Понятие государственной службы и её виды

Федеральное агентство по образованию

Государственное образовательное учреждение среднего профессионального образования

«Димитровградский технический колледж» 
 
 
 
 
 
 

КУРСОВАЯ  РАБОТА 
 

Специальность 080504 «Государственное и муниципальное  управление» 
 

По  дисциплине «Система государственного управления, муниципальное управление» 
 
 

Выполнил: студент группы У-21

Манаськин Максим Геннадьевич

Проверил: преподаватель

Семёнова  Н.С. 
 
 
 
 

г.Димитровград, 2006 

Содержание 

Вступление…………………………………………………………………………………3 

I. Организация государственного органа……………………………………………...4

1.1 Организация государственного органа……………………………………………….4

1.2 Сущность персональной  ответственности в государственном управлении………..7 

II. Региональное управление…………………………………………………………….15

2.1 Разграничение предметов ведения и полномочий……………………………………15

2.2 Государственная  региональная политика……………………………………………..20 

III. Понятие государственной службы и её виды…………………………………….26

3.1 Понятие государственной службы……………………………………………………26

3.2 Виды государственной службы……………………………………………………….29 

Заключение………………………………………………………………………………..32 

Список  используемой литературы……………………………………………………..33 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Вступление

     Учась специальности Государственное и муниципальное управление и выбирая тему для курсовой работы, я остановился на теме: «Роль административных органов в государственном управлении». В выборе темы я руководствовался тем, что актуальным становиться вопрос переосмысления концептуальных основ административной организации, и в частности государственной службы, которая выполняет основные задачи государственного управления.

     Государственное управление представляет собой сознательное, целенаправленное воздействие на общество как на систему по осуществлению  государственной власти (целей, задач  и функций государства). Это воздействие осуществляется исполнительной и распорядительной работой государственных органов, в основе которых лежит профессиональная деятельность по осуществлению полномочий этих органов, то есть государственная служба.

     Актуальность темы данной курсовой работы состоит в необходимости модернизации государственного управления, направленного на повышение эффективности и результативности работы государственных структур, усиление их ответственности за предоставление качественных услуг населению.

     Объектами исследования в данной работе выступают административные органы и государственное управление в России – их структуры, принципы, полномочия и компетентность. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

I. Организация государственного органа

1.1 Организация государственного органа

     Под структурой государственного органа обычно понимается: совокупность его подразделений, а в них должностей, схема распределения между ними функций и полномочий, возложенных на орган, система взаимоотношений этих подразделений и должностей.

     Структура государственного органа зависит от его места в организационной  структуре государственного управления, объема и содержания его компетенции  и соответственно роли в управлении общественными процессами. Она всецело подчинена реализации компетенции государственного органа и строится сверху в низ. Для неё часто используется синоним «штатное расписание».

     Необходимо  учитывать, что между структурами  различных государственных органов  существует организационная взаимозависимость. Особыми являются отношения между органами со сложной и простой структурой. Смысл структуры конкретного государственного органа можно понять лишь через раскрытие его связей со структурой  управляемых объектов и других государственных органов, в том числе и различных по функциональному предназначению. Те органы, которые непосредственно связаны с управляемыми объектами, прямо воздействуют на общественные процессы, должны иметь структуру, во-первых, отвечающую объективно необходимым запросам управляемых объектов в управляющих воздействиях, во-вторых, обеспечивающую дифференциацию и усиление управляющего воздействия со стороны вышестоящих органов. Для государственных органов, занимающих в «иерархии» высшие ступени и осуществляющих воздействие на управляемые объекты опосредованно, через другие органы, необходима приспособленность структуры для выполнения этой их целевой роли. Структура государственного органа призвана также создавать условия для рациональной организации и эффективного руководства деятельностью его собственного аппарата. Соответственно она должна отвечать некоторым требованиям и формироваться на основе определенных правил.

Они классифицируются следующим образом:

• требование мобильности, в соответствии с которым численный состав и количество внутренних подразделении государственного органа устанавливаются по оптимальным критериям управляемости;
• требование оперативности, определяющее сложность внутренних и внешних связей

государственного  органа, быстроту и сохранность прохождения  управленческой  

информации, своевременность  принятия и организации исполнения решении;

• требование экономичности, которое обуславливает необходимость определения стоимости содержания аппарата управления и затрат на осуществление управленческой деятельности его сотрудниками.

            Особую проблему при формировании и оценке структуры государственного органа представляет определение потенциальной нормы управляемости, отталкиваясь от которой можно полагать, что данная структура справится с возложенными на нее целями, функциями и полномочиями, является достаточной и может гарантировать необходимый уровень управления соответствующими процессами.

     Если подходить к структуре государственного органа с точки зрения ее рациональности и эффективности, то надо просчитать («взвесить») немало факторов, порой противоречащих друг другу, прежде чем прийти к выводу о её соответствии закрепленной компетенции. Точкой отсчета здесь являются два момента: организационно-правовая форма реализации компетенции (нормативно установленная) и соответственно руководящее звено, уполномоченное на реализацию этой компетенции в должной форме.

     Первая  задача в построении структуры любого государственного органа - четкое определение (ограничение) руководящего звена, т.е. той совокупности государственных  должностей, которая по правовому  статусу органа непосредственно связана с использованием властных полномочий, фиксируемых в управленческих решениях. В коллегиальном государственном органе это состав должностей, образующих соответствующую коллегию - руководящее звено данного органа. В единоначальном государственном органе это его руководитель и тот из его заместителей, кто уполномочен на принятие решений при его отсутствии. Категорически нельзя согласиться с бытующим мнением о том, что компетенция государственного органа будто бы распределяется между его структурными подразделениями. Ведь таким образом разрушаются единство воли, логика решений и упорядоченность ответственности.

     Структурные подразделения не осуществляют компетенцию  государственного органа, а в профессиональном отношении обеспечивают деятельность руководящего звена.

     Вторая  задача исходит из первой и требует  такого построения подразделений, при  котором они могли бы полностью  и качественно способствовать руководящему звену в осуществлении компетенции своего государственного органа. Естественно, что в рамках закрепленных за ними объемов и видов управленческой деятельности

подразделений выполняют необходимые управленческие действия, в которых они

выступают именно как подразделения. Есть разные подходы к построению подразделений: при горизонтальной структуре создается крупная группа должностей, которая возглавляется одним руководителем (к примеру один руководитель на шесть подчиненных); при вертикальной структуре создаются небольшие группы должностей с подчиненностью несколькими руководителями (из тех же семи должностей создаются два сектора по две должности во главе с руководителем сектора и над ними - руководитель подразделения).

     Многие  аналитики считают более рациональной горизонтальную структуру, ибо она  сближает исполнителя с руководителем, улучшает общение, обеспечивает гибкость и возможности взаимозамены, позволяет объективнее оценивать исполнение должностей, яснее делает ответственность, создает благоприятную среду. Оптимальным подразделением с горизонтальной структурой признается такое, с руководством которым может справиться один человек. В среднем оно состоит из 7 человек.

     Между тем в практике преобладают вертикальные структуры подразделений. Это в  основном объясняется стремлением  к большой оплате соответствующих  усилий, что порой нельзя сделать иначе как замещением более высокооплачиваемой должности. В результате в федеральном министерстве обычно от министра до реального специалиста-исполнителя можно насчитать семь-восемь ступеней руководящих должностей. Идёт во многом пустая передача управленческой информации сверху вниз и снизу вверх с дополнительной задержкой во времени и «шумами». Сказывается и аспект мотивации, ибо отдаление исполнителя от руководящего звена снижает эффективность его усилий,  так как положительная реакция на них обратно пропорциональна расстоянию между исполнителем и руководящим звеном.

     К третьей решаемой задаче относится  выделение и описание в государственном  органе должностей и рабочих мест. Разница между государственной  должностью и рабочим местом видится в том, что по должности выполняется деятельность, которая в той или иной мере, но непосредственно связана с реализацией компетенции государственного органа, с обслуживанием властных полномочий руководящего звена. Государственная должность - это постоянное юридическое установление в государственном органе, характеризующие объем, содержание и ресурсы деятельности по компетенции последнего.

     В построении структуры государственного органа используются те же основания, что и в построении организационной  структуры государственного управления с модификацией применительно к особенностям органа: линейное, функциональное,  
 

линейно-функциональное, программно-целевое. Добавляется линейно-штабное, при

котором в органе при руководящем звене создается специальное подразделение для его интеллектуально-информационного обеспечения.

     Определяющая  проблема организационной структуры  государственного управления - превращение  государства и его аппарата (совокупности всех органов и должностей) в рациональную, динамичную и эффективно функционирующую систему, каждый элемент которой и каждая взаимосвязь осуществляли то, что необходимо обществу, людям. 

1.2 Сущность персональной ответственности в государственном управлении

      Человек является высшей ценностью цивилизованного  общества. Это положение, выработанное логикой развития мировой истории, закреплено в ст.2 Конституции Российской Федерации.

      Права и свободы человека обеспечиваются посредством исполнения государством и его полномочными представителями  определенных законом обязанностей по отношению к гражданам государства. В этом заключается непреходящий смысл и содержание законности в государственном управлении.

      Принцип законности в государственном управлении является всеобщим и не содержит каких-либо изъятий.

     В круг обязанностей полномочных представителей государственной власти, коими являются государственные служащие, должностные лица государства, федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” вводит поддержку конституционного строя, соблюдение законов Российской Федерации и субъектов федерации, добросовестное исполнение обязанностей по должности, соблюдение и защиту прав и интересов граждан, рассмотрение обращений граждан, общественных объединений, других субъектов, в пределах должностных полномочий и принятие по ним решений в порядке, установленном законодательством, соблюдение правил работы с информацией, охрану государственной и иной тайны, неразглашение ставших известными по службе сведений, затрагивающих частную жизнь, честь и достоинство граждан.  К ограничениям отнесены нормы, запрещающие использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой работы, быть депутатом представительного органа, входить в органы управления коммерческих организаций и некоторые другие. Нарушение этих принципов  

функционирования  государственного аппарата должно влечь  за собой установленную 

законом ответственность. Перечисление в настоящем законе должностных ограничений и обязанностей государственных служащих, ни в коей мере не исключает их персональной ответственности за надлежащее исполнение иных правовых обязанностей.

     В общем ответственность можно  определить как неблагоприятные  последствия ненадлежащего, осуждаемого моралью или правом поведения виновного лица. В последнее время наметилось стремление понимать ответственность широко - как осознание субъектом своего поведения, его последствий, социальной значимости. Речь идет об ответственности, связанной с активной, инициативной, сознательной правомерной деятельностью субъектов. Так, в федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” ответственность прямо отождествляется с самодеятельностью населения по решению вопросов местного значения. Смешение ответственности за позитивное исполнение обязанностей - подготовку и принятие решений и ответственности за неисполнение и ненадлежащее исполнение должностных обязанностей нашло место в законе “Об основах государственной службы”. Такой подход послужил основанием для рассмотрения ответственности в двух аспектах: “позитивном” - перспективном, за будущие действия, и ретроспективном - традиционном, за совершенные действия.

     Позитивная  ответственность сопряжена со свободой личности, возможностью выбрать свою линию поведения, самостоятельно определить направленность своих поступков. Ответственность является условием подлинной свободы. Действительно свободный человек в целях достижения своей свободы должен постоянно сообразовывать свое поведение с общественными требованиями, то есть действовать ответственно. Свобода, таким образом, становится осознанной и ответственной деятельностью, основанной на познании необходимости и свободном выборе. Свободный выбор цели и средств ее достижения, свободно принятое решение действовать предполагают, таким образом, ответственность соответствующих субъектов. Неограниченная свобода, свобода без ответственности, превращается в свою противоположность - в произвол.

     По  сути, позитивная ответственность отражает такой аспект социальных связей и отношений людей, которые характеризуют процесс осуществления предоставленных прав, исполнение возложенных обязанностей, основанный на выборе поведения и его оценке с учетом интересов общества, где осознание, правильное понимание гражданином, должностным лицом возложенных на него обязанностей, обусловливающих надлежащее отношение к обществу, другим лицам, составляет субъективную сторону, а само  

поведение, вызванное  внутренними мотивами, - объективную сторону позитивной ответственности.

     Взгляды, трактующие ответственность как  осознание личностью собственного долга перед обществом и другими  людьми весьма распространены в философской  и вообще социально-политической литературе. Безусловно, этот аспект является мощным фактором, обеспечивающим надлежащее исполнение своих обязанностей гражданами и должностными лицами. Однако, значение, придаваемое позитивной ответственности как важнейшему средству обеспечения законности и правопорядка, при всех ее очевидных достоинствах, на наш взгляд, слишком преувеличено. Человек чудовищно несовершенен. Лишь немногие личности руководствуются соображениями совести и долга в повседневной жизни. Гибкость сознания позволяет большинству поступаться даже самыми жесткими нравственными принципами и, при определенных обстоятельствах, действовать вопреки закону. Поэтому для соблюдения режима законности в государственном управлении требуются более существенные механизмы воздействия на нарушителей норм права. И таким средством выступает персональная юридическая ответственность.

     В традиционном (ретроспективном) понимании  рассматриваемая категория характеризует  ответственность за прошлое, совершенное  противоправное деяние. Общепринятого  взгляда на такой аспект правовой ответственности и, соответственно, ее понятия в научной литературе еще не сложилось. Одни авторы юридической ответственностью считают обязанность отвечать (или давать отчет) за свои противоправные действия, другие - обязанность претерпевать определенные лишения, отрицательные последствия за противоправный проступок, третьи рассматривают ее как обязанность, но возникающую не из факта правонарушения, а в связи с принятием правоприменительного акта, четвертые связывают данное понятие с реализацией мер государственно-принудительного характера, пятые - со способностью субъекта давать отчет за свое противоправное деяние и претерпевать меры принудительного воздействия. Кроме того, иногда под ответственностью понимают точно обозначенную компетенцию должностных лиц. Насколько мы видим, в большинстве случаев термином “ответственность” в юридической литературе обозначается разновидность юридической обязанности, что представляется нам ошибочным. Правовая обязанность не может отождествляться с правовой ответственностью, так как правовая обязанность исполняется в принудительной форме вопреки воле обязанного лица. Добровольное же исполнение обязанности юридической ответственностью не является. Следовательно, ответственность  

- “это не  обязанность претерпевания последствий,  проистекающих из правонарушения, а само их претерпевание в состоянии принуждения”.

      Ответственность - это уже исполняемая под принуждением обязанность. Обязанность может  быть исполнена или не исполнена. Но когда наступает ответственность, то есть приводится в действие аппарат принуждения, выбора у ответственного лица нет - оно не может не выполнить действий, составляющих содержание реализуемой обязанности, или воздержаться от них. Без ответственности обязанность становится юридическим ничто, благим пожеланием.

      Центральным вопросом теории ответственности является вопрос о ее основаниях. Юридическая ответственность наступает не иначе как в случае совершения правонарушения, то есть при наличии в поведении субъекта состава правонарушения. Тезис о том, что без правонарушения не может быть ответственности, стал почти общепринятым в юридической литературе.

      Правонарушение - это деяние, нарушающее установленный  правопорядок. Это акт 

поведения лица, противоречащий требованиям правовой нормы и приносящий вред. Правонарушение - это посягательство не на закон, а на отношения, которые его породили. Отметим в этой связи, что следует различать понятия противоправности и правонарушения. Противоправным является такое поведение (действие или бездействие) служащего, когда он не исполняет или неправильно исполняет свои должностные обязанности, установленные нормативными правовыми актами, правилами внутреннего трудового распорядка, инструкциями и другими обязательными правилами, а также приказами и распоряжениями администрации. Бездействие служащего может быть признано противоправным в том случае, когда на него возложена обязанность совершения определенных действий. Если же должностные обязанности не получили конкретизации в соответствующих актах, то противоправным следует считать поведение служащего, явно противоречащее интересам государства.

      Правонарушение  включает в себя наряду с противоправностью  элемент вины. Вина, как психическое  отношение лица к своему противоправному  поведению и его последствиям, означает осознание (понимание) лицом  недопустимости своего поведения и связанных с ним результатов. Хотя государственное принуждение к исполнению нарушенной обязанности является осуждением поведения обязанного лица не только при наличии его вины, и в случаях, предусмотренных законом, может быть направлено на такое безупречное поведение, которое само по себе не противоправно, но нарушает субъективные права другого лица, все же принцип ответственности за вину –  

кардинальный  принцип ответственности, и именно на этом условии построена данная работа. Однако перед нами не стоит задача исследования тонкой психологической,

социальной и  правовой природы вины, и мы не станем приводить дополнительные аргументы  в доказательство этого принципа.

      Неблагоприятные последствия нарушения требований права формулируются в санкциях правовых норм. Оговоримся, что термин “санкция” обозначает различные явления. Во-первых, под санкцией понимают ту часть нормы, которая указывает на меры государственного принуждения в случае ее неисполнения. Во-вторых, термином “санкция” обозначают и иные меры воздействия на участников правоотношения, как связанные, так и не связанные с принудительной акцией государства, но порождающие определенные, вытекающие из осуществления принадлежащих этим участникам прав невыгодные последствия для обязанного лица. Мы полагаем, что санкцией в точном

смысле этого  слова все же следует именовать  лишь заложенную в юридической форме  возможность (угрозу) государственного принуждения и наступления неблагоприятных последствий (если они предусмотрены) по отношению к обязанному лицу на случай неисполнения им правовой обязанности.

      Когда правовая норма не обеспечена санкцией, реализация которой означает возможность  привести в действие аппарат государственного принуждения в случае неисполнения предусмотренной нормой обязанности, когда принудительным способом вопреки воле обязанного лица нельзя осуществить принадлежащее другому лицу субъективное право, такая норма является неполноценной. Норма без санкции перестает быть мерой, масштабом поведения, поскольку выход за рамки возможного или должного поведения не повлечет за собой надлежащую реакцию, государственное осуждение и государственное принуждение, обеспечивающее в порядке “обратной связи” регулирование нарушенных отношений. Задача принуждения состоит в том, чтобы вновь ввести поведение в установленные для него границы либо, если это невозможно, путем возложения на нарушителя новой обязанности пресечь отклонение поведения от нормы как самим нарушителем, так и другими членами общества. Меры непосредственного принуждения к исполнению нарушенной обязанности зачастую являются “последней инстанцией”, охраняющей от нарушения нормы права. Реализация санкции, указанной в юридической норме, и есть юридическая ответственность.

      Юридическая ответственность - это исполнение обязанности на основе государственного или прировненного к нему общественного принуждения.  Юридическая ответственность является частью правоотношения: правовые  

последствия, возникающие  между  правонарушителем и государством в лице его компетентных органов. Но ответственность - не какое-то новое правоотношение, ибо

остается в  силе то же самое правоотношение, та же обязанность, которая существовала и ранее. Общая обязанность не совершать определенные действия не есть обязанность в конкретном правоотношении. Поэтому лишь при нарушении этой обязанности правоотношение возникает, и, разумеется, обязанность, содержащаяся в нем, может быть исполнена добровольно. Уклонение от  добровольного исполнения возникшей вследствие нарушения общего запрета обязанности влечет за собой юридическую ответственность.

      Определение юридической ответственности как  опосредованное государственным принуждением исполнение обязанности охватывает все случаи нарушения обязанностей,

является необходимой  и достаточной основой для  уяснения и практического применения категории ответственности. На этом фундаментальном положении строятся все наши последующие рассуждения о сущности персональной ответственности в государственном управлении.

      Объектом  должностного правонарушения выступает  совокупность общественных отношений, обеспечивающих формирование и нормальное функционирование государственного аппарата. Под государственным аппаратом при этом следует понимать весь механизм государства, охватывающий   органы  государственной власти, органы государственного управления, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность.

      Однако, говоря о “государстве”, “государственном аппарате”, нельзя подразумевать под  этими понятиями нечто единое и неделимое. “Ведь существование  государственной власти находит  свое выражение именно в ее чиновниках, армии, администрации, судьях. Если отвлечься от этого ее физического воплощения, она представляет собой лишь тень, воображение, простое название”. Государство есть совокупная воля, свобода индивидуальных свобод носителей государственной власти. Если можно так выразиться: суверенная свобода свобод. Государство является коллективом должностных лиц государства -  людей, реализующих политику государства, людей, имеющих личные амбиции, слабости и пороки.

      Осуществление государственной власти требует непрерывной, преемственной и компетентной работы профессиональных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, называемой государственной службой. Государственная служба включает в себя федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации, и государственную службу субъектов