонами договора являются законодательные органы Российской Федерации и ее субъектов, а сторонами соглашений являются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Есть и другие различия между договорами и соглашениями. Порядок подготовки, предварительного рассмотрения и согласования проектов договоров и соглашений определяются Президентом России. Но, если одобрение или отклонение проекта договора - компетенция законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации и Совета Федерации, то проект соглашения одобряется или отклоняется Правительством Российской Федерации.
И еще об одном различии следует упомянуть. Договор подписывается Президентом России и должностным лицом, уполномоченным субъектом Российской Федерации на подписание договора. Что же касается соглашений, то после их одобрения Правительством Российской Федерации они подписываются руководителями соответствующих федеральных органов исполнительной власти и должностными лицами, уполномоченными субъектом Российской Федерации на их подписание.
Правовые акты управления являются основной юридической (административно-правовой) формой реализации задач и функций Президента. Правовой акт управления, исходящий от Президента, можно определить как основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление, изданное в пределах его компетенции, регулирующее общественные отношения в сфере государственного управления либо направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций исполнительной власти.
Правовые акты Президента имеют следующие характерные черты: подзаконность, правовой характер, императивность.
Подзаконность акта управления означает, что издаваемый акт не должен противоречить требованиям действующих законодательных актов и должен издаваться в пределах компетенции Президента Российской Федерации.
Правовой характер актов управления означает их способность вызывать определенные юридические последствия. Эти последствия могут выражаться в установлении соответствующих правил поведения (норм) общего характера или затрагивать отношения, связанные с конкретными лицами.
Императивность акта управления связана с государственно-властными полномочиями Президента Российской Федерации и выражается в обязательности исполнения, независимо от желания исполнителей.
Наконец, Президент России в соответствии со статьей 107 и 108 Конституции Российской Федерации подписывает и обнародует принятые Федеральным Собранием законы, завершая, тем самым, законотворческий процесс. Без этого ни один закон не приобретает юридической силы.
Правовые акты Президента могут издаваться в пределах его конституционных полномочий. Круг вопросов, которые могут в них затрагиваться, конкретно в законодательном порядке не установлен. Выявить их возможно лишь путем анализа компетенции Президента и текста Конституции Российской Федерации. Во-первых, в соответствии с ней, указы Президента не могут противоречить Конституции России, федеральным конституционным и федеральным законам (статья 90).
Во-вторых, Президент не может издавать свои правовые акты, если Конституция или федеральный закон содержит прямое предписание о том, что какой-то конкретный вопрос подлежит регулированию только законом.
В-третьих, в Конституции и некоторых законодательных актах предусматривается необходимость регулирования определенных отношений исключительно указами Президента. Так, военное и чрезвычайное положение вводятся указами Президента (статьи 87, 88, Конституции Российской Федерации). Указами Президента вносятся изменения в статью 65 Конституции при изменении наименования субъекта Российской Федерации.
