Полномочия прокурора при рассмотрении гражданских дел в суде первой инстанции

Оглавление

Введение

Актуальность. Вопрос о статусе прокурора в гражданском процессе является одним из самых дискуссионных в науке гражданского процессуального права. Особенно актуальным его разрешение представлялось в период разработки нового Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. Однако и после принятия Гражданского процессуального кодекса РФ данный вопрос во многом остается открытым, поскольку законодатель закрепил компромиссный вариант участия прокурора в гражданском процессе, основанный на противоположных точках зрения. Вступивший в силу с 1 февраля 2003 года Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации во многом по-новому урегулировал участие прокурора в гражданском процессе, следовательно, необходимо теоретическое осмысление введенных новелл.

В связи с этим актуальность научных исследований в данной области правоотношений очевидна.

Объектом данного исследования является совокупность общественных отношений, возникающих по поводу участия прокурора в гражданском процессе.

  Предметом же является правовой институт участия прокурора в гражданском процессе.

Степень научной разработанности проблемы. Комплексный характер исследования данной темы, ее значение для теории и практики гражданского процесса обусловили неоднократные обращения к вопросам рассмотрения и разрешения правового положения прокурора в гражданском судопроизводстве в научных исследованиях.

Проблемы участия прокурора в гражданском судопроизводстве в разные времена исследовали многие ученые: М.А. Викут, А. Власов, Д.О. Ильинский, Н. Лаговиер, Н.В. Муравьев, В.М. Перфильев, В. Похмелкин, Л. Степина, B.C. Тадевосян, Д.В. Тарабрин, А.А. Ференц-Сороцкий, В. Шобухин и многими другими.

Вместе с тем, ряд положений, изложенных в работах, указанных и многих других исследователей, вызывают возражения и представляются достаточно спорными. Все выше обозначенное требует создания эффективного механизма участия прокурора в гражданском судопроизводстве.

Тема участия прокурора в гражданском процессе не является малоизученной в науке гражданского процессуального права. Так, ей посвящали свои труды такие ученые как В. Р. Аликов, В. Н. Аргунов, А. А. Власов, М. К. Треушников, М. С. Шакарян, В. В. Ярков и многие другие.

Однако в связи с проводимой реформой гражданско-процессуального законодательства и изменениями тенденций судебной практики дальнейшие научные исследования указанного правового института необходимы.

Целью данного исследования является анализ правового института участия прокурора в гражданском процессе Российской Федерации.

Для достижения данной цели мною были поставлены следующие задачи:

анализ исторического развития норм об участии прокурора в гражданском процессе;

определение оснований и целей участия прокурора в гражданском процессе;

выявление правового положения прокурора в гражданском процессе;

определение форм участия прокурора в гражданском процессе;

анализ особенностей участия прокурора в рассмотрении отдельных категорий дел – возникающих из трудовых и семейных правоотношений.

В структурно-композиционном плане работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы.

ГЛАВА I. История развития правового статуса прокурора в гражданском судопроизводстве

1.1 Статус прокурора в дореволюционном периоде

В 1862 г., еще до судебной реформы, Государственный совет Российской империи принял Основные положения о прокуратуре, в которых определялись государственное назначение прокурорского надзора, его содержание, задачи и полномочия прокуроров. Весьма четко было сформулировано назначение прокуратуры – наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской империи. Основные положения о прокуратуре устанавливали принципы организации и деятельности прокуратуры, являвшиеся незыблемыми на протяжении всего периода существования Российской империи. К их числу были отнесены единство и строжайшая централизация органов прокурорского надзора, осуществление прокурорами возложенных на них полномочий от имени всей системы органов прокуратуры, осуществление «верховного» надзора в империи генерал-прокурором, который одновременно являлся министром юстиции, строжайшая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим, несменяемость прокуроров, независимость прокуроров от местных влияний при принятии ими любого решения.

Ситуация в корне изменилась в результате судебной реформы 1864 г. В середине ХIХ в. правительство России осознало, что существующая судебная система себя изжила и стала тормозом общественного развития. В конце 40-х годов начинается усиленная разработка нового процессуального законодательства, однако только после крестьянской реформы 1861 г. эта работа активизировалась. Составной частью реформы стало и преобразование прокурорского надзора. В Учреждениях судебных установлений прокурорскому надзору посвящен раздел третий, который назывался «О лицах прокурорского надзора». Согласно этому разделу Учреждений прокурорский надзор осуществляли обер-прокуроры, прокуроры и их товарищи под высшим наблюдением министра юстиции как генерал-прокурора. Прокуроры учреждались при всех судебных палатах и окружных судах. Обер-прокуроры состояли при кассационных департаментах и общем собрании Правительствующего сената.

Принадлежащее прокуратуре право наблюдения за производством предварительного следствия осуществлялось в двух формах:

1. путем проверки непосредственно письменного производства хода следствия и различных письменных актов, получаемых прокурором от судебного следователя: закон обязывал следователя доводить до прокурора или его товарища сведения обо всех важнейших действиях следствия, о начале его производства, применении мер пресечения и т. д. По окончании производства следствия дело доставлялось следователем прокурору для принятия по нему окончательного решения;
2. в форме личного присутствия прокурора при производстве следственных действий. Несмотря на действенность такой формы, как ознакомление с материалами дела, что давало прокурору возможность непосредственно и своевременно знакомиться с ними и непосредственно предлагать следователю производство каких-либо мероприятий, личное присутствие прокурора при производстве следственных действий было, скорее, исключением, чем правилом. Объяснялось это недостаточностью численного состава прокурорских работников и большой разбросанностью следственных участков; поэтому этот способ применялся лишь в крупных населенных пунктах.1

В соответствии с судебной реформой 1864 г. наряду с назначением и порядком деятельности прокуроров в уголовном и гражданском судопроизводстве весьма четко определялось то, что прокуратура не должна вмешиваться в деятельность суда, ущемлять или ограничивать самостоятельность судей при принятии ими решений по рассматриваемым делам. При этом уравнивались в правах прокурор-обвинитель и защитник. В обязанность прокуроров входило поддержание обвинения. Прокуроры приносили протесты на решения судов в апелляционном и кассационном порядке; им вменялось в обязанность осуществление надзора за точностью и безотлагательностью исполнения судебных приговоров по уголовным делам.

В ходе судебной реформы, при некотором изменении роли прокуратуры, за ней остался надзор за соблюдением законов, касающихся прав граждан.

Смысл реорганизации прокуратуры в соответствии с основными принципами судебной реформы 1864 г. состоял в ограничении прокурорского надзора исключительно судебной сферой, возложении на прокурора функций поддержания государственного обвинения в суде и в таком усилении надзора за дознанием и следствием, который фактически превращал прокуроров в руководителей предварительного расследования. В связи с этим менялась, и система органов прокурорского надзора: вместо губернской прокуратуры появилась прокуратура, создаваемая в судебных округах. Однако в силу того, что судебная реформа шла достаточно медленно и закончилась лишь к началу ХХ века, в 60—90-е гг. ХIХ века в прокурорском надзоре существовали две подсистемы: губернская и «судебная» прокуратура.

В апреле 1866 г. новые прокуроры и их товарищи приступили к своим обязанностям лишь в десяти губерниях, а также в Петербургской и Московской судебных палатах. Комиссии, высочайше учрежденной для окончания работ по преобразованию судебной части, было поручено введение их в действие. 7 марта 1866 г. было принято новое Положение о губернской прокуратуре, которое действовало во всех губерниях, где еще не приступили к работе общие суды и соответствующие прокуроры. В этом акте, сохраняя губернскую прокуратуру, законодатель стремился максимально приблизить ее к суду, сократив по возможности функции общего надзора.

Судебная реформа 1864 г. была крупным шагом вперед. В результате этой реформы появились судебные следователи; стала более понятной и доступной система судов; судопроизводство начало осуществляться на принципах гласности и устности, состязательности и признания права на защиту; в судах появились избираемые мировые судьи и присяжные заседатели, была организована адвокатура. При этом доктрина изначально задумывавшегося прокурорского надзора постепенно давала крен в сторону обвинительной деятельности в уголовном судопроизводстве. В императорской России прокуратура претерпела трансформацию от органа надзора за исполнением законов, как было задумано Петром I, до придатка судов, занимавшегося возбуждением уголовного преследования и поддержанием обвинения.2

Во второй половине ХIХ – начале ХХ века развитие системы прокурорского надзора проходило в двух основных направлениях:

1. вытеснение губернской прокуратуры по мере проведения судебной реформы на территории страны;
2. усиление надзора за судами и адвокатурой и наделение прокуратуры функциями государственного юрисконсульта.

После 1864 г. прокуратура стала одним из главных звеньев в государственном аппарате борьбы с революционным движением в стране. В соответствии с Уставом уголовного судопроизводства судебное преследование по государственным преступлениям возлагалось на прокуроров судебных палат. Предварительное следствие по государственным преступлениям производилось одним из членов судебной палаты при обязательном личном присутствии прокурора палаты или его товарища.   Кроме того, прокурор судебной палаты имел право до начала следствия поручить производство дознания по этим делам прокурору окружного суда или его товарищу, или полиции. Таким образом, именно прокуратуре принадлежало руководство расследованием государственных преступлений.     Составлять обвинительный акт и поддерживать обвинение в суде по государственным преступлениям должны были прокуроры судебных палат, обер-прокуроры Сената, министр юстиции или его товарищ.

Рескриптом Александра III была учреждена во главе с генерал-прокурором Н.В. Муравьевым комиссия, которая в течение шести лет работала над проектом закона об усилении прокурорского надзора, о превращении прокуратуры в сугубо карательный орган.

Установленный Судебными уставами (с последующими изменениями и дополнениями) порядок деятельности прокурорского надзора в России сохранялся до октября 1917 г.: прокуратура России продолжала оставаться органом, верно служащим самодержавию, вплоть до ликвидации ее вместе с рухнувшим строем в 1917 г.

1.2.Правовой статус прокурора в советский период

В дореволюционной России представители прокуратуры ассоциировались с монархом, а не с юридическими нормами.

Прокуроры назначались на свои посты пожизненно, и претендовать на вакансии прокурорских должностей могли только представители дворянского сословия. Поэтому неудивительно, что прокуроры были упорными сторонниками царского престола.

Однако с начала века начались и революционные преобразования в государстве. Победа Октябрьской революции привела к управлению страной новую власть. Советская власть, приняв во внимание верность прокуроров старому режиму и некоторую «реакционность» этого органа, ликвидировала прокуратуру. В Декрете о суде № 1 от 24 ноября 1917 года отмечалось: «Упразднить доныне существующие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно институты присяжных и частной адвокатуры»3.

Функции прокуратуры были распределены следующим образом: роли обвинителей теперь могли исполнять все «неопороченные граждане обоего пола, пользующиеся гражданскими правами», а в свою очередь, надзор и контроль за законностью входил в функции многих органов и учреждений начиная с ВЦИКа, его Президиума и заканчивая отделами юстиции.

К 1922 году, когда обстановка в стране начала стабилизироваться, стала очевидной необходимость объединения надзорных полномочий в одних руках. Чиновники на местах зачастую нарушали и не выполняли указания центра, начинались злоупотребления властью. Были случаи столкновения интересов ВЧК и наркомата юстиции, разного толкования ими положений декретов и понятия «социалистическая законность»4.

28 мая 1922 года было утверждено  Положение о прокурорском надзоре5, на основе которого российская прокуратура вновь обрела широкие надзорные полномочия, в частности, в сфере общего надзора, а с ними получила полноценный статус органа государственного надзора. Примечательно, что органы прокуратуры были включены в состав органов юстиции, и всю прокурорскую систему в качестве прокурора республики возглавил народный комиссар юстиции.

В начальный период деятельности советская прокуратура ориентировалась на обеспечение прав и интересов трудящихся6. Циркуляр Центральной прокуратуры № 1 1923 года предписывал: поставить основной задачей такое повседневное направление работы прокуратуры, чтобы каждый трудящийся страны знал и понял, что именно в лице прокурора он всегда имеет первого и самого близкого защитника, и охранителя его интересов7.

Анализ прокурорской практики тех лет свидетельствует, что прокуратура не стала, да и не могла стать, гарантией соблюдения законности в таких учреждениях, как НКВД, ГУЛАГ и т.п. Прокуратура, как, впрочем, и все остальные правоохранительные органы и суд, функционировала в тех формах и пределах, которые были необходимы для поддержания правопорядка авторитарного государства8.

В соответствии со ст.43 Конституции СССР 1924 года9 при Центральном комитете учреждался Верховный Суд СССР. Статья 46 Конституции учредила пост прокурора Верховного Суда СССР. Позже на прокуратуру были возложены функция участия в гражданском процессе и функция координации органов по борьбе с преступностью.

В 1924 году была образована Прокуратура Верховного суда СССР, которая действовала на основании Положения о Верховном суде СССР от 23 ноября 1923 года10, а позже Положения о Верховном суде СССР и Прокуратуре Верховного Суда СССР от 24 июля 1929 года11.

На Прокуратуру Верховного суда СССР возлагались:

1. наблюдение, с точки зрения Конституции СССР и общесоюзного законодательства, за законностью постановлений наркоматов СССР и других центральных учреждений СССР, постановлений ЦИК союзных республик и их президиумов;
2. наблюдение за законностью действий ОГПУ;
3. надзор за законностью решений, приговоров и определений Верховного суда СССР и наблюдение за правильным и единообразным применением общесоюзного законодательства в практике судебных учреждений СССР и союзных республик.

20 июня 1933 года Постановлением  ЦИК и СНК СССР была образована  Прокуратура Союза ССР12, а 17 декабря 1933 года утверждено Положение о Прокуратуре Союза ССР, которым упразднялась Прокуратура Верховного Суда СССР13. Прокуратура СССР заняла руководящий статус относительно прокуратур союзных республик.

Согласно Положению о Прокуратуре СССР указания и распоряжения прокурора СССР носили обязательный характер для всех органов прокуратуры. Однако следует иметь в виду, что до 1936 года органы прокуратуры союзных республик оставались в составе органов юстиции.

Были определены функции прокуратуры и порядок их осуществления, а также отрасли прокурорского надзора, которые в основном сохранились и поныне:

1. общий надзор;
2. надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ и милиции;
3. надзор за предварительным расследованием;
4. надзор за правильным и единообразным применением законов судебными органами;
5. надзор за законностью и правильностью деятельности исправительно-трудовых учреждений.

В 1937 году в соответствии с положениями Конституции СССР от 1936 года, содержавшей отдельную главу о суде и прокуратуре14, была принята Конституция РСФСР15, в которой прокурорский надзор характеризовался как высший надзор. Прокуроры в своей деятельности были ориентированы на осуществление надзора за соблюдением прежде всего общесоюзного законодательства, которое выступало основой законодательства союзных республик, в том числе РСФСР. Принципиально важным явилось положение о независимости прокуратуры от местных органов власти16.

24 мая 1955 года Указом Президиума  Верховного Совета СССР утверждено  новое Положение о прокурорском надзоре в СССР17, в соответствии с которым, как и прежде, прокурорская система объявлялась централизованной системой органов во главе с Генеральным прокурором СССР. Провозглашался независимый статус прокуратуры.

В Конституции СССР 1977 года18 в отличие от ранее действовавших конституций регламентации организации и деятельности прокуратуры была посвящена целая глава. Здесь закреплялось подчинение всех органов прокуратуры Генеральному прокурору СССР, определялось, что Генеральный прокурор СССР и все подчиненные ему прокуроры осуществляют высший надзор за законностью, провозглашался независимый статус прокуратуры от местных властей. На основании данной Конституции СССР Верховным Советом СССР 30 ноября 1979 года был принят Закон о прокуратуре СССР19.

Законом о прокуратуре СССР от 30 ноября 1979 года на органы прокуратуры возлагалось наряду с иными функциями осуществление координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями.

В 1992 году принят Закон «О прокуратуре Российской Федерации», нормы которого легли в основу отрасли современного прокурорского права и в соответствии с положениями которого строится и функционирует современная российская прокуратура.

В Законе о прокуратуре РФ 1992 года в отличие от Закона СССР о прокуратуре СССР не были предусмотрены такие правовые средства прокурорского надзора, как предписание и предостережение. Не было указано на осуществление надзора за исполнением законов гражданами.

Прокурорский надзор перестал именоваться высшим надзором. Выпала из поля правовой регламентации функция прокуратуры по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Хотя ряд региональных прокуроров продолжали ее осуществлять.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что прокуратура переживала как этапы увеличения объема функций и полномочий, укрепления своего правового статуса, так и этапы упадка, лишения большинства полномочий и функций, превращения в придаток органов исполнительной власти. Во время революционных и реакционных преобразований прокуратура с ее надзорной функцией вообще превращалась в орган не нужный и, более того, мешающий государственному административному механизму.

1.3.Характеристика правового статуса прокурора на современном этапе

Российская прокуратура – орган уникальный, и ее уникальность была предопределена уже с момента создания прокуратуры, она изначально была многофункциональной. Прокуратура была учреждена Петром I в качестве «ока государева», в обязанности генерал-прокурора входили прежде всего: надзор за Сенатом; надзор за реализацией указов царя; надзор за надлежащим исполнением принятых решений с правом опротестовать противоречащие законам решения Сената и даже приостанавливать их действие с немедленным докладом об этом царю; руководство деятельностью фискалов; руководство деятельностью сенатской канцелярии20.

В ходе своего развития полномочия прокуратуры претерпели существенные изменения, но вместе с тем статус ее так и остался до конца неопределенным, что в свою очередь приводит к постоянным дискуссиям о месте и роли ее в государственном механизме и о том, какие функции она должна осуществлять. Функции основных государственных институтов, статус которых четко определен Конституцией РФ, после ее принятия существенно не изменились. Совсем другая ситуация сложилась с прокуратурой. Единственная статья, посвященная прокуратуре, находится в Конституции в главе «Судебная власть», и в ней ничего не говорится о функциях прокуратуры, ее положении в системе органов государственной власти и конкретных полномочиях, что, вероятно, играет не последнюю роль в том, что в настоящее время лишение прокуратуры полномочий и наделение ее полномочиями осуществляется несколько хаотично и вызывает множество нареканий (и приводит в конечном итоге к ослаблению надзора).

В настоящее время прокурор получает возможность как-то реально влиять на ситуацию только тогда, когда предварительное следствие уже завершено и дело передано прокурору для утверждения обвинительного заключения. Вместе с тем очевидно, что на этом этапе он уже мало что может сделать. Все время, пока длится предварительное следствие, прокурор лишен возможности реально изменить ситуацию в случае нарушения закона или прав граждан в сфере, где цена ошибок наиболее высока, а ведь уголовные дела расследуются месяцами и даже годами. Прокурор неоправданно оказался лишен права на возбуждение уголовного дела. Между тем очень часто уголовные дела возбуждались именно прокурорами по результатам общенадзорных проверок, до отмены этого полномочия ими возбуждалось несколько тысяч уголовных дел в год. При этом на прокурора частью 2 статьи 1 Закона о прокуратуре возложено осуществление уголовного преследования. Здесь надо отметить, что данный подход к полномочию прокурора возбуждать уголовное дело не согласуется и с зарубежным опытом. В частности, в Рекомендации Комитета министров Совета Европы от 6 октября 2000 г. NR (2000) 19 «Комитет министров – государствам-членам о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» отмечено, что «во всех системах уголовного правосудия прокуроры решают вопрос о возбуждении или продолжении уголовного преследования»21.

Изменения, внесенные в УПК РФ Законом от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ3 и включившие в число поводов к возбуждению уголовного дела постановление прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании, нельзя назвать приемлемым решением проблемы, поскольку массовость такого явления, как необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела, требует более эффективного средства прокурорского реагирования, чем бесконечная переписка прокурора с руководителем следственного органа22.

  Федеральным законом от № 168-ФЗ5 в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» были внесены изменения, сместившие акцент на правозащитную направленность деятельности прокуратуры. В Закон о прокуратуре была включена самостоятельная глава «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина», и таким образом данный вид надзорной деятельности получил законодательное оформление. Хотя на первом плане и осталось обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, однако «ядром» прокурорской деятельности стала защита прав и свобод человека и гражданина23.

Так, в частности, Федеральным законом № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26 декабря 2008 г.24 на органы прокуратуры возложены следующие полномочия:

1. формирование и утверждение ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;
2. согласование выездных внеплановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;
3. учет проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля внеплановых выездных проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, а также ежегодный мониторинг внеплановых выездных проверок (ст. 9, 10 ФЗ № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»).

О неоднозначности правовой природы новых полномочий говорит тот факт, что Генеральный прокурор РФ, говоря о данном виде деятельности прокуратуры, в своих приказах25 определяет новые полномочия прокуратуры, предоставленные ей в связи с внесением изменений в федеральное законодательство, как полномочия в сфере организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Очевидно, что данные полномочия имеют организационно-распорядительный характер, а возложение на прокуратуру роли координатора органов государственного контроля, входящих в структуру исполнительной власти, может привести к отождествлению прокуратуры с исполнительной властью.

Необходимо дальнейшее совершенствование законодательства, регулирующего деятельность прокуратуры, устранение имеющихся противоречий, конкретизация ее полномочий в соответствии с возложенными на нее функциями, определение приоритетных направлений надзорной деятельности.

Безусловно, реформирование прокуратуры нужно осуществлять с учетом объективных потребностей российского общества и состояния законности в стране, первоочередных задач, стоящих перед государством. Вместе с тем, несмотря на то, что прокуратура традиционно была многофункциональным органом, следует избегать возложения на нее обязанностей, присущих иным органам, и напротив, предоставить ей полномочия, необходимые для достижения целей обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

ГЛАВА II. Полномочия прокурора при рассмотрении гражданских дел в суде первой инстанции

2.1.Основания предъявления в суд прокурором искового заявления

Важнейшим средством пресечения и устранения нарушений закона служит предъявление прокурором исков и заявлений в суд общей юрисдикции. Реализация этих полномочий во многих случаях является единственным реальным способом защиты прав и законных интересов граждан.

    В соответствии  с ч.1 ст. 45 Гражданского процессуального  Кодекса РФ прокурор вправе  обратиться в суд с заявлением  в защиту прав, свобод и законных  интересов граждан, неопределенного  круга лиц или интересов Российской  Федерации, субъектов Российской  Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод  и законных интересов граждан  может быть подано прокурором  только в случае, если гражданин  по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным  причинам не может сам обратиться  в суд.

        Перечень  оснований по которым прокурор  может обратиться в суд в  интересах гражданина не исчерпывается  ст. 45 Гражданского процессуального  кодекса РФ. Кроме указания состояния  здоровья, возраста, недееспособности  закон предусматривает и другие  уважительные причины по которым  гражданин не может сам обратиться  в суд. Это может быть тяжелое  материальное положение, в связи  с чем гражданин не может  обратиться за квалифицированной  юридической помощью. Также уважительными  причинами могут являться отдаленность  места проживания от места  нахождения суда, наличие на иждивении  несовершеннолетних детей. С учетом  конкретных обстоятельств могут  быть указаны иные причины.