Понятие и элементы процессуального статуса руководителя следственного органа

Оглавление

Введение

Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»» в число участников уголовного судопроизводства вместо начальника следственного отдела была введена новая процессуальная фигура руководителя следственного органа, Что имело прямое отношение к органам предварительного следствия в системе МВД России, которые являются многочисленными среди всех следственных органов Российской Федерации. Следователи органов внутренних дел расследуют уголовные дела по 70% совершаемых в стране преступлений, а также по 80% тех, по которым предварительное следствие обязательно, 90% уголовных дел всех совершенных в стране преступлений экономической направленности, каждое второе дело о бандитизме и контрабанде. Следовательно, и руководители следственных органов в системе МВД России по своей численности занимают первое место среди руководителе следственных органов России и осуществляют процессуальный контроль и иные процессуальные полномочия по большинству расследуемых уголовных дел в стране.

Предшествующая современному институту руководителя следственного органа институт начальника следственного отдела был введен в 1965 г. Введению института начальника следственного отдела предшествовала длительная дискуссия, в ходе которой, в частности, высказывались опасения, что наделение процессуальными полномочиями начальника следственного отдела, в подчинении которого находится следователь, приведет к утрате им процессуальной самостоятельности, а также что произойдет частичное дублирование процессуальных полномочий начальника следственного отдела и прокурора. Указанные проблемы, только уже в связи с новым институтом руководителя следственного органа, остаются актуальными и в настоящее время.

В начале 1960-х гг. особую заинтересованность в наделении начальника следственного отдела процессуальными правами проявляло руководство Министерства охраны общественного порядка РСФСР, связывая это с фактом преследования права производства предварительного следствия органам охраны общественного порядка (с 1968 г. – органы внутренних дел) в соответствии с указом Президиума Верховного Совета СССР от 6 апреля 1963 г. Таким образом, введение в уголовный процесс института начальника следственного отдела, переросшего в институт руководителя следственного органа, непосредственно связано с деятельностью органов предварительного следствия в системе МВД.

С вступлением в действие Федерального закона от 5 июня 2007 г. Произошло значительное перераспределение процессуальных и контрольно-надзорных полномочий между прокурором и начальником следственного органа, что вызвало и до сих пор продолжает вызывать острую полемику в юридической науке и среди практических работников в сфере уголовного судопроизводства. Разрешение данной проблемы требует научного юридического анализа действующего законодательства об участниках уголовного судопроизводства и практики его применения.

Принятие Федерального закона от 5 июня 2007 г. Самым непосредственным образом было связано с созданием Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, а ныне самостоятельного Следственного комитета Российской Федерации. Поэтому взаимосвязанным с объектом и предметом данной темы является дискуссионный вопрос о создании в будущем единого Следственного комитета с упразднением органов предварительного следствия в других ведомствах, в том числе и в МВД России.

Процессуальный статус руководителя следственного органа регулируется не только уголовно-процессуальным законом, но и ведомственными нормативными правовыми актами, в том числе актами МВД России. Особенно важно в этой связи разграничить административные и процессуальные полномочия руководителя следственного органа, не допускать их смешения и утраты процессуальной независимости следователя.

Актуальным до настоящего времени остается вопрос о разграничении функций руководителя следственного органа по процессуальному руководству предварительным следствием и осуществлению им ведомственного контроля за производством предварительного следствия.

Одним из важнейших полномочий руководителя следственного органа является дача им согласия следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей, об избрании других мер пресечения и иных процессуальных действий, на производство которых требуется судебное решение. Ранее согласие на принятие указанных процессуальных решений и совершение указанных процессуальных действий давал прокурор. В настоящее время большая доля правовой и моральной ответственности за принятие решений в этой сфере лежит на руководители следственного органа. Существует необходимость разработки научно обоснованных методических рекомендаций для руководителя следственного органа по осуществлению указанных и других процессуальных полномочий1.

1. Понятие и элементы процессуального статуса руководителя следственного органа

В 2007 г. В уголовном судопроизводстве появился новый участник стороны обвинения – руководитель следственного органа, который пришел на место начальника следственного отдела. Э то событие повлекло за собой изменение уголовно-процессуального статуса последнего.

Для того чтобы объективно оценить уголовно процессуальный статус  руководителя следственного органа, необходимо определиться, что такое статус вообще, какие виды существуют и какие элементы составляют уголовно-процессуальный статус руководителя следственного органа.

В научной литературе по уголовному процессу непрерывно идет поиск путей оптимизации предварительного следствия. Большое внимание уделяется определению уголовно-процессуальному статусу следователя, его функций и задач2. Однако дополнительный анализ процессуального статуса руководителя следственного органа практически не проводился в силу недавнего появления этого участника уголовного процесса.

В самом общем виде правовой статус личности определяется как юридически закрепленное положение личности в государстве и обществе. Принято выделять несколько видов правовых статусов:

1. Общий или конституционный статус человека и гражданина;
2. Специальный или родовой – определенной категории граждан;
3. Индивидуальный статус, характеризующий пол, возраст, семейное положение т.д.;
4. Статус иностранца, лица без гражданства и т.д.;
5. Отраслевые правовые статусы (уголовно-процессуальный, административно-процессуальный и т.д.)3.

При этом, безусловно, отраслевые правовые статусы находятся в определенной связи, конкретизируют конституционный статус личности и должны ему соответствовать. Такое положение вещей обусловлено базовым положением конституционного статуса личности по отношению ко всем отраслевым статусам4.

Таким образом, уголовно-процессуальный статус руководителя следственного органа является отраслевым5, поэтому содержание образующих его элементов должно определится уголовно-процессуальным законом.

В связи с этим интересна позиция В.А. Андреянова, который разграничивает понятия «правовой статус» и «правовое положение». Согласно его концепции, понятие « правовое положение» по своему содержанию шире, чем понятие «правовой статус». В качестве примера он приводит процессуальный статус прокурора, который может меняться в зависимости от реализации  своих полномочий на определенной стадии уголовного процесса (на досудебной стадии – статус должностного лица, осуществляющего уголовное преследование и надзирающего за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования, на стадии судебного разбирательства – статус государственного обвинителя либо определенный процессуальный статус при производстве о применении принудительных мер медицинского характера или производстве по уголовным делам в отношении несовершеннолетних)6. Однако, не следует придерживаться данной точки зрения, так как В.А. Андреянов ассоциирует множественность статусов с осуществляемыми прокурором функциями, что вызывает сомнения. Следует также отметить, что данная концепция не может быть применена в отношении правового положения руководителя следственного органа. Данный участник уголовного судопроизводства осуществляет свою деятельность только на досудебных стадиях, однако выполняет несколько уголовно-процессуальных функций. Таким образом, руководитель следственного органа в уголовном судопроизводстве обладает единым процессуальным статусом (процессуальным положением).

В системе элементов правового статуса субъекта уголовно-процессуальной деятельности процессуалисты выделяют, в основном, процессуальные права и обязанности, законные интересы, гарантии прав и свободных интересов, правовую ответственность за неисполнение своих законных обязанностей7. Другие добавляют гарантии независимости, безопасности, и неприкосновенности.

Включение функций и задач в качестве элементов в процессуальный статус руководителя следственного органа вряд ли оправданно, так как именно стоящими перед ним задачами обуславливаются те направления деятельности (функции), которые он осуществляет на предварительном следствии путем использования предоставленных прав и исполнения обязанностей.

Таким образом, набор элементов уголовно-процессуального статуса является индивидуальным для каждого участника уголовного судопроизводства.

Говоря о процессуальном статусе, следует еще раз отметить, что это отраслевой статус, который регламентируется исключительно нормами уголовно-процессуального законодательства. Поэтому права и обязанности руководителя следственного органа как центральный элемент его уголовно-процессуального статуса закреплены в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации. По этой причине не поддерживается позиция О.В. Колесникова о регулировании процессуального статуса руководителя следственного органа не только уголовно-процессуальным законом, но и ведомственными нормативно-правовыми актами.

Рассматривая ответственность как элемент процессуального статуса руководителя следственного органа, следует выяснить, какую именно ответственность несет этот субъект уголовно-процессуальной деятельности при неисполнении или ненадлежащем исполнении своих обязанностей.

В юридической литературе сложилось две позиции по поводу существования уголовно-процессуальной ответственности. Сторонники первой точки зрения признают ее существование, при этом в качестве основания применения принудительных мер уголовно-процессуальной ответственности рассматривается виновное неисполнение участником уголовно-процессуальных обязанностей, возложенных на него уголовно-процессуальным законом.

Приверженцы второй точки зрения отрицают существование процессуальной ответственности, полагая, что существует только материально-правовая ответственность за нарушение процессуального законодательства, аналогично уголовной ответственности, например, за преступления против правосудия, которые связаны с грубым отступлением от процессуального закона.

В целом следует поддержать вторую точку зрения. Действительно, в ряде статей главы 31 Уголовного кодекса Российской Федерации есть ряд норм, предусматривающих уголовную ответственность за преступления, субъектом которых может быть руководитель следственного органа.

Однако следует заметить, что руководитель следственного органа несет и дисциплинарную ответственность в результате совершения им деяний, не влекущих последствий, предусмотренных уголовным законом, за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих процессуальных и организационных обязанностей.

Таким образом, об ответственности руководителя следственного органа можно говорить как об элементе его правового, но не процессуального статуса.

Соотношение полномочий руководителя следственного органа и прокурора сегодня не предусматривает у надзирающего прокурора процессуальных средств воздействия на решения руководителя следственного подразделения. Даже положения Федерального закона от 28.12.2010 г. №404-ФЗ8, вернувшего прокурору часть полномочий, которыми он был наделен до реформы 2007 г., не позволяют говорить о появлении элементов поднадзорности деятельности руководителя следственного органа надзирающему прокурору. Поэтому, если и можно говорить о процессуальной подчиненности руководителя следственного органа кому-либо, то только руководителю вышестоящего следственного органа. Причем, речь идет как о процессуальной, так и административной зависимости.

Таким образом, следует констатировать, что на современном этапе развития правового статуса руководителя следственного органа его центральный элемент (права и обязанности), а также дисциплинарная ответственность, процессуальная и административная зависимость от руководителя вышестоящего следственного органа регламентируется не только УПК РФ, но и ведомственными нормативными актами, а уголовная – только УК РФ. В связи с тем, что уголовно-процессуальный статус руководителя следственного органа является отраслевым, его права, обязанности и зависимость  от руководителя вышестоящего следственного органа регламентированы исключительно уголовно-процессуальным законом.

Поэтому можно выделить следующие элементы правового статуса руководителя следственного органа:

1. Права и обязанности, предусмотренные УПК РФ и уточняемые ведомственными нормативными правовыми актами;
2. Уголовную ответственность, регламентированную УК РФ, и дисциплинарную ответственность, предусмотренную подзаконными нормативными правовыми актами, за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих процессуальных полномочий;
3. Процессуальную и административную подконтрольность деятельности руководителя следственного органа руководителю вышестоящего следственного органа.

В свою очередь элементами уголовно-процессуального статуса руководителя следственного органа являются:

1. Права и обязанности, предусмотренные УПК РФ;
2. Подконтрольность деятельности руководителя следственного органа руководителю вышестоящего следственного органа, регламентированная УПК РФ.

Исходя из рассмотренной структуры, можно сформулировать понятие уголовно-процессуального статуса руководителя следственного органа как регулируемого исключительно УПК РФ положения руководителя следственного органа, обязанности и подконтрольность руководителю вышестоящего следственного органа.

Права и обязанности руководителя следственного органа образуют его полномочия и составляют центральное звено его уголовно-процессуального статуса. В УПК РФ 2007 г. в ст. 39 законодатель уполномочивал начальника следственного отдела и предоставлял ему право принимать процессуальные решения и осуществлять процессуальные действия. Так, начальник следственного отдела был уполномочен поручать производство предварительного следствия следователю либо нескольким следователям, а также изымать уголовное дело у следователя и передавать его другому следователю с обязательным указанием оснований такой передачи, отменять необоснованные постановления следователя о приостановлении предварительного следствия и т.д. К правам начальника следственного отдела относились возбуждение уголовного дела и принятия его к своему производству, а также проверка материалов уголовного дела и дача по ним указаний.

Действующая редакция УПК РФ относит перечисленные процессуальные действия и решения к полномочиям руководителя следственного органа. Возбудить уголовное дело и осуществить по нему расследование определена как его право (ч.2 ст.39 УПК РФ). Таким образом, ни в старой, ни в новой редакции ст. 39 УПК РФ формального разделения на права и обязанности руководителя следственного органа не обозначено.

«В теории государства и права, науке управления, а также практически во всех отраслях права полномочие рассматривается как составная часть компетенции и статуса органа, должностного лица, а также некоторых других лиц, реализующих функции, предусмотренные для них законодательством. В этом значении полномочие представляет собой право (и одновременно обязанность) соответствующего субъекта действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным законом или иным правовым актом»9. Следует согласиться с позицией многих авторов о включении в понятие «полномочие» как права, так и обязанности10, это две его необходимые составляющие, которые находятся во взаимосвязи.

В субъективном смысле право – это «предоставленная кому-либо свобода действовать или пользоваться чем-либо, гарантируемая государственными или какими-либо другими законами, постановлениями и т.д.»11. В более сжатом виде право определяется как «возможность действовать, поступать каким-либо образом»12. Таким образом, реализация субъективного права происходит путем совершения определенных действий либо воздержания от их совершения.

Анализируя статьи УПК РФ, посвященные прерогативам руководителя следственного органа через призму рассмотренных определений, можно удостовериться, что руководитель следственного органа всего лишь вправе, а не обязан возбудить уголовное дело и принять его к своему производству и произвести расследование в полном объеме (ч.2 ст.39 УПК РФ). Эти решения он может принять по своему усмотрению, тогда как другие действия и решения, указанные в ч.1 ст.39 УПК РФ, он производит в обязательном порядке. Например, кроме руководителя следственного органа никто не может поручить производство предварительного следствия следователю (п.1 ч.1 ст.39 УПК РФ), а также принимать решения об отводе следователя при наличии к тому законных оснований (п.5 ч.1 ст.39 УПК РФ), продлевать срок предварительного следствия (п.8 ч.1 ст.39 УПК РФ) и т.д.

Таким образом, следует прийти к выводу, что предоставленные руководителю следственного органа полномочия имеют императивный характер, то есть характер обязанности, а предоставленные ему права имеют диспозитивную сущность13.

2. Полномочия руководителя следственного органа

Полномочия руководителя следственного органа имеют важную роль в уголовном судопроизводстве. В целом их можно охарактеризовать как выполнение функции уголовного преследования в форме руководства предварительным следствием. В соответствии с ФЗ № 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" от 5 июня 2007 г. все полномочия по руководству предварительным следствием, принадлежавшие ранее прокурору, перешли руководителю следственного органа. Данные изменения произошли с целью разграничения на предварительном следствии процессуальной деятельности по расследованию уголовных дел и надзора за соблюдением законов.

Прежде всего следует констатировать, что за руководителем следственного органа (как за правопреемником начальника следственного отдела) сохранились полномочия последнего: поручать производство предварительного следствия следователю либо нескольким следователям, а также изымать уголовное дело у следователя и передавать его другому следователю с обязательным указанием основанием такой передачи, создавать следственную группу, изменять е состав либо принимать уголовное дело к своему производству (п.1 ч.1 ст.39 УПК РФ); проверять материалы уголовного дела (п.2 ч.1 ст.39 УПК РФ); давать следователю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, привлечении лица в качестве обвиняемого, об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения, о квалификации преступления и об объеме обвинения (п.3 ч.1 ст.39 УПК РФ). Руководитель следственного органа также имеет право отменить постановление следователя о приостановлении предварительного следствия и вынести постановление о его возобновлении (ч.2 ст.211 УПК РФ). Таким образом, полномочия, которыми руководитель следственного подразделения был наделен, остались у него в полном объеме.

Часть полномочий в отношении следователя, которыми ранее в ходе предварительного следствия располагал прокурор, перешли к руководителю следственного органа. В частности, руководитель следственного органа уполномочен теперь отменять любые незаконные или необоснованные постановления следователя (п.2 ч.1 ст.39 УПК РФ), тогда как начальник следственного отдела сам имел право отменять только необоснованные постановления следователя о приостановлении предварительного следствия, а в остальных случаях он лишь вносил прокурору ходатайство об отмене незаконных или необоснованных постановлений следователя. Также одним из важнейших нововведений является согласие руководителя следственного органа на возбуждение следователем перед судом ходатайства об избрании, продлении, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения (п.4 ч.1 ст.39 УПК РФ). Среди других новелл необходимо выделить прерогативу руководителя следственного органа разрешать отводы следователя, а также его самоотводы (п.5 ч.1 ст.39 УПК РФ); продлевать срок предварительного следствия (п.8 ч.1 ст.39 УПК РФ), утверждать постановление следователя о прекращении производства по уголовному делу (п.9 ч.1 ст.39 УПК РФ) и т.д. Таким образом, от прокурора руководителю следственного органа перешли полномочия, имеющие руководящий, контрольный и надзорный характер.

Тенденция дублирования полномочий руководителя следственного органа и прокурора не была полностью исключена в результате проведенной реформы в 2007 г. Изменения же, происшедшие в связи с принятием Федерального закона №404-ФЗ14, только усугубили эту тенденцию. В настоящее время расширено количество полномочий, которыми наделен и прокурор, и руководитель следственного органа. К их числу следует отнести право отменять незаконные или необоснованные постановления следователя о возбуждении уголовного дела, об отказе в возбуждении уголовного дела, прекращении уголовного дела или преследовании, приостановлении предварительного следствия (п.2 ч.1 ст.39, ч.4 ст.146, ч.6 ст.148, ч.1.1 ст.211, ч.1 ст.214 УПК РФ); право возвращать уголовное дело следователю со своими указаниями  производстве дополнительно расследования (п.11 ч.1 ст.39 и п.2 ч.1 ст.221 УПК РФ) и разрешать жалобы на действия (бездействие) следователя (ст.124 УПК РФ).

Правильная оценка и классификация полномочий руководителя следственного органа на современном этапе напрямую зависит от определения их соответствия его функциональному предназначению, обусловленному стоящими перед ним задачами.

Закон по-прежнему не определяет задачи и функции руководителя следственного органа. УПК РСФСР ставил перед начальником следственного отдела следующие задачи:

1. Контроль за своевременностью действий следователей по раскрытию и предупреждению преступлений;
2. Принятие мер к наиболее полному, всестороннему и объективному производству следствия по уголовным делам (ч.1 ст.127.1 УПК РСФСР).

Однако первую задачу (по контролю) следует оценивать скорее как функцию, а задачами, которые обуславливают данную функцию, являются обеспечение своевременности действий следователя по проверке сообщений о преступлении, раскрытию, расследованию и предупреждению преступлений, правильное определение направлений расследования и недопущение нарушения закона.

Что касается второй упоминаемой в УПК РСФСР задачи начальника следственного отдела по принятию мер к наиболее полному, всестороннему и объективному производству предварительного следствия по уголовным делам, то она остается актуальной вне зависимости от изменений полномочий руководителя следственного органа (начальника следственного отдела) и непосредственно связана с осуществлением следователем функции расследования преступлений.

Нельзя забывать и о наличии административных полномочий руководителя следственного органа, которые, не являясь процессуальными, тем не менее, имеют большое влияние на его процессуальный статус. Задачей административной функции руководителя следственного органа выступает обеспечение дисциплины в следственных подразделениях.

Таким образом, исходя из вопросов, стоявших перед начальником следственного отдела, следует полагать, что в настоящий период перед руководителем следственного органа стоят следующие задачи:

1. Обеспечение своевременности действий следователей по проверке сообщений о преступлении, по раскрытию, расследованию и предупреждению преступлений;
2. Правильное определение направлений расследования;
3. Принятие мер к наиболее полному, всестороннему и объективному производству предварительного следствия по уголовным делам;
4. Недопущение нарушений закона;
5. Обеспечение дисциплины в следственных подразделениях.

Успешное решение руководителем следственного органа именно этих задач позволит достичь целей уголовного процесса.

В связи с тем, что весь объем полномочий, которыми обладал начальник следственного отдела, перешел к руководителю следственного органа, можно сгруппировать полномочия руководителя следственного органа15.

Первую группу полномочий руководителя следственного органа составляют прерогативы по осуществлению руководства деятельностью следователей, такие как полномочие давать указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, привлечении лица в качестве обвиняемого, об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения, о квалификации преступления и об объеме обвинения (п.3 ч.1 ст.39 УПК РФ).

В рассматриваемой категории появилась новая для руководителя следственного органа прерогатива возвращать уголовное дело следователю со своими указаниями о производстве дополнительного следствия (п.11 ч.1 ст.39 УПК РФ). Здесь же следует констатировать, что некоторые полномочия, руководитель следственного органа получил от прокурора, призванного осуществлять надзор за предварительным следствием. Однако, они скорее имеют характер процессуального руководства.

Вторую группу полномочий представляют прерогативы по осуществлению контроля за расследованием уголовных дел следователями: помимо полномочий по проверке уголовных дел в процессе расследования у руководителя следственного органа появилась возможность изучать материалы проверки сообщений о преступлениях, отменять незаконные или необоснованные постановления  следователя, руководителя следственного органа другого органа предварительного следствия по уголовным делам, находящимся в производстве подчиненного следственного органа (п.п.2, 2.1 ч.1 ст.39 УПК РФ).

Третья группа – процессуально-организационные по руководству деятельности следственного подразделения, к которым относятся прерогативы по распределению уголовных дел внутри следственного подразделения. Это, в частности, ранее принадлежавшему начальнику следственного отдела права – поручать производство предварительного следствия следователю либо нескольким следователям, а также изымать уголовное дело у следователя и передавать его другому следователю с обязательным указанием оснований такой передачи; создавать следственную группу, изменять ее состав и новые полномочия руководителя следственного органа – решать вопросы о последовательности не только уголовного дела, но и материалов проверки сообщений о преступлении в рамках своего ведомства. Содержание этих полномочий определяется их смешанным характером. На сегодняшний  день у руководителя следственного органа  вполне достаточно процессуально-организационных полномочий для осуществления стоящих перед ним задач.

Четвертая группа полномочий представляет прерогативы по даче согласия на производство процессуальных действий, это так называемые «разрешительные» полномочия. К единственному существовавшему у начальника следственного отдела «разрешительному» полномочию по продлению срока проверки сообщения о преступлении прибавились полномочия, переданные прокурором (дача согласия на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, продлении, отмене меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения (п.4 ч.1 ст.39 УПК РФ); на возбуждение перед судом ходатайства о применении к несовершеннолетнему обвиняемому принудительных мер воспитательного воздействия (ч.1 ст.427 УПК РФ); на допрос потерпевшего, его представителя, свидетеля, их близких родственников под псевдонимом (ч.9 ст.166 УПК РФ)), а также прерогативы, ранее не принадлежавших ни одному участнику уголовного судопроизводства, возникновение которых обусловлено посредническим характером полномочий руководителя следственного органа по отношению к следователю и прокурору (в частности, для согласия на решение об отказе в возбуждении уголовного дела в связи с мотивированным постановлением прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного следствия для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства (ч.1.1 ст.148 УПК РФ), на обжалование решения прокурора об отмене постановления о возбуждении уголовного дела и о направлении дела следователю для производства дополнительного расследования (п.5 ч.2 ст.38, п.10 ч.1 ст.39 УПК РФ)).