Понятие государственного аппарата

     ВВЕДЕНИЕ 

     В юридической литературе понятия "механизм государства" и "государственный  аппарат" употребляются как синонимы. Однако понятие "механизм государства" шире, чем понятие "государственный  аппарат". Существует точка зрения, согласно которой, под государственным аппаратом понимается система органов, непосредственно осуществляющих управленческую деятельность и наделенных для этого властными полномочиями, а в понятие «механизм государства» включаются наряду с государственным аппаратом еще и государственные учреждения и организации, а также «материальные придатки» государственного аппарата (вооруженные силы, полиция, уголовно-исполнительные учреждения и т. д.), опираясь на которые государственный аппарат действует. Существует научная позиция, в соответствии с которой под аппаратом государства понимаются все органы государства в статике, а под механизмом государства — те же органы, но в динамике. Изучая аппарат государства, говорят прежде всего о назначении, порядке образования, компетенции того или иного государственного органа, а изучая механизм государства — непосредственно о деятельности государственных органов, об их взаимосвязи между собой в процессе осуществления тех или иных функций государства.¹

       Исследованию вопросов государственного механизма и аппарата посвящена достаточно обширная юридическая литература. В дореволюционный период о механизме государства писали В.М. Гессен, Ф.Ф. Кокошкин, Н.М. Коркунов, Л.И. Петражицкий, П.А. Сорокин, В.М. Хвостов, Г.Ф. Шершеневич и другие. В советский и современный периоды отдельные вопросы, связанные с государственным механизмом, рассматривали в своих работах С.С. Алексеев, В.К. Бабаев, М.В. Баглай, М.И. Байтин, Р.С. Болдырева, П.Т. Василенков, Э.П. Григонис, Л.Л. Григорян, Б.П. Елисеев, М.К. Искакова, В.В. Копейчиков, С.В. Краюшкина, В.В. Лазарев, М.Н. Марченко, А.А. Мишин, Н.М. Павличенко, В.Е. Чиркин, Б.А. Страшун и др.²

      В данной курсовой работе мы будем определять понятие государственного аппарата.

     Актуальность  работы состоит в том, что российский государственный аппарат сформировался  не так давно, и он до сих пор  проходит стадию становления и развития. В ней мы будем рассматривать  структуру государственного аппарата, а также будут представлены примеры  зарубежных стран.

      Целью  данной работы является, проанализировав  основные функции государства, формы  и методы их осуществления, раскрыть механизм реализации этих функций государственным  аппаратом. Так же в работе мы рассмотрим само понятие государственного аппарата, его признаки, структуру и принципы функционирования. 

ГЛАВА 1. Аппарат (механизм) государства

1. Основные понятия  государственного  аппарата (механизма) 

      Государственный аппарат представляет собой систему  органов государства, с помощью  которых осуществляется государственная  власть, выполняются основные функции, достигаются стоящие перед государством на различных этапах его развития цели и задачи. Аппарат является важнейшим составным элементом  любого государства.     

     Государство нельзя рассматривать как застывшую, статичную систему. Оно действует, функционирует и развивается  как единая система со своими элементами. Понятие "механизм государства" служит системообразующим для восприятия его как целостного явления. Оно  позволяет как бы связывать элементы государства в структурно-функциональный "узел" и придавать им динамический смысл. По мнению Бабаева В.К., механизм государства есть структурно оформленная  система средств государственного воздействия на общественные процессы. В нем есть следующие элементы: а) государственные органы; б) публичные  службы и корпорации, в) процедуры  принятия государственных решений; г) ресурсное обеспечение. 
В таком подходе к механизму государства полнее отражаются государственные явления и рычаги устойчивого функционирования государства. При всей важности государственных органов, образующих государственный аппарат, ими нельзя ограничивать объем данного понятия. Одним из наиболее весомых доказательств служат конституционные характеристики государства.

     В отечественных конституциях всегда закреплялись система органов государства, основы управления государственными организациями, государственные планы и бюджеты. В действующей Конституции Российской Федерации установлены основы организации  государства, принципы осуществления государственной власти, компетенция федеральных государственных органов, порядок введения налогов, управления государственной собственностью, утверждения и исполнения бюджета, федеральных программ. В конституциях и уставах субъектов Российской Федерации регулируются вопросы организации власти, их финансов, бюджета и налогов.

     В конституциях иностранных государств чаще всего содержатся нормативные  характеристики государства, власти и  видов государственных органов. Это органы законодательной, исполнительной и судебной власти, это институты  президента и монарха. Тем не менее, применяются и другие конституционные  понятия. Так, в Конституции Республики Молдова есть раздел III "Публичные  власти", в нем глава VIII посвящена  публичному управлению. В Конституции  Польши в разделе VI регулируется статус Совета Министров и правительственной  администрации, в разделе VII - 
территориальное самоуправление, в разделе IX - статус Верховной Палаты контроля. В Конституции Греции есть раздел VI "Администрация". 
В то же время в Конституции Австрии есть ст. 18 и 20 о государственном управлении, кроме государственных структур упоминаются учреждения публичного права (ст. 23). В третьем разделе выделены подразделы "З. Федеральные органы безопасности. 4. Федеральная армия (с ее традиционными и иными функциями). 5. Федеральные школьные органы". Раздел пятый посвящен Счетной Палате. В Конституции Бельгии часть VI посвящена государственным вооруженным силам. В Конституции ФРГ в ст. 12а2 регулируются вопросы призыва в вооруженные силы, федеральную пограничную службы, в статьях 87а3 и 87б1 - статус вооруженных сил.³

      В число факторов, оказывающих решающее воздействие на функционирование и  развитие государственного аппарата как  единой целостной системы, входят: общность экономической основы различных государственных органов и организаций — системы хозяйства и различных форм собственности на средства производства; единство политической основы государственных органов, организаций и учреждений; наличие в некоторых странах единой официальной идеологии; морально-политическое и идейное единство различных частей общества; наличие общих принципов построения и функционирования различных государственных органов — составных частей государственного аппарата; общность конечных целей и задач, стоящих перед различными государственными органами и организациями.

      Понятие государственного аппарата — весьма емкое и многогранное. Его недопустимо  отождествлять с другими, тесно  связанными с ним, но не равнозначными  по своему логическому объему и содержанию понятиями, в частности, с понятием системы диктатуры класса и политической системы общества. Соотносясь с понятием государственного аппарата, данные понятия  тем не менее не идентичны ему. Так, если понятием системы диктатуры  класса и понятием политической системы  общества охватывается весь комплекс самых различных по своему характеру  государственных и негосударственных  органов и организаций, принимающих  участие в политической жизни страны или в осуществлении государственной власти, то понятием государственного аппарата охватывается лишь система государственных органов. Понятия системы диктатуры класса и политической системы общества являются, таким образом, более емкими и широкими, чем понятие государственного аппарата. 

      2. Структура государственного  аппарата 

      Под структурой государственного аппарата понимается его внутреннее строение, порядок расположения составляющих звеньев аппарата, их соотношение. Структура  всегда указывает на то, из чего складывается государственный аппарат, какова субординация его составных частей, каковы принципы его организации и функционирования.

      В любой стране сложившийся государственный  аппарат выступает как единая целостная (общая) система. Она распадается  на ряд частных систем. В качестве последних выступают однородные по своим функциям, внутреннему строению, непосредственным целям, видам выполняемой  деятельности различные государственные  органы (подробнее в главе 2).

     Государственный аппарат имеет пятизвенную структуру:

1. Государственный аппарат – это закрепленная законом система ведомств, государственных органов, структурных подразделений, государственных служащих, непосредственно осуществляющих государственную власть.
2. Ведомство – это совокупность государственных органов специальной компетенции и подведомственных им организаций, обслуживающих определенную отрасль государственного управления и линейно подчиненных единому центру - центральному органу (министерству, государственному комитету, департаменту и др.). Ведомство включает в себя определённое количество государственных органов, объединенных отношениями ведомственного подчинения вертикального типа.
3. Государственный орган – это некоммерческая организация, наделенная компетенцией для реализации публичных задач и функций государства.
4. Структурное подразделение – это обособленная часть государственного органа - отдел, управление, служба, компетенция и функции которого производны от компетенции и функций государственного органа в целом. Структурное подразделение не обладает внешней самостоятельностью, то есть оно не может вступать в правоотношения от своего имени с третьими лицами.
5. Государственный служащий – это гражданин, занимающий должность в государственном органе и на профессиональной основе, то есть за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет бюджетных средств, реализующий задачи и функции этого органа.

           Механизм государства и его структура не остаются неизменными. Они  постоянно изменяются, совершенствуются. На них оказывают влияние как  внутренние (культурно-исторические, уровень экономического развития и пр.), так и внешние (международная обстановка, характер взаимоотношений государства с другими государствами и т.п.) факторы. Если государство  имеет большую территорию, то и система управления им будет  соответствующей, включающей общую структуру механизма государства    (общефедеральные органы государственной власти  и  управления  и  органы  государственной  власти  и управления субъектов федераций); в условиях  войны  возрастает  роль  армии, спецслужб,  военных  предприятий  и  т.п.;  в   условиях высокого уровня преступности, коррупции и других негативных  «болезненных» явлений в общественном организме особое значение  приобретают правоохранительные органы, специально предназначенные для  «хирургического» вмешательства и нейтрализации этих «болезней»; в условиях духовного кризиса на первое место должны  выдвигаться  научные,  воспитательно-образовательные  подразделения, учреждения культуры и т.д. 

3. Принципы деятельности  государственного  аппарата 

     Принципы  – это основные начала, идеи, которые положены в основу организации органов государства и которым они должны следовать в своей деятельности. Принцип потому и принцип, что он требует, чтобы его придерживались, соблюдали его. Принципы организации и деятельности государственного аппарата конкретного государства находят закрепление в его конституции и соответствующих законах, посвящённых отдельным ветвям власти, отдельным подсистемам механизма государства: законах о судебных системах, правительстве, министерствах и ведомствах, прокуратуре и т.д. Одни из этих принципов чётко сформулированы в законах, другие выведены, вычленены из законов путём некоторого обобщения, индуктивным путём.

  Основные принципы организации и деятельности государственного аппарата:

1. Представительство интересов граждан во всех звеньях государственного аппарата.
2. Разделение властей.
3. Гласность и открытость в деятельности государственного аппарата.
4. Высокий профессионализм и компетентность.
5. Законность.
6. Демократизм.
7. Субординация и четкое взаимодействие между центром и государственной властью членов федерации (в федеративных государствах).

     Демократизм. В демократическом государстве все его органы (институты) должны создаваться и формироваться на демократических началах выборности, отчетности, подконтрольности, гласности, открытости и доступности народу. Однако в жизни данные принципы зачастую дискредитируются и в массовом сознании формируется негативный образ демократии как слабой, аморфной власти, отстаивающей прежде всего свои корпоративные интересы. Кроме того, при формировании органов государства широко применяется принцип назначения.

     Законность. В правовом государстве принцип законности обращен в первую очередь к государству, его органам. Уважать законы, беспрекословно следовать и подчиняться им, действовать в рамках своей компетенции, обеспечивать и гарантировать права и свободы граждан – важнейшая конституционная обязанность органов государства. Низкая правовая культура, беззаконие должностных лиц, работников государственных органов разлагающе действуют на механизм государства, на общество.

     Разделение  властей. Умелое использование этого принципа обеспечивает гибкий и постоянный взаимный контроль верхних эшелонов государственной власти, предостерегает против узурпации государственной власти тем или иным органом. Кроме того, данный принцип повышает эффективность работы государственного механизма.

     Субординация  и координация. Четкая, слаженная и высокоэффективная работа механизма государства невозможна без строгой государственной дисциплины, без подчинения по вертикали и деловой координации по горизонтали. Дисциплина цементирует весь механизм государства, обеспечивает его целостность и работоспособность.

     Федерализм. Этот принцип оказывает большое влияние на механизм Российского государства. Ряд общефедеральных органов формируется с участием представителей субъектов Федерации. Наряду с общефедеральными создаются и действуют государственные органы субъектов Федерации, между которыми складываются отношения координации и субординации.

     Профессионализм. От человеческого фактора, т.е. персонала государственного аппарата, в решающей степени зависит качество его работы. Без персонала механизм государства представляет собой безжизненную абстракцию. Первоосновой профессионализма служит компетентность государственных чиновников. В государственном аппарате профессионализму противостоит дилетантизм. Подчас он самоуверен, агрессивен и стремится вытеснить профессионализм. В практическом деле дилетантизм выражается в отсутствии необходимых знаний, в организационной беспомощности, в неспособности предвидеть результаты своих действий, последствия принимаемых решений.⁴ 

ГЛАВА 2. Государственные  органы 

      Первичным и наиболее важным структурным звеном государственного аппарата является государственный орган, т.е. элемент механизма государства, который имеет собственную структуру, определенные законом полномочия властного характера по управлению конкретной сферой общественной жизни и тесно взаимодействующий с другими элементами механизма, образующими единое целое. 

      Наиболее  важными частными системами современного государственного аппарата являются следующие: система органов государственной власти, система органов государственного управления, система судебных органов и система органов прокуратуры. Каждая из первых трех названных систем является носителем соответствующей государственной власти — законодательной, исполнительной и судебной.

      В научной литературе нет единого  мнения о том, как должны 
соотноситься между собой различные государственные власти, а 
следовательно, и их носители — государственные органы. Должны 
ли они быть равны или должна существовать их определенная соподчиненность, субординация.

      Высказывается точка зрения, согласно которой все  государственные власти и их носители должны находиться в совершенно одинаковом положении, уравновешивать друг друга. В странах с тоталитарным или авторитарным режимом усиленно насаждается также мнение, что исполнительная власть, а вместе с ней и ее носители должны при этом быть "впереди других".

      Однако, как показывает исторический опыт, реализация подобной концепции приводит не к демократии, а к диктатуре. Об этом свидетельствует, в частности, политическая практика фашистской Германии, Италии и ряда иных стран.

      Другой  подход к решению проблем соотношения  государственных властей и их носителей заключается в том, что на первый план выступает государственная власть, источником которой является народ.

      Во  всех демократических странах эта  концепция получила всеобщее признание. Политическая практика подтвердила жизнеспособность и гуманность данной идеи, развитой еще в XVII в. английским философом-материалистом Дж. Локком.

      В своем знаменитом произведении "Два  трактата о правлении" (1690) Локк писал: "Хотя в конституционном государстве, опирающемся на свой собственный базис и действующем в соответствии со своей собственной природой, т.е. действующем ради сохранения сообщества, может быть только одна верховная власть, а именно законодательная, которой все остальные подчиняются и должны подчиняться, все же законодательная власть представляет собой лишь доверенную власть, которая должна действовать ради определенных целей, и поэтому по-прежнему остается у народа верховная власть устранять или заменять законодательный орган...". 

1. Признаки органов  государства 

     Государство для выполнения своих функций  создает систему государственных органов (механизм государства), которые в совокупности образуют государственный аппарат. Он представляет собой надлежаще организованный, четко слаженный сложный политический механизм, который включает в свой состав многочисленные и разнообразные органы. Каждый из органов имеет определенную структуру, полномочия, задачи и цели, на достижение которых направлена их деятельность, и действует в строго определенных рамках.

     В широком смысле государственный  аппарат охватывает все органы государства, включая представительные органы, судебные и управленческие. В узком смысле под государственным аппаратом  понимаются только органы государства, наделенные административной властью, т.е. управленческие, исполнительные органы.

     Орган государства - это часть государственного механизма, его основная ячейка, обладающая определенными специфическими признаками. 
 1. Государственный орган наделен властными полномочиями, т.е. юридически закрепленными возможностями осуществлять государственную власть, принимать от имени государства юридически значимые решения и обеспечивать их реализацию.

     Государственно-властное полномочие характеризуется тем, что: а) порядок формирования и деятельности органа, его структура и компетенция (права и обязанности) закрепляются нормами права; б) орган государства  наделен правом издания юридических  актов, содержащих обязательные общие  и индивидуальные правовые предписания; в) установленные этими актами предписания  обеспечиваются прежде всего мерами убеждения, воспитания, поощрения, будучи одновременно с тем охраняемыми  от нарушений возможностью применения принудительной силы государства; г) государственный  орган опирается на материальное обеспечение своих предписаний, благодаря возможности распоряжаться  определенной частью средств из государственного бюджета.

     В категории государственно-властного  полномочия наглядно проявляется органическая взаимосвязь государства и права, механизма государства в целом  и отдельного государственного органа. 
Наличие у организации, учреждения перечисленных выше взаимосвязанных элементов, образующих понятие государственно-властного полномочия, позволяет определить его как государственный орган. Обладание властными полномочиями - важнейший признак государственного органа.

     2. Государственный орган обладает  определенной экономической и  организационной обособленностью  и самостоятельностью.

     3. Каждый государственный орган  сообразно своей компетенции,  выполняет свойственные ему функции.  Механизм государства действует  через отдельные государственные  органы: функции государства в  целом осуществляются посредством  функций отдельных государственных  органов. Государственный орган,  выполняя свои функции, тем  самым одновременно участвует  в реализации различных функций  государства.

     4. Для осуществления функций государственные  органы располагают необходимыми  материальными средствами, говоря  словами Ф.Энгельса, "вещественными  придатками", к каковым можно  отнести разного рода материальные  ценности и многочисленные организации,  предприятия, учреждения, хотя и  выполняющие текущую государственную  работу, но не являющиеся органами  государства.

     5. Представление о государственном  органе было бы неполным без  указания на то, что его физическим  воплощением являются люди, из  которых состоит данный орган, - отдельное лицо или группа, коллектив: "... существование государственной  власти, - писал К.Маркс, - находит  свое выражение именно в ее  чиновниках, армии, администрации,  судьях. Если отвлечься от этого  ее физического воплощения, она  представляет собой лишь тень, воображение, простое название".⁵

      Рассмотренные признаки в своей совокупности и  органической взаимосвязи раскрывают понятие органа государства, позволяют  сформулировать его определение. Орган  государства - это юридически оформленная, организационно и хозяйственно обособленная часть государственного механизма, состоящая из государственных служащих, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции определенных задач и функций государства.

      Система органов государства, так же как  и их внутренняя структура, не является застывшей, с изменением функций  государства изменяется и система  его органов, а с изменением задач, возложенных на тот или иной орган, может подвергнуться изменениям и структура органа.

     На  систему государственных органов  значительное влияние оказывают  форма правления и государственное  устройство.

     Как правило, государственный орган  создается под определенные функции  и при наличии правовых оснований  для образования конкретного  органа. Кроме того, органы государства  должны располагать соответствующими материально-техническими и финансовыми  средствами для выполнения возложенных  на них функций - экономических, технических, информационных, идеологических, организационных  и т.д.

     Все государственные  органы образуют иерархически построенную  систему, т.е. они находятся в определенных отношениях подчинения и действуют на основе принципа "разрешено только то, что прямо закреплено в законе". Иначе говоря, они не могут выполнять те функции или использовать те полномочия, которые прямо не предусмотрены в акте об их образовании и компетенции.

     Виды государственных  органов различаются по разным классификационным основаниям. В России, в зависимости от порядка образования, государственные органы подразделяются на выборные (представительные органы - Федеральное Собрание, областные, городские думы и др.) и назначаемые (Правительство, министры). Кроме того, существуют органы, создаваемые другими, в том числе выборными, органами - производные. Например, Счетная палата, создаваемая на паритетных (равных) началах обеими палатами Федерального Собрания РФ.

Исходя  из принципа разделения властей, все  органы государства разделяются  на законодательные (правотворческие), исполнительные (управленческие) и судебные (правоохранительные). 

2. Органы государственной  власти 

      Что же собой представляет каждая из частных  систем государственных органов, входящих в общую систему — государственный аппарат? Начнем с органов государственной власти, или — с законодательных органов.

      Основным  назначением этих органов является законодательная деятельность. Они  занимают центральное место в  структуре государственного аппарата. Органы государственной власти подразделяются на высшие и местные. К высшим органам государственной власти относятся парламенты. Одной из важнейших их функций является принятие законов.

      Выделяя особую роль парламентов в политической жизни общества и государства, конституции некоторых государств специально указывают не только на то, что "парламент является высшим органом государственной власти", но и на то, что он является единственным законодательным органом государства" (Конституция Японии 1947 г., ст. 41).