Понятие административно-правовых методов управления

Введение.

Административное право  занимает особое место в системе  правового регулирования, поскольку  выступает необходимым и важным инструментом управления социальными  процессами в обществе. Ему присущи  соответствующие границы правового  регулирования - деятельность государственной исполнительной власти всех рангов, общественных отношений управленческого характера, которые складываются в этой сфере, внутренняя организационная деятельность других государственных органов, связанных с функцией управления, а также внешнеорганизационные отношения негосударственных организаций, учреждений и предприятий.

Административное право  охватывает широкий круг общественных отношений, которые возникают в  связи с реализацией ей функций  управления в процессе деятельности органов исполнительной власти. Наиболее тесную связь административное право имеет с государственным правом, которое составляет основу всех отраслей права включая административное, и занимает ведущее место. Административное право тесно связано также и с гражданским правом. Прежде всего потому, что связи регулируют отношения имущественного характера, при этом необходимо указать, что нормы гражданского права касаются имущественных отношений в тех случаях, когда стороны равноправны (например, договор поставки продукции). А нормы административного права касаются имущественных отношений, которые базируются на административной подчиненности одной стороны другой (например, если не оплачен проезд в трамвае) определенные связи есть у административного права с трудовым правом в сфере регулирования служебных отношений. Так трудовое право определяет статус государственного служащего как участника трудового процесса, а нормы государственного права регулируют государственно-служебные отношения.

Административно-правовые нормы регулируют общественные отношения в сфере организации и деятельности органов исполнительной власти в процессе осуществления государственного управления, обеспечения реализации прав и свобод граждан, установления и обеспечения общественного порядка и осуществления надзорной и контрольной деятельности от имени государства, а также юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти при разрешении индивидуальных административных дел и применения административных взысканий в случаях административных правонарушений.

Оценивая подобные воззрения  на роль современного российского административного  права, необходимо подчеркнуть, что, хотя они полезны уже тем, что стимулируют  научные изыскания предмета и  предназначения административно-правовой материи, их вряд ли можно принять за основу концепции содержания и структуры современного административного права. Тем более что упомянутые варианты обозначения предмета административного права в основном направлены не на консолидацию административно-правовой материи, а на расчленение предмета регуляции, вплоть до уровня самостоятельных нормативных массивов. Это обстоятельство особенно важно подчеркнуть еще и потому, что, по справедливому замечанию В. Д. Сорокина, несмотря на способность отраслевой системы российского права к развитию и самосовершенствованию, необходимо с максимальной осторожностью подходить к процессам предметного обособления правовых норм и конструирования автономных объектов правового регулирования.

Цель данной работы всестороннее изучение методов государственного управления (убеждение, стимулирование, принуждение).

1. Понятие административно-правовых методов управления.

В общепринятом понимании  метод означает способ, прием практического  осуществления чего-либо. Применительно  к государственно-управленческой деятельности под ним понимается способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции, в установленных границах и. в соответствующей форме[2].

Следовательно, метод  управления есть средство практического  осуществления функций государственно-управленческой деятельности, достижения ее целей. Методы управления разнообразны, ибо различны по своему назначению субъекты исполнительной власти, различны и находящиеся под их воздействием объекты. Но это не исключает возможности определенным образом типизировать их в интересах выявления присущих им наиболее значимых свойств и специфических черт.

Наиболее характерно для методов управления следующее. Во-первых, они органически связаны  с целевым назначением этого  вида государственной деятельности как особого варианта практической реализации единой государственной власти. Во-вторых, они выражают управляющее (упорядочивающее) воздействие субъектов исполнительной власти на соответствующие объекты. В-третьих, они непосредственно выражаются в связях между субъектами и объектами государственного управления как формы практической реализации исполнительной власти[3].

В-четвертых, они используются субъектами исполнительной власти в  качестве средств реализации закрепленной за ними компетенции.

В-пятых, метод управления всегда имеет своим адресатом  соответствующий объект (индивидуальный либо коллективный).

В-шестых, с учетом многообразия приемов  и способов реализации управленческой компетенции метод управления есть определенная возможность решения управленческих задач, стоящих перед субъектом исполнительной власти.

В-седьмых, в методах управления в соответствующем объеме находит  свое выражение государственный (публичный) интерес, управляющая воля государства.

В-восьмых, метод управления всегда непосредственно выражает принадлежащие  государству и его исполнительному  аппарату полномочия юридически властного  характера.

В-девятых, для методов управления характерна правовая форма их непосредственного  практического выражения. Свое наиболее ощутимое проявление они получают в правовых актах управления.

В-десятых, выбор конкретных методов  управляющего воздействия находится  в прямой зависимости не только от особенностей организационно-правового  статуса субъектов исполнительной власти, но прежде всего — от особенностей объекта управления (например, от формы собственности, от его индивидуального или коллективного характера и т. п.).

Итак, по главным своим показателям  метод управления есть средство целенаправленного  управляющего воздействия. Такой подход к его пониманию сближает его с методом правового регулирования управленческих общественных отношений. Общее для них — и тот, и другой являются регулирующими средствами, то есть выступают в роли "носителей" административно-правовых дозволений, запретов и предписаний[4].

Главный критерий, необходимый для  разграничения названных вариантов  управляющего воздействия в методологическом смысле, следующий метод правового регулирования — функция административного права; метод управления — функция субъекта административного права, причем не всякого, а лишь того, который одновременно является субъектом исполнительной власти (государственного управления). Метод управления, будучи способом непосредственного управляющего воздействия со стороны исполнительного органа (должностного лица) на соответствующий объект, несет в своем содержании определенный "заряд" юридически-властных, полномочий, совокупность которых непосредственно предопределена сущностью административно-правового регулирования. Метод управления фактически выражает различные аспекты практической деятельности того или иного исполнительного органа (должностного лица), то есть помогает получить ответ на вопрос: как они действуют. Однако при этом появляется возможность значительного расширения его понятийной характеристики. И широкая трактовка методов управления встречается довольно часто, причем без должных оснований. Действительно, в практической работе исполнительных органов (должностных лиц) используется богатый арсенал различных средств, совокупность которых служит интересам осуществления управляющего воздействия. Однако далеко не во всех этих средствах такое воздействие находит свое прямое выражение. Тем не менее, они также квалифицируются в качестве методов управления. Важность иных средств, используемых в работе органов управления, несомненна, но связываются они с решением задач иного порядка. Так, очевидно, что для принятия управленческого решения в виде правового акта субъект исполнительной власти предварительно проводит значительную работу, как-то: проведение определенных расчетов, создание схем возможных взаимосвязей, вызываемых данным решением, изучение результатов, достигнутых исполнением предыдущих решений по аналогичным вопросам, и т. п. В этих целях используются разнообразные средства — социологические, математические, графические и т. п. Все эти и подобные им действия выполняются до принятия решения в целях выработки ею наиболее эффективного варианта. Но самого управляющего воздействия еще нет; оно найдет свое выражение в будущем управленческом решении[5].

Несомненно, что налицо определенные приемы или способы управленческой работы. Но для того, чтобы признать их методами управления, оснований не имеется, так как все они не выражают непосредственного управляющего воздействия. Нет здесь и отношений между субъектом и объектом управления, ибо все действия замыкаются в рамках аппарата данного исполнительного органа. Но если нет управляющего воздействия, нет и собственно методов управления. Вот почему не следует выделять в качестве самостоятельных методов управления математические, графические, социологические, исследовательские, воспитательные и прочие средства, ни в коей мере не умаляя при этом их значимости и для обеспечения нормальной работы аппарата управления. Подобного рода действия можно отнести к так называемым организационным мероприятиям (операциям), находящим свое внешнее выражение, как правило, в не правовых формах государственно-управленческой деятельности и не вызывающих прямых юридических последствий внешнего характера, то есть не оказывающих влияния на объект управления. Таким образом, следует различать:

а) методы, управляющего воздействия - они всегда имеют внешнее юридически-властное значение и выражение и являются собственно методами управления;

б) методы, организации работы аппарата управления, которые имеют чисто внутриаппаратное значение;

в) методы совершения отдельных управленческих действий это методы процедурного характера.

Первые из них —  административно-правовые методы. В  них проявляются все основные качества, присущие государственно-управленческой деятельности, в рамках которой реализуется исполнительная власть. С помощью такого рода методов, имеющихся в том или ином наборе в распоряжении каждого субъекта исполнительной власти, управляющее воздействие на объект практически осуществляется путем использования административно-правовых форм управления. Налицо — прямая связь между административно-правовыми формами и административно-правовыми методами. Практически тот или иной метод управления находит свое выражение в нормативных либо индивидуальных правовых актах управления. Проблема административно-правовых методов чрезвычайно актуальна. Она обострена в настоящее время в связи с переходом к рыночным отношениям, с серьезными изменениями в механизме государственного управления и в организационно-правовом статусе многих субъектов управления и, что особенно важно, объектов (например, резкое усиление самостоятельности предприятий и территорий), с известным развитием договорных связей в сфере государственного управления[6].

Под влиянием происходящих изменений вполне резонно ставится вопрос о границах использования  в качестве метода управления прямых и односторонних юридически-властных предписаний субъектов исполнительной власти. Однако это вовсе не означает полного отказа от присущей государственно-управленческой деятельности властности. Она объективно необходима и в условиях, когда непосредственная база для прямого распорядительства сверху сокращается ввиду разгосударствления множества хозяйственных и иных объектов. Возрастает удельный вес обще-регулятивных средств воздействия на экономику и другие области жизни общества. Этому способствует известная деформация организационно-правовых связей между субъектами и объектами государственного управления (устранение прямой организационной подчиненности предприятий министерствам и ведомствам, перенесение центра тяжести работ по непосредственному управлению в хозяйственные структуры нового типа — концерны, корпорации и т. п., укрепление реальных начал федерализма и пр.). Значительно усиливается обратное влияние объектов управления на исполнительный аппарат.

Однако все эти новые  явления пробивают себе дорогу к  жизни с большими трудностями  объективного и субъективного характера. Созданию их в немалой степени способствует отсутствие четко выраженных ориентиров реформации общественной жизни и правового их оформления, что нередко приводит к неработоспособности любых методов управления. В первую очередь это затронуло именно административно-правовые методы, поскольку в них получала свое наиболее полное воплощение односторонняя юридическая властность, нередко носящая откровенно приказной характер. Это неоправданно выводило их за рамки объективно необходимых в любых условиях и при любых системах управления разумных проявлений администрирования, понимаемого как нормальное управление, но не как бюрократическое извращение его общественно необходимой сути. Преодоление именно такого рода извращений, наглядно проявляющихся в методах управления, является долговременной задачей совершенствования механизма государственно-управленческой деятельности. Очевидно, что это должно повлечь за собой не косметическую, а глубинную перестройку системы правовых средств, используемых в целях обеспечения эффективного государственного упорядочивающего воздействия на все стороны управленческой действительности. Данный процесс — в повестке дня, что, однако, не устраняет значимости общих позиций, характеризующих сущность административно-правовых методов. Нельзя, в частности, игнорировать тот факт, что в конечном счете эти методы неотделимы от процесса реализации исполнительной власти, что государственное управление не может быть вытеснено гражданско-правовыми категориями договорного типа. За этими методами скрыто стремление обеспечить должный правовой порядок, должный уровень государственной дисциплины в сфере управления государственными и общественными делами.

Активность и эффективность  экономических и иных реформ во многом определяется характером воздействия  со стороны государства на развитие прежде всего экономических процессов. Оно находит свое прямое выражение не только в законодательстве, но и в управленческой деятельности, в методах ее практического осуществления. И это закономерно, так как именно в них получает свое наиболее полное выражение регулятивная роль государства как ведущего субъекта управления. Рыночные отношения не должны вести к ослаблению его роли, а следовательно, и используемых им средств реализации функций исполнительной власти. Речь должна идти об известной модификации методов управления в зависимости от особенностей регулируемых сфер общественной жизни (экономика, социальная и административно-политическая сферы). При этом следует учитывать, что в странах с развитой рыночной экономикой (например, в США) исполнительная власть решительно вторгается в экономические отношения, диктуя в необходимых случаях свою властную волю (особенно в области финансово-кредитных отношений).

Соответственно, в еще  большей степени актуализируется  проблема административно-правовых методов.

2. Виды методов  управления.

Методы, используемые в  процессе реализации исполнительной власти, разнообразны. Но в их основе два  универсальных метода любой государственной  или общественной работы – убеждение  и принуждение.

Убеждение является главным методом  деятельности. Проявляется оно в  использовании средств воспитания, разъяснения, пропаганды лучших примеров, поощрения за добросовестную работу, материальное стимулирование. Принуждение  традиционно характеризуется как  вспомогательный метод, используемый тогда, когда средства убеждения оказываются нерезультативными, т.е. когда нарушаются требования правил, действующих в сфере государственного управления.

В административно-правовых методах  получают свою конкретизацию средства убеждения и принуждения с учетом специфики государственно-управленческой деятельности.

Можно выделить следующие три вида методов в зависимости от конкретных целей соответствующих действий.

1. Методы управляющего воздействия;  в них находят свое непосредственное выражение все качества, присущие отношениям между субъектами и объектами управления.

2. Методы организации работы  исполнительных органов. Они имеют  чисто аппаратное значение, так  как создают условия, необходимые  для эффективного управляющего  воздействия. Они включают как юридические средства (например, методы определения персональной ответственности между работниками центрального аппарата министерства, распределения компетенции между его структурными подразделениями и т.п.), так и средства неправового характера. Это математические, графические, социологические, исследовательские методы и т.п. Главное в содержании такого рода методов – их использование вне рамок непосредственного управляющего воздействия.

3. Методы совершения управленческих  действий. Они носят процедурный характер (например, существуют определенные методы принятия управленческих решений, совершения контрольно-надзорных действий и т.п.).

Наибольший интерес представляют методы первого вида, являющиеся собственно административно-правовыми методами. Их принято подразделять на административные и экономические. Что лежит в основе такой классификации?

Несмотря на то что до сих пор  не преодолена противоречивость многих суждений на этот счет, возможно акцентировать  внимание на следующем.

Административные методы характеризуются в качестве средств или способов внеэкономического или прямого управляющего (упорядочивающего) воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на поведение управляемых. Поэтому они в максимальной степени выражают юридически властное обеспечение должного поведения в сфере государственного управления. Полномочный субъект управления принимает управленческое решение, обязательное для тех, кто в данном отношении выступает в роли объекта управления.

Почему такие методы являются средствами внеэкономического воздействия? Да потому, что реальным объектом управления является сознательно-волевое поведение. Это означает, что должное поведение обеспечивается через сознание и волю управляемых. Конечно, в необходимых случаях допускается возможность юридического принуждения к должному поведению. Но при этом нет никаких оснований отождествлять прямое управляющее воздействие с принуждением. В подавляющем большинстве случаев такое воздействие рассчитано на достижение позитивных целей.

Экономические методы, как правило, характеризуются в качестве способов или средств экономического (материального) или косвенного воздействия со стороны  субъектов государственно-управленческой деятельности на поведение управляемых. Это предполагает, что управляющее воздействие осуществляется не прямо на поведение управляемых, а через их материальные интересы. Тем не менее непосредственным объектом управляющего воздействия остается сознательно-волевое поведение управляемых. Его должный вариант достигается не путем прямых предписаний, а созданием экономических (материальных) условий, стимулирующих должное поведение. Достигается это, например, широким использованием мер материального поощрения, предоставлением налоговых и иных льгот и т.п. Нельзя исключать из числа экономических методов и возможность применения к управляемым при их негативном поведении определенных материальных (экономических) санкций или угрозы их применения.

Иногда административные и экономические  методы управления противопоставляются. Причем приоритет отдается вторым. Однако для этого нет убедительных оснований. Напротив, они не противоположны, поскольку их сближает единая цель – управляющее воздействие.

Использование их отнесено к компетенции  одних и тех же органов исполнительной власти; их адресатом являются одни и те же объекты. Наконец, самое главное – для административных и экономических методов установлена единая правовая форма: одностороннее и властное волеизъявление субъекта управления. Действительно, что необходимо для того, чтобы тот или иной орган использовал такую экономическую меру, как премирование? Конечно, издание приказа руководителя этого органа о премировании.

Различного рода меры, связанные  с материальной компенсацией заработной платы и пенсий в условиях инфляции, несомненно относятся к числу экономических рычагов управления. Но сами по себе реального значения они не приобретают без соответствующих административно-правовых средств (например, указы Президента РФ, акты Правительства РФ).

Поэтому деление методов управления на административные и экономические следует воспринимать как условное, так как и экономические средства воздействия входят в содержание административно-правовых методов.

Свое проявление административно-правовые методы (а иными они и не могут  быть, так как администрирование и есть управление) получают в различных вариациях. Это установление правил поведения (норм); утверждение конкретных заданий; предписания о совершении определенных действий; назначение на должности; удовлетворение законных притязаний участников управленческих отношений; запрещение определенных действий; выдача разрешений различного рода; осуществление регистрационных действий; проведение контроля и надзора; материальное и моральное поощрение; применение материальных санкций; разрешение административных споров; оформление государственных заказов; применение административно-принудительных мер и т.д.

2.1 Убеждение.

Убеждение в государственном управлении это - метод воздействия государства на сознание и поведение людей, представляющий собой комплекс воспитательных, разъяснительных мероприятий, повышающих сознательность, организованность, ориентирующих на добросовестное соблюдение гражданами правовых норм.

Цель убеждения как  особого средства воспитания состоит  в том, чтобы обеспечить соблюдение правовых требований рабочими и служащими, всеми трудящимися в силу внутреннего  признания ими этих требований. Убеждение  позволяет совместить требования закона, властные предписания компетентных органов с внутренней убежденностью работника, достичь единства интересов человека и общества, совпадения воли народа, воплощенной в законе, с индивидуальной волей. Убежденность человека должна быть результатом его размышления и принятия решений.

Поворот к правовому  государству показал, что командные, а тем более репрессивные методы решения общественных проблем неприемлемы. В качестве основного государство  должно использовать метод убеждения  граждан в необходимости неуклонного  соблюдения Конституции Республики Беларусь и принятых в соответствии с ней законов, уважения прав, чести и достоинства человека, добросовестного выполнения своих обязанностей, ответственности перед обществом.

Чтобы сохранить свое убеждение, человек должен постоянно поддерживать и укреплять субъективную уверенность в его истинности. Однако проблема состоит не только в том, насколько человек верен свои убеждениям, является субъективно честным, но в том, насколько его личные убеждения отражаю объективную истину.

В демократическом обществе убеждение - главный метод воздействия, поскольку:

используется систематически, можно сказать, постоянно и в  отношении всех граждан;

обеспечивает добровольное выполнение норм, команд, а в конечном счете - воспитывает привычку к законопослушанию;

выражает управляющее (упорядочивающее) воздействие субъектов  исполнительной власти на соответствующие  объекты;

органически связано  с целевым назначением этого  вида государственной деятельности как особого варианта практической реализации единой государственной власти;

используется субъектами исполнительной власти в качестве средства реализации закрепленной за ними компетенции;

данный метод управления всегда непосредственно выражает государству  и его исполнительному аппарату полномочия юридически властного характера;

методу убеждения управления характерна правовая форма и непосредственность выражения.

Степень убежденности проверяется  в процессе практической деятельности людей, в линии их поведения.

Убеждение выражается в  различных формах идеологического воздействия. К ним относятся: идейно-политическая и пропагандистская деятельность; агитационно-массовая и культурно-массовая работа; повышение политической и правовой культуры; разъяснение политики государства, действующего законодательства; нравственное и правовое воспитание потребности; индивидуальная массовая работа; распространение передового опыта; совершенствование профессионального мастерства; критика отрицательных поступков; совершенствование форм и методов управления; личный пример руководителя и др.

2.2 Принуждение.

Являясь основным методом  воздействия на сознание и волю людей, метод убеждения не всегда оказывается  достаточно действенным в отношении  лиц, совершающих противоправные действия. В связи с этим государство, охраняя  неприкосновенность личности, ее права и свободы, законные интересы граждан, органов, предприятий, учреждений и организаций, вынуждено применять принуждение.

В своей основе принуждение  как метод государственного управления так же, как и убеждение, представляет собой сложную систему средств, приемов, способов воздействия на поведение граждан и направлено на достижение согласия в обществе.

В обществе существуют различные  виды принуждения. По объекту воздействия  различаются психическое, материальное, организационное и физическое воздействие.

Непосредственным объектом психического принуждения является психика человека, его разум, эмоции, воля.

Материальное принуждение  воздействует на поведение личности, на должностных и юридически лиц, через принадлежащие им денежные средства, имущество; определенным образом ограничивает владение, распоряжение и пользование имущество лишает некоторых материальных благ, имеющихся в распоряжении владельца, взыскивает с нарушителя денежные суммы, штраф и др.).

Примерами организационного воздействия являются увольнение, исключение, лишение прав, ликвидация организаций.

К физическому принуждению  относятся такие меры, которые  непосредственно воздействуют на личность, ограничивая свободу ее действий, пресекая противоправное поведение.

К основным признакам, характеризующим административное принуждение, можно отнести следующие.

1.Административное принуждение  является особым видом государственного  принуждения, имеющим своей целью  охрану регулируемых, как правило,  нормами административного права  общественных отношений, складывающихся преимущественно в сфере государственного управления.

2.Всем мерам административного  принуждения присущ государственно-властный  характер.

3.Основанием для их  применения является совершение  административного правонарушения  или особые условия, предусмотренные правовой нормой, (эпидемии, стихийные бедствия и другие чрезвычайные обстоятельства), когда меры административного принуждения используются для предупреждения возникновения тех или иных опасных последствий.

4.Акты, регламентирующие применение мер административного принуждения, уполномочены издавать строго определенные органы власти: Национальное собрание; Президент Республики Беларусь; Совет Министров; местные Советы депутатов (исключая поселковые и сельские Советы), а при чрезвычайных обстоятельствах (эпидемии, стихийные бедствия) - и исполнительные комитеты.

5.Административное принуждение  состоит в понуждении к исполнению  гражданами и должностными лицами, юридических обязанностей, установленных  правовыми нормами.

6. Административное принуждение применяется целях:

прекращения противоправных действий;

наказания нарушителей  в административном порядке;