Понятие «гражданский служащий» и его социально-правовой статус

                                              Введение

    Гражданская служба  – это вид государственной  службы наряду с военной и  правоохранительной службами. Она  подразделяется на два уровня: федеральную и субъектов Российской  Федерации ( региональную).

        Государственный  гражданский служащий является  главным действующим лицом в  сфере государственно-административного  управления. Осуществляя свои административно-властные  полномочия государственный служащий  служит государству и обществу  в соответствии с замещаемой  должностью и  занимаемым положением  именуемым статусом. Статус интегративно  фокусирует в себе и объединяет  потенциал государственного служащего. В этом качестве он предстает  как важнейшая единица системы  государственной службы. Особо значим  при этом социальный статус  государственного служащего, определяющий  его авторитет, место и роль  в обществе.

    Термин «статус»  уже давно получил признание  с точки зрения структурного  строения общества: «Статусы –  структурные элементы социальной  организации общества, обеспечивающие  социальные связи между субъектами  общественных отношений». С этой  точки зрения социальная организация  общества может быть представлена  в виде сложной, взаимосвязанной  системы социальных статусов, занимаемых  индивидами, становящимися в следствие  этого членами общества, гражданами  государства.

    Важность изучения  данной проблемы обусловлена  тем, что ее углубленное и комплексное  рассмотрение позволяет полнее  представить и оценить понятие, сущность, внутреннюю структуру  и функции такого феномена, как  статус государственного служащего. Опыт показывает, что в статусном  наборе государственного служащего  первую роль играют правовой  и социальный статусы. Исследование  данной темы дает возможность  понять процесс формирования, развития  и укрепления статусных основ  государственной службы в целом. В этом заключается ее актуальность  и новизна.

   Объектом данной  работы является государственная  служба Российской Федерации.

    Предмет работы  – социальный и правовой статус  государственного гражданского  служащего.

    Цель настоящей  темы состоит в том, чтобы познакомиться  с установленными и гарантированными  государством мерами должного  и возможного поведения гражданского  служащего в профессиональной  деятельности.

   Цель будет достигнута  путем решения следующих задач:

1.Рассмотреть статус государственного  служащего: понятие и классификация.

2.Изучить сущность и  признаки социального статуса  государственного служащего.

3. Рассмотреть правовой  статус государственного служащего: сравнительный анализ законодательства.

4.Изучить характеристику  элементов правового статуса  гражданского служащего Российской  Федерации.

    Исследованием  данной темы занимались такие  известные люди, как В.Д.Граждан1, В.В.Черепанов2, Н.М.Казанцев, Д.М.Овсянко, М.А.Сукиасян, Г.В.Атаманчук3 и другие.

    Работа состоит  из введения, двух глав, содержащих  по два параграфа, заключения.

 Глава 1. Понятие «гражданский служащий» и его социально-правовой статус       

  1.1.Определение понятия "гражданский служащий"

        В советское время понятия "служащий" и "государственный служащий" не имели у пас правового статуса, не разводились по содержанию и должным образом не исследовались в науке. Вопрос еще больше запутывался тем, что в статистике и в анкетах по учету кадров была графа "социальное положение", ответ на которую допускал лишь три варианта: рабочий, крестьянин, служащий. Стало быть, понятием "служащий" обозначали всех, кого нельзя было включить в престижные в ту пору социальные группы рабочих и крестьян. В служащие зачисляли не только работников государственных учреждений (советский аппарат, учителей, врачей, военных и т.п.), но и работников негосударственных структур (аппарат партийных, комсомольских, профсоюзных и других общественных организаций).

         Вместе с тем, начиная с конца 1950-х гг., в литературе предпринималось немало попыток охарактеризовать понятие "государственный служащий". В конечном счете, почти все авторы приходили к выводу, что следует различать понятия "государственный служащий" в широком и узком смысле слова. В широком смысле "государственный служащий" - это профессиональный работник умственного труда любой государственной организации (управленческого органа, армии, образования, здравоохранения и др.)- В узком смысле - это профессиональный управленец органов государственной власти. В принятом в 1995 г. Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" понятие "государственный служащий" приобрело достаточно определенное содержание, тождественное узкому смыслу этого слова.

            Уже говорилось, что сейчас государственная служба делится на три вида и для профессиональных управленцев используется понятие "государственная гражданская служба". В Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в ст. 13 говорится: "Гражданский служащий - гражданин Российской Федерации... осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации"4. Следовательно, гражданского служащего выделяют три признака: он является гражданином России, осуществляет деятельность на должности гражданской службы, получает денежное содержание.

     В различных статьях федеральных законов перечисляются различные признаки государственного гражданского служащего. Если их обобщить, то можно предложить следующее определение: гражданский служащий - это гражданин Российской Федерации в возрасте не моложе 18 и не старше 65 лет, владеющий государственным языком, имеющий профессиональное образование и исполняющий обязанности по государственной должности гражданской службы за денежное вознаграждение. В данном определении перечислены шесть признаков работника, которые делают его гражданским служащим. Основным среди них, конечно, является исполнение обязанностей по государственной должности гражданской службы. Все остальные так или иначе обусловливаются данным признаком.

      Таким образом, гражданский служащий занимает аппаратную (административную) должность только в органе государственной власти. В соответствии с федеральными законами не является гражданской службой деятельность политических руководителей - Президента РФ, депутатов всех уровней власти, Председателя правительства РФ, министров, губернаторов и председателей правительств русских областей и краев, президентов и председателей правительств национальных республик, судей всех уровней и иных лиц, занимающих государственные должности и являющихся представителями государственного нанимателя, а также деятельность служащих государственных предприятий и учреждений (заводов, школ, больниц и т.д.).

      Деление гражданских служащих по уровням государственного управления - наиболее старый принцип. Он возник вместе с возникновением государственной службы. В России использовался в дооктябрьский период и в советское время. Используется он и сейчас. Российская Федерация имеет два уровня управления - федеральный и региональным (субъектов Федерации). Соответственно дна уровня имеет и государственная гражданская служба.

        С середины XIX в. особую важность приобрели структуры, связанные с делением государственной власти на три ветви (законодательную, исполнительную и судебную). В России в дооктябрьский период деление власти на три ветви признавалось. Однако после Октября 1917 г. при утверждении советской власти деление было осуществлено лишь на две ветви - законодательно-исполнительную и судебную. После принятия Конституции Российской Федерации в 1993 г. опять было восстановлено тройственное деление, произошло отделение законодательной власти от исполнительной. Кроме того, постепенно вычленяется и еще одна ветвь государственного управления - "других (иных) органов", куда входят Уполномоченный по правам человека, Уполномоченный по правам ребенка, Центральная избирательная комиссия, Счетная начата РФ и др.

         В настоящее время деление государственной власти на четыре ветви проводится достаточно последовательно, хотя и не без перекосов по линии доминирования исполнительной власти. Во всех ветвях государственной власти государственная гражданская служба (административная власть) является неотъемлемой частью властных отношений.

      Помимо уровней и ветвей власти гражданские служащие еще структурируются по различным внутриорганизационным формам. Например, работающие в министерстве, службе, агентстве, в структуре департамента, управления, отдела.

1.2Сущность и содержание социально-правового статуса гражданского служащего

      Все, что связано с компетенцией гражданских служащих, обычно регламентировано в социальных (этических, организационных, технологических и др.) и правовых нормах, которые составляют социально-правовой статус гражданского служащего. Он возникает на основе соответствующего законодательства в связи с замещением должности гражданской службы. Именно определенная должность является базой для характеристики социально-правового положения гражданского служащего. По своей сути социально-правовой статус гражданского служащего - это установленные и гарантированные государством и обществом меры должного и возможного поведения работника в области государственно-служебных отношений. С изменением государственно-служебных отношений изменяется и социально-правовой статус гражданского служащего (например, повышение, понижение, увольнение, отставка, выход на пенсию и т.д.).

        Основу социально-правового статуса гражданского служащего составляют восемь групп государственно-служебных норм, которые определяют его права, обязанности, ограничения, запреты, требования, ответственность, социальную защищенность (экономическое обеспечение) и гарантии. Именно они предопределяют основное содержание государственно-служебных отношений, в которых участвует данный работник.5

     Следует подчеркнуть, что статусные нормы устанавливаются обычно не персонально для каждого гражданского служащего, а для должности, которую он замещает, и поэтому производны от задач и функций государственного органа. Эти статусные нормы дифференцируются на две группы: общие и особенные (конкретные, частные). В свою очередь, особенные статусные нормы также делятся на две части: основные и неосновные (дополнительные).

      Общими статусными нормами называются те, которые свойственны всем гражданским служащим, независимо от вида, ветви, категории и группы их должностей. Особенными - те, которые устанавливаются в зависимости от этих структур. При этом особенные - основные статусные нормы определяются исходя из типовых квалификационных характеристик, а особенные - неосновные - под влиянием потребностей внутриструктурных и межструктурных взаимодействий.

        В число прав включается и отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков, а также оплата труда и другие выплаты в соответствии с настоящим федеральным законом, иными нормативными правовыми актами РФ и со служебным контрактом.

       Гражданский служащий может претендовать на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа. Ему предоставляется доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений, и возможность посещения государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений и иных организаций.

    В процессе гражданской службы у человека должен быть должностной рост на конкурсной основе. Гражданский служащий имеет право па профессиональную переподготовку, повышение квалификации  в порядке, установленном федеральными законами.

     Гражданский служащий может рассчитывать на защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд при их нарушении. Ему положено медицинское страхование в соответствии с федеральным законом о государственной гражданской службе и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих РФ.

      Помимо этого, гражданский служащий имеет право на государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества и государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом.

      В процессе работы гражданский служащий обязан выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены настоящим федеральным законом и другими федеральными законами; сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению такого конфликта.

Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. В случае его исполнения гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность.

      Гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории "руководители" высшей группы должностей гражданской службы, в целях исключения конфликта интересов в государственном органе не может представлять интересы гражданских служащих в выборном профсоюзном органе данного государственного органа в период замещения им указанной должности.

       Гражданские служащие подлежат обязательной дактилоскопической регистрации в случаях и порядке, установленных федеральным законом.

Гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории "руководители", обязан не допускать случаи принуждения гражданских служащих к участию в деятельности политических партий, других общественных и религиозных объединений.

Глава 2. Правовой статус государственного гражданского служащего

2.1.Понятие и содержание правового статуса государственного гражданского служащего

      Понятие "правовой статус" часто употребляется в законодательстве и юридической литературе. Его обычно применяют тогда, когда речь идет о характеристике положения того или иного субъекта правового общения, как коллективного (например, органа государства, органа военного управления, предприятия, организации, учреждения), так и индивидуального (гражданина, должностного лица и т.п.). Статус (лат. status) означает состояние дел, положение, правовое положение6. "Большой юридический словарь" содержит следующее определение правового статуса: это установленное нормами права положение его субъектов, совокупность их прав и обязанностей]. Однако единой точки зрения на то, какие элементы входят в правовой статус и равнозначны ли понятия "правовой статус" и "правовое положение", в юридической науке нет. Общим для всех подходов является включение в понятие "правовой статус" таких элементов, как права, свободы и обязанности. Помимо этих элементов в правовой статус также включают общую правоспособность и гарантии, юридическую ответственность, гражданство и др.

      Ряд ученых разграничивают понятия "правовой статус" и "правовое положение", так как, по их мнению, первое выступает частью (ядром) второго. Другие, с чьим мнением мы согласны, считают, что данные понятия равнозначны или могут употребляться как синонимы. В связи с этим в данной главе термины "правовой статус" и "правовое положение" будут использоваться как синонимы.

     Правовое положение человека и гражданина в демократическом обществе характеризуется совокупностью прав, свобод и обязанностей физических лиц, закрепленных нормами права, и юридических гарантий их реализации. Основные права, свободы и обязанности человека и гражданина определены Конституцией РФ и рядом других нормативных правовых актов.

    Права и обязанности государственных гражданских служащих – это особый вид установленных и гарантированных государством мер должного и возможного их поведения в области государственно-служебных отношений. При этом следует различать, во-первых, общие права и обязанности, установленные для всех государственных служащих независимо от замещаемых ими государственных должностей, и, во-вторых, должностные права и обязанности, которые определяют полномочия по конкретной должности и закрепляются в должностных регламентах. Должностные права и обязанности производны от задач и функций государственного органа и выражают его полномочия.

     Права – это обеспеченные законом меры возможного поведения, направленные на достижение целей, связанных с удовлетворением интересов государственных гражданских служащих. Субъектное право включает в себя как возможность самостоятельно совершать определенные действия (поведение), так и возможность требовать определенного поведения (действий или воздержания от действий) от другого лица (других лиц), поскольку такое поведение обусловливает осуществление субъектного права.

    Основные общие права государственных гражданских служащих закреплены в ст. 14 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". К ним относятся права:

1) на обеспечение надлежащих  организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных  обязанностей. Имеется в виду  право на безопасные и здоровые  условия труда, а также на обеспечение  необходимыми техническими средствами  согласно нормативам, установленным  законодательством, с учетом специфических  особенностей управленческого труда;

2) ознакомление с должностным  регламентом и иными документами, определяющими права и обязанности  служащего по замещаемой должности  гражданской службы, критериями  оценки эффективности исполнения  должностных обязанностей, показателями  результативности профессиональной  служебной деятельности и условиями  должностного роста;

3) отдых, обеспечиваемый  установлением нормальной продолжительности  служебного времени, предоставлением  выходных дней и нерабочих  праздничных дней, а также ежегодных  оплачиваемых основного и дополнительных  отпусков. Содержание этого права  и гарантии его реализации  конкретизируются в гл. 8 Федерального  закона "О государственной гражданской  службе Российской Федерации";

4) оплату труда и другие  выплаты в соответствии с нормативными  правовыми актами РФ и со  служебным контрактом. В отличие  от работников, состоящих в трудовом  отношении с работодателем, оплата  труда гражданского служащего  определяется его денежным содержанием, которое включает в себя все  виды выплат за выполнение  служебных обязанностей. Основными  его элементами являются должностной  оклад и оклад за классный  чин, которые составляют оклад  месячного денежного содержания. Размеры должностных окладов  и окладов за классный чин  федеральных государственных гражданских  служащих устанавливаются указом  Президента РФ по представлению  Правительства РФ;

5) получение в установленном  порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных  обязанностей, а также на внесение  предложений о совершенствовании  деятельности государственного  органа. В целях реализации этого  права гражданский служащий может  запрашивать и получать необходимую  информацию, пользоваться современными  научными и организационно-техническими  средствами ее храпения и обработки, иметь возможность применять  указанные средства в процессе  своей служебной деятельности;

6) доступ в установленном  порядке к сведениям, составляющим  государственную тайну, если исполнение  должностных обязанностей связано  с использованием таких сведений. Государственная тайна – защищаемые  государством сведения в области  его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной  и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации. Правовое регулирование защиты государственной тайны осуществляется Законом РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 "О государственной тайне" и постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2010 г. № 63 "Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне";

7) доступ в установленном  порядке в связи с исполнением  должностных обязанностей в государственные  органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные  организации;

8) ознакомление служащего  с отзывами о его профессиональной  служебной деятельности и другими  документами до внесения их  в его личное дело, с материалами  личного дела, а также право  на приобщение к личному делу  его письменных объяснений и других документов и материалов. Персональные данные государственных служащих, сведения об их профессиональной служебной деятельности и о стаже (общей продолжительности) государственной службы вносятся в личные дела и документы учета государственных служащих. Гражданский служащий имеет право изучить свое личное дело, сделать записи и снять копии с документов; потребовать приобщения к делу своих объяснений. Вместе с тем он не может требовать изъятия отдельных документов из своего личного дела. Непосредственная оценка (отзыв) деятельности гражданского служащего доводится до его сведения. Гражданский служащий имеет право обжаловать неоправданные, по его мнению, отзывы о своей работе;

9) защиту сведений о  гражданском служащем. Согласно  ст. 15 Федерального закона "О системе  государственной службы Российской  Федерации" персональные данные, внесенные в личные дела и  документы учета государственных  служащих, являются персонифицированными  и в случаях, установленных нормативными  правовыми актами РФ, относятся  к сведениям, составляющим государственную  тайну, а в иных случаях к  сведениям конфиденциального характера;

10) должностной рост на  конкурсной основе. Для создания  реальных условий продвижения  по службе предусмотрено право  участвовать в конкурсе на  замещение вакантной должности. Гражданский служащий имеет право  принимать участие в конкурсе  независимо от того, какую должность  он занимает. Это касается как  конкурса документов, так и конкурса-испытания;

11) дополнительное профессиональное образование в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;7

12) членство в профессиональном  союзе. Гражданские служащие имеют  право объединяться в профессиональные  союзы (ассоциации) для защиты своих  прав, социально-экономических и  профессиональных интересов. Отношения  между государственными органами  и профессиональными союзами (ассоциациями) регулируются в соответствии  с законодательством РФ на  основе коллективных договоров  и соглашений. Профессиональные  союзы (ассоциации) не вправе вмешиваться  в служебную деятельность государственных  органов по выполнению возложенных  на них задач. Им запрещается  организовывать и проводить забастовки  служащих государственных органов. Предложения профессиональных союзов (ассоциаций) по вопросам прохождения гражданской службы, а также по вопросам служебной деятельности государственных органов носят рекомендательный характер;

13) рассмотрение индивидуальных  служебных споров. Индивидуальный  служебный спор – неурегулированные  между представителем нанимателя  и гражданским служащим либо  гражданином, поступающим на гражданскую  службу или ранее состоявшим  на гражданской службе, разногласия  по вопросам применения законов, иных нормативных правовых актов  о гражданской службе и служебного  контракта, о которых заявлено  в орган по рассмотрению индивидуальных  служебных споров. Порядок рассмотрения  служебных споров регламентируется  гл. 16 Федерального закона "О государственной  гражданской службе Российской  Федерации";

14) проведение по заявлению  гражданского служащего служебной  проверки. При служебной проверке  должностное лицо оценивает сведения, определяет, какие обстоятельства, имеющие значение, установлены и  какие нет, и принимает решение  по существу. Условия и порядок  проведения служебной проверки (расследования) определяются руководителем государственного  органа, его структурного подразделения. Срок расследования, как правило, не должен превышать 30 суток;

15) защиту прав и законных  интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд  их нарушения. Гражданский служащий  по своему усмотрению решает, куда ему обратиться в случае  нарушения его прав – в вышестоящий  в порядке подчиненности орган (к должностному лицу) либо непосредственно  в суд. Административное обжалование  не лишает его права на судебную  защиту. Порядок судебной защиты  определен Законом РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 "Об обжаловании в  суд действий и решений, нарушающих  права и свободы граждан";

16) медицинское страховании  в соответствии с настоящим  законом и законом о медицинском  страховании государственных служащих  РФ;

17) государственную защиту  своих жизни и здоровья, жизни  и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему  имущества. Гражданскому служащему  и членам его семьи обеспечивается  государственная защита от насилия, угроз, других неправомерных действий  в связи с исполнением им  своих обязанностей по должности. Основания и порядок применения  таких мер защиты подлежат  определению в специальном федеральном  законе. В настоящее время они  урегулированы лишь для отдельных категорий государственных служащих (Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов");