Понятие государственной службы
Московский гуманитарно-
Новороссийский филиал
Курсовая работа
Студента _______ курса юридического факультета
______________________________
(фамилия, имя, отчество)
Учебная дисциплина «Государственная служба»
Тема: «Правовое регулирование
порядка поступления на
№ зачетной книжки ___________________
№ группы __________________
Руководитель-консультант ____________________
______________________________
______________________________
______________________________
______________________________
защищена оценка
«_____» ______________ 2012 г. «__________________»
Новороссийск 2012
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ ………………………………………………….……………….…… 3
ГЛАВА I. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА - ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ....……… 6
1.1. Понятие, система и принципы государственной службы …………. 6
1.2. Государственная
служба - публично-правовой институт
реализации задач и функций
государства..………………………………………….
ГЛАВА II. УСЛОВИЯ ПРОХОЖДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ. 14
2.1. Правовое регулирование отношений
в сфере государственной службы………………………………………………………………
2.2. Порядок поступления на государственную службу ............................. 20
ГЛАВА III. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ .......................... 27
ЗАКЛЮЧЕНИЕ …………………………………………………
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ ……………………………………………………….. 33
ВВЕДЕНИЕ
Одним из приоритетных направлений проводимой в Российской Федерации административной реформы является реформирование государственного управления.
Реформа государственного управления в России направлена, в частности, на повышение эффективности и престижа государственной службы. Решение данной задачи реализуется, прежде всего, посредством подбора квалифицированного, высокопрофессионального кадрового состава государственных служащих.
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также принятые во исполнение данного закона указы Президента Российской Федерации заложили новые основы правового регулирования государственной службы, в частности, порядка поступления, на государственную службу.
Специальное правовое регулирование статуса государственных служащих обусловлено спецификой их профессиональной деятельности, которая связана с реализацией функций государственного управления, важностью задач, возлагаемых на государственных служащих. В связи с этим поступлению на федеральную государственную службу присущ особый порядок.
Решение проблем, связанных с порядком поступления на федеральную службу, тесно связано с общими направлениями административной реформы, которая предполагает существенное улучшение работы государственного аппарата в России. Реформа предполагает формирование компетентного кадрового состава, учитывая конституционное права граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе.
Отсутствие методических рекомендаций, законодательно урегулированных положений, определяющих варианты поведения представителя нанимателя при проведении конкурса, издании акта о назначении и заключении служебного контракта, послужило стимулом к исследованию как самого порядка поступления на государственную службу, так и вопросов его законодательного регулирования.
Актуальность работы состоит в том, что правовое регулирование поступления на государственную службу сталкивается со многими проблемами, к числу которых можно отнести внутренние противоречия и пробелы, содержащиеся в Федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Указе Президента Российской Федерации «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации», отсутствии правовых механизмов реализации тех или иных положений указанных нормативных правовых актов, а также неоправданностью принятия тех или иных норм, регулирующих особенности порядка поступления на государственную службу.
Кроме того, Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», отдельные законодательные акты, принятые во исполнение указанного закона, нуждаются в изменениях и дополнениях.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с поступлением на государственную службу.
Предметом исследования являются государственно-служебные отношения, возникающие в процессе прохождения государственной службы.
Цель исследования заключается в том, чтобы посредством анализа действующего законодательства, регулирующего правоотношения, возникающие при поступлении на государственную службу, практики его применения, а также выявления недостатков, пробелов и противоречий в регулировании государственной службы выработать практические рекомендации и предложения по совершенствованию правового регулирования процедуры поступления на государственную службу.
Для достижения указанной цели в работе ставились следующие задачи:
- провести анализ
- дать понятие и определить
«природу» государственной
- выявить основные этапы порядка поступления на государственную службу;
- исследовать правовой институт
конкурса на замещение
- выявить правовые проблемы, связанные с правоприменением законодательства о государственной службе;
- исследовать правовой институт
служебного контракта,
Методологической основой
В данной работе были использованы труды таких авторов как: Липатова Э.Г., Гусева А.В., Туманова Э.В., Литвинцевой Е.А., Кириллова В.В. и других.
ГЛАВА I. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА - ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
1.1. Понятие, система
и принципы государственной
Государственная служба - это профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, а также лиц, замещающих государственные должности.
Государственная служба в России подразделяется на:
- государственную службу (федеральную
и субъекта Российской
- военную службу (только федеральная);
- правоохранительную службу (только федеральная).
В органах прокуратуры и таможни предусмотрена правоохранительная служба, но, например в ФСО России предусмотрена военная и государственная гражданская служба.
Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" дает более развернутое определение. Согласно этому определению государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:
1) Российской Федерации;
2) федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
3) субъектов Российской
4) органов государственной
5) лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;
6) лиц, замещающих должности,
устанавливаемые конституциями,
Из определения указанного выше мы можем сформировать понятие государственной службы в целом.
Государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).
Из приведенного определения можно сделать следующие выводы:
1) основным признаком
2) на государственной службе
могут находиться только
3) государственная служба осуществляется с целью обеспечения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.
Государственная служба Российской Федерации
подразделяется на федеральную государственную
службу и государственную службу
субъектов Российской Федерации. Причем
федеральная государственная
Под федеральной государственной службой понимается профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. Федеральная государственная служба находится в исключительном ведении Российской Федерации.
Под государственной службой субъекта РФ понимается профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной службы субъекта РФ по обеспечению исполнения полномочий субъекта РФ, а также полномочий государственных органов субъекта РФ и лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ. Правовое регулирование государственной службы субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, а ее организация - в ведении субъекта РФ.
1.2. Государственная служба - публично-правовой институт реализации задач и функций государства
Административно-правовой подход, при котором государственная служба рассматривается как публично-правовой институт практической реализации задач и функций государства, характеризуется тем, что приоритет отдается не ее деятельностной, содержательной стороне, а общему функциональному предназначению. Напротив, при «классическом» трудоправовом подходе на первый план выдвигаются особенности государственной службы как профессиональной трудовой деятельности. Соответственно сами служащие рассматриваются то как носители полномочий по осуществлению функций государственных органов, то как особая категория наемных работников.
В этой связи отметим, что каждая из приведенных точек зрения отражает различные стороны многогранного явления – госудасртвенной службы, - своеобразие которого и состоит в том, что в нем соединено частное и публичное - несамостоятельный, наемный труд, который организуется государством, материально и финансово обеспечивается средствами бюджета, должен осуществляться в общегосударственных интересах и потому имеет публичную функциональную значимость. Дуалистический характер государственной службы выражается и в том, что она представляет собой трудовую профессию, имеющую своим объектом публичный, общественный интерес и вместе с тем служит удовлетворению индивидуальных, личных (иначе говоря - частных) потребностей субъектов этой деятельности, - государственных служащих.
С одной стороны, государственную службу нельзя рассматривать исключительно как «институт ведения публичных дел», а служащего - как агента публичной власти, который в силу только этого своего статуса будет стремиться соблюдать общественный интерес. Находясь на государственной службе, чиновник рассчитывает взамен добросовестного исполнения должностных обязанностей получать достойное денежное вознаграждение, продвигаться по службе, пользоваться социальными льготами и привилегиями. Поэтому деятельность служащих должна быть организована, регулироваться и оцениваться с учетом того, что эта служба осуществляется в форме профессионального труда, содержит социально-трудовой компонент и потому нуждается в адекватных средствах и способах организации, управления, профессионально-личностной мотивации, стимулирования, контроля, то есть подразумевает использование в ее регулировании трудоправового инструментария.
С другой стороны, недостаточно рассматривать государственную службу только как наемный труд в государственных органах, направленный на выполнение вспомогательно-обслуживающей функции в системе государственного аппарата, а ее исполнение сводить лишь к определенному «набору» индивидуальных служебно-трудовых действий (функций) по профессиональному обслуживанию власти2.
Поэтому, на наш взгляд, наиболее правильной представляется комплексная, межотраслевая характеристика государственной службы: в качестве публичного института практической реализации задач и функций государства, осуществляемого посредством особого вида профессиональной служебной трудовой деятельности, содержанием которой является оказание государственных услуг, обеспечение исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности.
Во взаимоотношениях с обществом
государственная служба выступает как
социальный сервисный институт, занятый
не только исполнением государственных
функций, но и предоставлением государственных
социально значимых услуг. Вместе с тем,
полагаем, что необходимы переориентация
российской государственной службы с
оказания преимущественно внутриаппаратных
услуг на обслуживание реальных потребностей
общества, устранение многочисленных
«административных барьеров», фиктивных
и избыточных государственных услуг, введение
единых требований (стандартов) к качеству,
формам и срокам их предоставления, усиление
системы внутреннего и внешнего контроля.
В условиях финансово-экономического
кризиса первостепенное значение для
оценки уровня эффективности государственно-служебного
труда имеют такие параметры, как социальная
себестоимость, качество и востребованность
оказываемых государственно-служебных
услуг, а ключевым направлением дальнейшего
развития государственной службы становится
оптимизация функций, численности, структуры,
улучшение профессионально-
Отличительные признаки государственно-служебной организации труда: специализация профессиональной трудовой деятельности на обеспечении исполнения полномочий государственных органов; принадлежность к системе организации государственной (публичной) власти; преимущественно государственно-нормативное регулирование организации и условий труда; применение специфических способов организации, разделения и кооперации труда, подготовки, подбора, учета, распределения, перераспределения кадров, особых правовых форм привлечения к труду; наличие специального законодательства, выделяющего государственно-служебную организацию в особый вид (категорию) профессиональной трудовой деятельности, устанавливающего особый правовой статус служащих, условия их труда и социальной защиты.
Таким образом, реформирование государственной службы и ее правового регулирования не может ограничиваться рамками административной реформы, а должно носить системный и комплексный характер и учитывать общее состояние социально-трудовых и распределительных отношений, реально сложившиеся условия и уровни оплаты труда работающего населения, степень ресурсной (материальной, технологической, информационной, организационной) оснащенности труда в обществе, конкретные ситуации на рынке труда, в системах образования, профессиональной подготовки и переподготовки кадров, занятости, социальной защиты работников и т.д. Отдельные меры, тем более проводимые в виде кампаний (по реорганизации структуры, функций государственных органов, укреплению дисциплины, борьбе с коррупцией, сокращению численности и повышению оплаты труда служащих, внедрению системы служебных контрактов, административных и должностных регламентов и т.п.) малоэффективны3.
Эффективность реформы государственной службы определяется общим политическим положением в стране, социально-экономическими условиями, зависит от состояния национальной экономики, рынка труда, систем образования и социальной защиты населения. На наш взгляд система государственной службы должна быть приведена в соответствие с новыми экономическими условиями и сложившимися социально-трудовыми отношениями. Реформу государственной службы необходимо координировать с теми преобразованиями, которые происходят в системах общественной организации труда, профессиональной подготовки кадров и социальной защиты населения. Обновление законодательства о государственной службе должно быть тесно увязано с изменениями в законодательстве о труде и социальном обеспечении. Теория государственной службы нуждается в широком использовании достижений наук трудового права, права социального обеспечения.
Ряд лиц публичной службы (главы местных администраций, назначаемые на должности по контракту, руководители федеральных министерств, ведомств, служб и агентств, высшие должностные лица и члены высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ) имеют «пограничный статус», позволяющий законодателю относить их и к носителям власти, и к служащим.
Поэтому общей тенденцией развития российского законодательства должно стать постепенное сглаживание необоснованных различий в статусе и условиях профессиональной деятельности публичных служащих. Для этого необходимы разработка системы однотипных ограничений и запретов для всех лиц публичной службы, устранение диспропорций между степенью ответственности их труда, его результативности и уровнем социальной и правовой защищенности, усиление гарантий стабильности полномочий, запретов произвольного вмешательства в служебную деятельность с одновременным повышением действенности механизмов юридической ответственности, использование некоторых общих приемов и форм подбора, движения кадров, схожих методов кадровой работы. Публичная служба в целом нуждается в укреплении авторитета и доверия общества, повышении профессионального уровня, усилении открытости, доступности информации о своей деятельности, внедрении эффективных антикоррупционных механизмов, адресованных в равной степени всем лицам публичной службы.
Вместе с тем прямое заимствование правовых норм или конструкций, а тем более полная нивелировка статусов государственных служащих и других лиц публичной службы недопустимы.
Функционально должность является исходной, первоначальной формой разделения и кооперации служебных обязанностей и полномочий, в организационном значении служит первичным (низовым) структурным звеном государственно-служебной организации труда, в социальном отношении выступает определяющим фактором для установления условий труда и социальных гарантий служащих.
ГЛАВА II. УСЛОВИЯ ПРОХОЖДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
2.1. Правовое регулирование отношений в сфере государственной службы
В результате реформы законодательства сфера непосредственного применения норм трудового права на государственной службе существенно сократилась, вместе с тем полного «освобождения» государственной службы от влияния норм трудового права не произошло.
В правовом регулировании труда на государственной службе не только заимствуются понятийный аппарат и правовые конструкции трудового права (понятия служебного контракта, служебной дисциплины, служебного времени, индивидуального служебного спора, сроки действия служебного контракта, общая классификация оснований и порядок его расторжения, общие условия конкурса, аттестации, защиты персональных данных, применения дисциплинарных взысканий и т.д.), но и продолжают непосредственно использоваться многие нормы трудового законодательства, регулирующие охрану труда, материальную ответственность, ведение трудовых книжек, перерывы в работе, выходные и нерабочие праздничные дни, некоторые вопросы режима рабочего времени, исчисления продолжительности и порядка предоставления отпусков, выплаты заработной платы, особенности труда служащих-женщин и лиц с семейными обязанностями, гарантии служащим, входящим в состав выборных профсоюзных органов. На государственную службу полностью распространяются принципы свободы труда, обеспечения социально-трудовых прав работников, запрещения принудительного труда, дискриминации в сфере труда, оплаты по труду. В общей сложности в регулировании труда на государственной службе применяется более 80 статей Трудового кодекса РФ, что составляет примерно 20 % его нормативного материала.
Вместе с тем в законодательстве о государственной службе содержится также и значительное число правовых норм, не имеющих прототипов в трудовом праве (нормы-дефиниции, нормы-принципы, нормы, устанавливающие должностную организацию, систему классных чинов, ограничения, запреты, требования к служебному поведению служащих).
В результате обновления трудового законодательства, принятия новых нормативных правовых актов по различным аспектам государственной службы сходство государственно-служебных норм с нормами трудового права постепенно уменьшается, а сфера непосредственного использования норм трудового права сужается4.
Вывод: в российской правовой системе происходит поэтапное обособление правовых норм, регулирующих государственную службу, из системы норм трудового и административного права, с их одновременной консолидацией в новую системную общность (подотрасль права), обладающую определенным своеобразием предмета, метода, правовых принципов, имеющую свою систему источников законодательства, – право государственной службы. По своему генезису право государственной службы сложилось в результате постепенного выделения в системе российского трудового права определенной совокупности правовых норм, регулирующих особенности правового регулирования труда отдельной категории работников, - государственных служащих. Право государственной службы специализируется на регулировании публично (государственно) организованного труда в сфере государственного управления, тяготеет к семье публичных отраслей права, сохраняя связь с «материнскими» отраслями административного и трудового права, что выражается, с одной стороны, в более широком использовании государственно-нормативных способов, преимущественно императивных методов правового регулирования, с другой стороны - в применении общих принципов, основных начал правового регулирования труда, трудоправовых конструкций и норм трудового права. Значение трудового права как универсального регулятора труда при этом не умаляется, но его роль как отрасли-донора проявляется не в поглощении, а в распространении на прилегающую сферу правового регулирования труда – государственную службу - основных принципов, базовых основ метода, «принципиальных схем» регулирования, предоставлении в пользование отдельных блоков правовых норм.
В правовом регулировании государственной службы Конституция Российской Федерации выполняет двоякую роль: как источника учредительных норм-принципов, норм-идей, которые, преломляясь в законодательстве о государственной службе, предопределяют ее социально-политическое предназначение, сущность, принципы организации и функционирования, конституционно-правовой статус государственных служащих, и как непосредственного регулятора государственной службы.
На основе сочетания
конституционных принципов
Эти принципы, однако, не нашли прямого закрепления в законодательстве о государственной службе. В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» говорится лишь о доступности информации о гражданской службе и ее взаимодействии с общественными объединениями и гражданами. Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» предусматривает предоставление гражданскому обществу лишь ограниченной, строго дозированной информации об условиях и порядке прохождения государственной службы.
Полагаем, что конституционный принцип признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина должен реализовываться не только в отношениях государственных служащих с гражданами (в виде обязанности служащих соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина), но распространяется также и на сферы организации государственной службы, труда и социальной защиты служащих, проявляясь как в обязанности государства, его органов и их руководителей создавать и обеспечивать эффективную деятельность соответствующих структур, органов и лиц, направленную на защиту прав и свобод человека и гражданина, так и в их обязанности признавать, соблюдать и защищать профессиональные и личные права самих государственных служащих. Ошибки и просчеты, допускаемые при формировании и ротации кадрового состава, определении его численности и функций, несовершенство систем управления государственной службой и стимулирования деятельности служащих напрямую сказываются на уровне реализации конституционного принципа защищенности прав и свобод человека и гражданина. Любая реорганизация государственного аппарата, связанная с сокращением расходов, численности, государственно-служебных функций, перераспределением компетенции, изменением структуры и дислокации, в особенности в социально значимых сферах, допустима только при том условии, что права и свободы человека и гражданина будут соблюдаться и защищаться.
