Понятие административного права. 2

СОДЕРЖАНИЕ:

 

Введение           3

 

  1. Понятие, предмет и метод административного права   4

 

  1. Принципы и функции административного права    9

 

  1. Источники и проблемы систематизации административного права как отрасли права           14

 

Заключение          19

 

Список использованных источников      20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

Тема данной контрольной  работы «Понятие, принципы, функции, источники и проблемы систематизации административного права как отрасли права».

Актуальность данной темы не оставляет сомнений, т.к. административное право представляет собой одну из самых сложных, крупных базовых отраслей российского права, в силу того что деятельность органов государственного управления затрагивает интересы практически всех субъектов общественных отношений.

Целью данной работы является комплексное исследование теоретических  и практических взглядов на определение понятия Административного права, его принципов, источников, функций.

Данная цель обусловила постановку следующих конкретных задач:

  1. Исследование административного права, как отдельной и независимой отрасли российского права;
  2. Определение понятия административного права, а также его предмета и метода;
  3. Характеристика принципов и функций административного права;
  4. Выявление основных проблем систематизации административного права.

Предметом исследования являются административное право как самостоятельная отрасль права.

Методологической основой  исследования является общенаучный  диалектический метод познания, наряду с которым были использованы частно-научные методы теоретического анализа – формально-логический, систематический, исторический.

Общетеоретической основой  исследования послужили работы: Л.Л. Попова, Н.Ю. Хаманевой, Д.Н. Бахрана, и др. ученых.

Структура контрольной работы обусловлена целью исследования и состоит из введения, трех разделов, заключения и списка использованных источников.

 

 

  1. Понятие, предмет и метод административного права

 

В переводе с латыни, английского  и многих европейских языков «административный» - означает «управленческий». «Административное  право» понимается как «управленческое  право» или «право управления». Порой  в литературе высказывается сомнение в том, следует ли вообще считать  его отраслью законодательства. Как  известно, отраслям законодательства присуща известная «обозримость»  нормативного материала, допускающая  управление им из единого центра системы  — возглавляющего отрасль закона, выступающего в качестве первичного акта. В силу крайней разнородности  своего предмета административное право, как уже давно установлено  юридической наукой, не поддается  кодификации. «То, что называется административным кодексом, — отмечает французский  ученый Ж. Ведель, — представляет собой сборник законов и декретов, сгруппированных в зависимости от предмета регулирования по инициативе того или иного издателя». Административное право регулирует широкий круг общественных отношений, складывающихся главным образом в сфере государственного и муниципального управления. Оно является одной из ведущих отраслей публичного права России1.

Рассмотрим несколько  точек зрения ученых на понимание  предмета отрасли наука административного  права. Традиционная точка зрения (профессора Д.Н. Бахрах, А.П. Коренев, Ю.М. Козлов и др.) выражается в том, что предмет административного права условно можно поделить на две части:

1. Отношения, складывающиеся  между органами исполнительной  власти, с одной стороны, и организациями  любых организационно-правовых форм  и форм собственности, а также  индивидуальными субъектами (гражданами, служащими), с другой. Такие отношения  можно назвать внешними, то есть  связанными с непосредственным воздействием при помощи государственно-властных полномочий на объекты, не входящими в систему органов исполнительной власти.

2. Отношения, возникающие внутри органа (органов) исполнительной власти или, другими словами, внутрисистемные (внутриорганизационные) отношения. Указом Президента Российской Федерации установлена структура и организационно-правовые формы федеральных органов исполнительной власти (министерства, службы и агентства). Соответствующим законодательством определена их компетенция, организация службы в них, а также формы и методы работы внутри конкретного органа. К этому виду отношений относятся отношения органов исполнительной власти с подчиненными им организациями, а также отношения администрации организаций, деятельность которых регулируется нормами административного права, с их служащими. Такие отношения возникают по поводу формирования управленческих структур, комплектования должностей служащих, распределения между ними обязанностей, прав, ответственности и т.п2.

Точка зрения профессора К.С. Бельского (оригинальная, широко обсуждаемая  в литературе) заключается в следующем. Ученый считает, что предмет административного  права включает в себя три группы общественных отношений: а) собственно управленческие; б) полицейские; в) отношения  в области административной юстиции. Рассмотрим их подробнее:

1. Собственно управленческие  отношения («право внутреннего  управления») — традиционные административно-правовые отношения в сферах управления: экономической, социально-культурной и административно-политической. Их особенностями является то, что они: 1. Возникают во внутренней государственно-аппаратной среде в процессе государственного управления. 2. Имеют в качестве обязательного субъекта орган исполнительной власти. 3. Являются преимущественно отношениями «власти-подчинения» (или «вертикальными» «властеотношениями»).

2. Полицейские отношения  — это отношения, «обратные» управленческим. В отличие от первых они возникают не в государственно-аппаратной или «внутренней» среде, а преимущественно во «внешней» среде, в частности в местах, имеющих общественное значение (улицы, дороги, скверы, площади, вокзалы, стадионы и т.п.). Этот вид общественных отношений включает в себя три основные группы отношений: 1. Организационно-полицейские (например, расстановка постов патрульно-постовой и дорожно-патрульной служб милиции, изменение направлений движения людей, транспортных потоков). 2. Надзорно-контрольные (например, проверка документов у водителей транспортных средств, досмотр правонарушителей). 3. Административно-принудительные (применение физической силы, специальных средств при доставлении правонарушителей в милицию, применение огнестрельного оружия и др.).

3. Отношения в области административной юстиции — это отношения, связанные с правом граждан, должностных, юридических лиц на рассмотрение в суде административного иска по поводу незаконных действий должностных лиц органов исполнительной власти или местного самоуправления. Существуют и другие точки зрения на предмет административного права. Как ни странно, но это все еще спорный вопрос в науке. Если же взять наиболее устоявшуюся, «бесспорную» часть различных точек зрения, то можно дать следующее определение понятия: предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности органов исполнительной власти3. В настоящее время, когда в стране предпринимаются попытки построения демократического, правового, социально-ориентированного государства с рыночной экономикой, все чаще раздаются голоса ученых по поводу кардинального изменения взгляда на предмет административного права России. Одним из таких ученых является Килясханов И.Ш. Его главная идея заключается в необходимости включения в предмет административного права институт защиты прав и свобод граждан. Его основным аргументом является ссылка на законодательство традиционно демократических стран. Например, предмет административного права в англо-саксонской системе права (Англия, США, Австралия и др.) определяется главным образом как порядок взаимоотношений органов публичной власти (суть органов исполнительной власти) и граждан в интересах последних. Посредством законов в классическом их понимании регламентируются лишь принципы (например, принцип разделения административных и судебных властей) либо особые случаи (например, случаи ответственности государства за ущерб, причиненный маневрами или учениями, мятежом и т.п.). Наиболее же важные нормы установлены судьей. Причем судейское нормотворчество осуществляется, как правило, в ходе рассмотрения претензий граждан к администрации. Это привело к тому, что французское право в основе своей ориентировано на регулирование взаимоотношений администрации и гражданина. При этом особая забота проявляется к ограждению граждан от произвола со стороны исполнительной власти4.

К методам административно-правового регулирования относятся: Предписание — возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Это наиболее характерное средство для административно-правового регулирования общественных отношений (характерные примеры — правила дорожного движения, пожарной безопасности и др.).

Запрет — это те же предписания, но «отрицательного» характера, а именно — возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой под угрозой применения мер дисциплинарного или административного принуждения (пример, Дисциплинарный устав ВС России, КоАП РФ, законодательство Омской области об административной ответственности).

Дозволение — юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия, либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению (приобрести оружие, организовать митинг, управлять автомобилем, создать общественное объединение и т.д.). С учетом сказанного административное законодательство, являющееся основным источником формирования административного права, целесообразно считать не отраслевым, а более крупным структурным элементом российского законодательства - массивом законодательства5.

Профессор Козлов Ю.М. считает, что «административное право  это совокупность правовых норм, с  помощью которых государство  регулирует общественные отношения, возникающие  в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти». Профессор  Коренев А.П., говоря о предназначении административного права отмечает, что оно «предназначено регулировать общественные отношения в сфере государственного управления, деятельности исполнительной власти». В курсе лекций по Административному праву России под редакцией И.Ш. Килясханова административное право формулируется как «отрасль права (система правовых норм), которая в целях выполнения задач и осуществления функций государства регулирует общественные отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере организации и фунционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления, а также в процессе внутриорганизационной и административно-юрисдикционной деятельности иных государственных органов».

Исходя из неоднозначности  понимания содержательной характеристики административного права некоторые  авторы стараются избегать прямых формулировок понятия современного административного права Российской Федерации6.

 

 

 

 

  1. Принципы и функции административного права

 

Функция, т.е. назначение, роль, направление деятельности - категория, непосредственно относящаяся к  общей характеристике административного  права как отрасли права, дающая возможность определить его внешние  свойства в данной правовой системе.

Возможно выделение определенных групп общественных отношений управленческого  характера, специфика которых оказывает  воздействие на функции административного  права. В их числе отношения, для  которых характерно следующее:

а) государство в лице исполнительной власти сохраняет свои монопольные позиции (например, армия, транспорт и связь, атомная энергетика и космос, естественные монополии);

б) наблюдается сочетание  государственной инициативы и самодеятельности тех или иных объектов управления (например, в сфере здравоохранения, культуры, образования);

в) преобладают не публично-правовые, а частные интересы (например, коммерческие структуры негосударственного характера).

Цели административно-правового  регулирования достигаются при  этом различными способами, многие из которых получают все большее  развитие именно в наши дни. В их числе:

а) разработка и реализация государственной политики, находящей  свое выражение в программах общефедерального и регионального масштабов (например, приватизации, демонополизации, инвестиций, энергосбережения);

б) установление и эффективное  проведение в жизнь правовых и  организационных основ всестороннего  развития личности, удовлетворения ее запросов, охраны жизни и здоровья, должных условий для развития ее творческой инициативы и активности (например, в области малого предпринимательства);

в) создание прочной правовой базы хозяйственной, социально-культурной и иной деятельности в условиях оперативной  самостоятельности объектов и ограничения  вмешательства в их работу "сверху" (например, государственное стимулирование коллективного предпринимательства, обеспечение равноправия всех форм собственности, защита прав собственника, охрана прав потребителей, пресечение монополизма и недобросовестной конкуренции);

г) укрепление управленческих связей на базе эффективного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также  органов местного самоуправления; стимулирование межрегиональных управленческих отношений  и т.п.;

д) координация функционирования национализированного и денационализированного секторов хозяйственного, социально-культурного строительства;

е) обеспечение реализации прав и обязанностей, а также защиты законных интересов юридических  лиц в сфере государственного управления и т.п.;

ж) определение основ организации  управления организациями государственного сектора;

з) формирование общих начал функционирования различных объектов негосударственного сектора;

и) установление системы  государственного контроля и надзора  за работой управляемой и регулируемой сфер деятельности.

Соответственно этим ведущим  направлениям государственно-управленческой деятельности и проявляются основные функции административного права. Обобщенно характеризуя соответствующую  им роль административного права, следует  акцентировать внимание на главном  в административно-правовом регулировании - на его регулятивной функции. Однако ограничиться данной констатацией недостаточно, поскольку регулировать общественные отношения можно различными средствами и с разнообразными конкретными целями. В силу этого функциональное содержание административного права может быть достоверно понято через детализацию форм проявления его ведущей, т.е. регулятивной, функции7.

Имеются достаточные основания  для выделения обобщенно выраженных и имеющих различную целевую  нагрузку подобных форм, в которых, по существу, обнаруживается содержание регулятивной функции административного  права.

1. Правоисполнительная функция, предопределяемая тем, что административное право есть юридическая форма реализации исполнительной власти.

2. Правотворческая функция,  являющаяся выражением наделения  субъектов исполнительной власти  полномочиями по административному  нормотворчеству.

3. Организационная функция,  проистекающая из организационного  характера государственно-управленческой  деятельности, который постоянно  "поддерживается" нормами административного  права.

4. Координационная функция,  имеющая своей целью обеспечение  разумного и эффективного взаимодействия  всех элементов регулируемой  административным правом сферы  государственного управления.

5. Правоохранительная функция,  обеспечивающая как соблюдение  установленного в сфере государственного  управления правового режима, так  и защиту законных прав и  интересов всех участников регулируемых  управленческих отношений.

Административное право, выполняя свои функции, руководствуется  основными принципами, общими с теми, на базе которых происходит реализация исполнительной власти. При этом основополагающее значение имеют те из них, которые  закреплены в Конституции РФ8.

Важнейшее значение в указанном  смысле имеет ст. 2 Конституции РФ, утвердившая, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Административное право базируется на принципе приоритета личности и  ее интересов в жизни общества. Данный принцип весьма показателен  для административно-правового регулирования, поскольку именно в процессе реализации исполнительной власти становятся реальными  и гарантированными права и свободы  человека и гражданина, обеспечивается их защита. Нормами данной отрасли  права соответственно формируется  административно-правовой статус личности.

Административно-правовое регулирование  осуществляется с учетом принципа разделения властей. Соответственно процесс административного  нормотворчества тесно увязывается  с законотворческой деятельностью. В этом плане необходимо отметить, например, предоставленное Правительству  РФ право законодательной инициативы, используемое, в частности, для внесения в Государственную Думу законопроектов, поправок к находящимся на рассмотрении Государственной Думы законопроектам, а также письменных заключений по ним и т.п. В настоящее время  принимается ряд важных организационных  мер, способствующих реальному деловому сотрудничеству исполнительных и законодательных  органов (согласительные комиссии с  участием представителей исполнительной власти, тройственные совещания, "нулевое  чтение" законопроектов и т.п.). Основной смысл рассматриваемого принципа - каждый должен заниматься своим делом  в строгих рамках определенной законом  или указом Президента РФ компетенции  в области правотворчества.

Принцип федерализма непосредственно  влияет на процесс и механизм административно-правового  регулирования. Существенное значение при этом имеет тот факт, что  административное и административно-процессуальное право отнесены к совместному  ведению Российской Федерации и  ее субъектов (п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Соответственно проблемный характер приобретает практика установления административно-правовых норм на уровне субъектов Федерации в соответствии с нормами федерального значения. Дальнейшее укрепление федеративных начал является одним из условий более четкого разграничения правотворческих возможностей между федеральным центром и исполнительными органами республик, краев, областей и т.п9.

Принцип законности предполагает, что исполнительные органы (должностные  лица) при применении административно-правовых норм обязаны строго соблюдать Конституцию  и законы Российской Федерации. Административно-правовое регулирование не должно противоречить  Конституции страны и ее законодательству. Иное неизбежно приведет к искажению  конституционно закрепленного механизма  правоисполнения10.

Принцип гласности (прозрачности) означает, что применяемые в процессе административно-правового регулирования  нормативные акты, затрагивающие  права и свободы граждан, не применяются, если они официально не опубликованы для всеобщего сведения. При создании административно-правовых норм на любом  уровне должны быть обеспечены условия  для выражения и учета мнения как общественных объединений и  отдельных граждан, так и возможных  адресатов будущих административно-правовых норм.

Принцип ответственности  применительно к административно-правовому  регулированию означает не только реальное наступление административной ответственности  за нарушения требований общеобязательных административно-правовых норм, но и  дисциплинарную ответственность должностных  лиц как за неправомерное применение норм административного права, так и за недобросовестное исполнение своих функций и иные нарушения процедуры подготовки и вступления в законную силу и реализации административно-правовых норм11.

 

 

  1. Источники и проблемы систематизации административного права как отрасли права

 

Административное право, как совокупность правовых норм, является одной  из самых крупных отраслей права, что обусловлено, в свою очередь, большим объемом предмета правового  регулирования и разнообразием  охватываемых им отношений. Поэтому  систематизация норм отрасли, которая  проводится во всех отраслях права, здесь  имеет еще большее значение.

Систематизация норм административного  права может быть проведена по различным основаниям. При этом должны соблюдаться два требования. Во-первых, чтобы систематизация исходила из объективного наличия и объективной дифференциации норм, и, во-вторых, чтобы систематизация приносила определенную пользу науке  и практике.

Нередко систему источников административного (финансового, семейного  и других отраслей права) называют административным (финансовым, семейным и т. д.) законодательством. Это некорректно. Известно, что нормы  административного права содержатся не только в законах, их очень много в подзаконных актах. В п. 2 ст. 3 ГК РФ сказано: «Гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов...». И административное законодательство следует понимать как систему законов, в которых имеются нормы административного права. А всю совокупность действующих источников этой отрасли можно назвать системой источников административного права (СИАП). Административное законодательство образует ядро, важную часть СИАП12.

В этом первая особенность  СИАП, резко отличающая ее от системы  источников уголовного права.

Во-вторых, ст. 72 Конституции  России устанавливает, что административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Уточняет это положение ч. 2 ст. 76 Конституции: «По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации».

В-третьих, особенность СИАП – многообразие источников. В нее  входят законы и подзаконные акты федеральных, региональных, муниципальных  органов. Изменяют административное право  своими актами и законодательная, и  исполнительная, и судебная власти, а кроме того, и Президент, и  Банк России, и Генеральный прокурор. Акты органов всех ветвей государственной  власти являются источниками административного  права.

В-четвертых, СИАП огромна по числу входящих в нее источников. Это прежде всего объясняется универсализмом и иными особенностями административной власти. Поэтому требуется большое число федеральных и региональных, материальных и процессуальных, регулятивных и охранительных, общих и внутриаппаратных норм, регулирующих деятельность государственной администрации во многих сферах общественной жизни. В этом нетрудно убедиться, ознакомившись с общеправовым классификатором отраслей законодательства, в котором нет раздела «административное законодательство», а соответствующие источники помещены в разделы законодательства об административных правонарушениях, о государственной службе, об обороне, о безопасности, о транспорте и связи, об охране общественного порядка и в десятки других разделов классификатора.

Пятая особенность СИАП –  ее мобильность, изменчивость. В систему  административно-правовых норм часто  вносятся изменения новыми источниками, а старые источники отменяются, изменяются. Нестабильность СИАП объясняется многими  объективными факторами. Нестабильность СИАП связана и с субъективными  факторами: ошибками, политическими  пристрастиями тех, кто готовит, принимает акты, содержащие нормы административного права. К тому же в СИАП много подзаконных актов, которые нетрудно отменить, изменить новому министру, губернатору и Правительству России.

В-шестых, СИАП, а значит, административно-правовые нормы, не систематизированы13.

Наличие большого числа источников разной юридической силы, принятых в разное время, – объективный  факт, который отрицательно сказывается  на состоянии систематизации отрасли. Единого административного кодекса  нет, и его невозможно создать. Почему? Во-первых, потому что нельзя в один акт поместить такое огромное число норм, которое требует правовое регулирование и деятельность государственной  администрации. Во-вторых, кодификация  означала бы чрезмерную централизацию  и концентрацию правотворчества, а  значит, лишение возможности административного  правотворчества федеральных органов  исполнительной власти, органов субъектов  Федерации. Полная кодификация административного  права означала бы нарушение ст. 72 Конституции России.

Систему административно-правовых актов необходимо совершенствовать. Основные направления этой работы:

•   повышение качества, взаимосвязи правовых норм;

•   принятие всех необходимых для проводимых реформ норм;

•   усиление роли законов в регулировании прав граждан, формировании и функционировании государственной администрации. Необходимо отметить, что в этом направлении за сравнительно небольшой срок много сделано. Взамен союзных подзаконных актов приняты законы Российской Федерации о санитарно-эпидемиологическом благополучии, оперативно-розыскной деятельности, государственной тайне и др.;

•   устранение пробелов в административно-правовом регулировании (путем принятия актов, регулирующих правовое положение студентов и учащихся, гражданскую альтернативную службу и др.). Один из важных аспектов проблем СИАП для всех юристов – поиск нужных источников. Существует система изданий, в которых публикуются официальные тексты актов.

Все федеральные законы, указы и распоряжения Президента, постановления и нормативные  распоряжения Правительства должны быть опубликованы в Российской газете и в Собрании законодательства Российской Федерации. Официальное издание  общих ведомственных нормативных  актов осуществляется в Российской газете и Бюллетене нормативных  актов министерств и ведомств. Кроме того, многие центральные ведомственные  органы (Центробанк, Государственный  таможенный комитет и др.) издают свои вестники, бюллетени14.

Акты субъектов Федерации  публикуются в одной из газет, издаваемой на территории субъекта, а  также в Собрании законодательства или в журнальном издании с  иным названием, специально созданном  для официальных публикаций актов  субъекта Федерации.

Акты федеральных судов  можно найти в Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации, Вестнике Высшего  арбитражного Суда Российской Федерации, Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации. Постановления Конституционного Суда РФ также подлежат обязательному  опубликованию в Российской газете и Собрании законодательства Российской Федерации.

К сожалению, с публикацией  источников административного права  не все обстоит благополучно. Не решен вопрос об официальном издании  внутриаппаратных ведомственных актов федеральных органов, нормативных административных договоров, актов муниципальных органов и ряда других источников административного права.

Конечно, юристам трудно пользоваться большим количеством  газет и журналов, в которых  содержатся тексты нормативных актов. В какой-то степени эти недостатки преодолеваются путем использования  компьютерных вариантов систематизации законодательства («Консультант плюс», «Кодекс», «Ваше право», «Гарант» и др.), но это многим недоступно, к тому же тексты, извлеченные из компьютеров, не официальны. Представляется, что полезно было бы издавать еженедельную федеральную газету, которая оперативно доводила бы до всей страны официальные тексты всех федеральных органов. Подобные издания могли бы учредить и субъекты Федерации15.

Понятие административного права. 2