Понятие и характерные черты государственных корпораций как юридических лиц

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Глава I. Понятие и характерные черты государственных корпораций как юридических лиц.

1.1 Понятие, цели и особенности  создания государственных корпораций

1.2 Порядок управления  имуществом государственных корпораций

Глава II. Правовой статус госкорпораций

2.1 Особенности правового статуса госкорпораций

2.2Ответственность госкорпораций

Заключение

Нормативно-правовые акты и специальная литература

ВВЕДЕНИЕ

Государственные корпорации существуют на основании Гражданского кодекса РФ. Статья 50 ГК РФ устанавливает, что юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут  создаваться как в формах, установленных  Кодексом, так и в иных формах, предусмотренных законом. На основании  этого положения Федеральным  законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О  некоммерческих организациях" была введена организационно-правовая форма  государственной корпорации (ст. 7.1). Данная норма устанавливает, что  государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления  социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Кроме  того, в Законе содержится следующее  положение: имущество государственной  корпорации, переданное ей Российской Федерацией, является ее собственностью. На первый взгляд (особенно обывателю) может показаться, что эти определения  не имеют существенного содержания, поскольку понятие общественно  полезных функций кажется размытым, а передача в собственность государственного имущества представляет собой "коррупционную  составляющую". В последнее время  такой взгляд наблюдается в российском информационном поле, и, в общем-то, именно на нем и на предполагаемом отсутствии прозрачности базируется вся критика государственных корпораций как организационно-правовой формы юридического лица. Не вдаваясь глубоко в детали деятельности отдельных таких "частно-публичных" организаций, попробуем оценить обоснованность претензий к этой форме как таковой.

Конституция РФ является, как  известно, концептуальным документом, принятым многонациональным народом  Российской Федерации и несущим  в себе основные правовые и ценностные принципы существования и развития общества. Уже в ее преамбуле указывается одна из основных целей российского народа - обеспечение благополучия и процветания России, и при принятии Конституции народ исходил из понимания ответственности за свою Родину перед нынешними и будущими поколениями. При этом высшей ценностью конституционно провозглашаются человек, его права и свободы. Эти права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Статьей 7 Конституции РФ также устанавливается одна из принципиальных, базовых ценностей, являющихся основой нашего государства и права - социальное государство. Как утверждают многие исследователи, цели политики России как социального государства предопределяют его обязанности заботиться о благополучии своих граждан и их социальной защищенности.

Актуальность   данной курсовой работы заключается в том, что статус государственной корпорации дуалистичен и совмещает в себе публичные и хозяйственные функции, содержание которых обусловлено социально-приоритетной сферой корпоративной деятельности (инвестиционная, научно-техническая, инновационная, страховая, банковская, жилищно-коммунальное хозяйство, строительство, атомная энергетика). В этих целях необходимы дополнительные аналитические исследования публичных форм деятельности государственных корпораций.

Основные научные работы в рассматриваемой сфере посвящены  цивилистическим аспектам деятельности государственных корпораций, исходя из этого, рассмотрение публичного статуса корпораций применительно к административно-правовой науке свидетельствует о значимости темы исследования и ее актуальности.

В качестве объекта исследования следует рассматривать гражданско-правовые отношения, возникающие при создании и деятельности государственных корпораций.

Предмет исследования включает в себя нормы права, регулирующие статус и особенности их участия в гражданском обороте.

Целью настоящего исследования является системный научный анализ законодательства, регулирующего деятельность государственной корпорации как особой некоммерческой организационно-правовой формы присвоения имущественных благ.

К задачам курсовой работы следует отнести:

1) Определить понятия,  цели и особенности создания  государственных корпораций;

2) Изучить порядок управления  имуществом государственных корпораций;

3) Выявить правовой статус  госкорпорации;

4) Определить ответственность государственных корпораций;

5)Рассмотреть госкорпорацию на примере российской  корпорации, созданной для содействия разработки, производства и экспорта  высокотехнологичной промышленной продукции гражданского, двойного и военного назначения .

 В основе теоретического  исследования выводов курсовой работы находятся труды таких авторов как: А.Б. Агапова, А.В. Баркова, Д.В. Гаврилина, И.В. Ершова, Н.В. Козлова, А.Я. Курбатова, Ю.А. Макарова, А.В. Семенова, Э.В. Талапиной.

Правовой основой исследования является Конституция Российской Федерации, федеральные законы, подзаконные  акты, в том числе и ведомственные  акты органов исполнительной власти, локальные акты коллегиальных органов  корпоративного управления: наблюдательных советов, правлений и иных, а также  зарубежное законодательство.

Глава 1. Понятие и характерные черты государственных корпораций как юридических лиц.

1.1 Понятие, цели и особенности создания государственных корпораций

Государственная корпорация как организационно-правовая форма  была введена в законодательство в 1999 году специально для придания особого  статуса создававшемуся в то время  Агентству по реструктуризации кредитных  организаций.

Государственной корпорацией  признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления  социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная  корпорация создается на основании  федерального закона. Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации.¹

Статус некоммерческой организации  для госкорпораций предполагает, что целью их создания не является прибыль. И вся прибыль, полученная госкорпорациями должна тратиться на достижение целей, поставленных перед ними. Также законом ограничивается предпринимательская деятельность структур, госкорпорации не имеют права заниматься предпринимательством, если это не соответствует целям, определенным в федеральном законе о их создании. Таким образом ограничиваются сферы деятельности госкорпораций.

Отличие госкорпораций от - Унита́рных предприя́тий в выводе из-под контроля государственный органов. Они не обязаны отчитываться о своей деятельности, за исключением ежегодного представления правительству отчета, аудиторского заключения, заключения ревизионной комиссии и некоторых иных документов. Любые другие органы власти, включая Росрегистрацию, налоговую и таможенную службу, перед госкорпорацией бессильны. Она не обязана публиковать даже указанную отчетность.²

Для государственных корпораций, срок деятельности которых ограничен  временными рамками, в законодательстве не прописаны вопросы реорганизации  и ликвидации (за исключением Фонда  ЖКХ срок деятельности которого ограничен периодом до 1 января 2012 года).

Институт госкорпораций - способ выполнения функций государства на рыночной основе. Это своеобразный симбиоз государственной и частной структуры. Преимуществом госкорпораций, по сравнению с другими государственными органами, является более гибкое расходование средств, большая оперативность в принятии решений.³Госкорпорации создавались, когда у государства были огромные средства. Эти средства предполагалось направить на развитие.⁴В экономической теории всех стран считается, что частные компании более эффективно используют ресурсы. Созданные госкорпорации функционируют в рыночных условиях. Задумывалось, что государственная структура, функционируя в рыночных условиях, будет более эффективна. Это также один из мотивов создания госкорпораций. Однако, как организационная форма государственные корпорации могли бы обладать большими преимуществами, если та концентрация ресурсов и широкие полномочия, которыми обладают госкорпорации, были бы уравновешены более жестким контролем со стороны государственных органов управления.

В законодательстве не прописано, как оценивать результаты деятельности государственных корпораций. Ещё  большим недостатком закона является отсутствие прописанных форм ответственности  руководителей за результаты деятельности. Получается, что руководя практически  рыночными структурами, главы госкорпораций, имеют статус приближенный к чиновникам. ⁵

У госкорпораций очень специфическая структура управления. Руководителей некоторых госкорпораций назначает президент. Председателем других является премьер-министр. Вообще правительство имеет очень большое влияние на госкорпорации, в наблюдательные советы входит большое число министров. Также интересно, что большинство госкорпораций было создано в 2007 году. И государственные корпорации создавались, специально для расширения полномочий правительства.⁶

Первоначально государство  пыталось решать задачи экономической  политики с помощью классических форм, включая укрупнение существующих компаний и формирование холдингов  с государственным участием, созданием  институтов развития и реализацию федеральных  целевых программ. Одним из классических примеров является компания «Газпром». В середине 2000 годов компания активно  развивалась при помощи государства. Во-первых, компания увеличила свои активы внутри страны. Во-вторых, государство  увеличило долю в акционерном  капитале компании до контрольной. Также государственной «Роснефтью» были выкуплены активы бывших структур «ЮКОСа».

Однако к 2007 году государство  разочаровалось в традиционных формах осуществления своих функций. Тогда  чиновникам пригляделась уже апробированная тогда форма государственной  корпорации. Основным преимуществом  были низкие издержки создания, возможность  наделения огромными полномочиями. Но не были учтены возможные сложности  с обеспечением эффективной работы.

Государством было создано 7 подобных структур. Эти государственные  корпорации получили широкий набор  функций, значительные объемы государственного имущества (средства федерального бюджета, различные производственные и финансовые активы), обеспечивающие их деятельность на длительную перспективу. При этом госкорпорации глубоко различны по своим задачам, функциям, базовым принципам деятельности.⁷

1.2 Порядок управления  имуществом государственных корпораций

В соответствии со ст.7. Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ (ред. от 16.11.2011) "О некоммерческих организациях" (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2012)

(далее - ФЗ «О некоммерческих  организациях») государственной  корпорацией признается не имеющая  членства некоммерческая организация,  учрежденная Российской Федерацией  на основе имущественного взноса  и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. ⁸

Также в этой статье установлено, что государственная корпорация создается на основании федерального закона, а имущество, переданное государственной  корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации.

Исходя из этого, к общим  моментам, характеризующим имущественный  статус государственных корпораций, можно отнести:

1) осуществление деятельности  в интересах всего общества, следствием  чего является строго целевой  характер использования государственными  корпорациями своего имущества; 

2) основным источником  формирования имущества государственных  корпораций является имущественный  взнос Российской Федерации, которая  признается единственно возможным  их учредителем.

В качестве такого взноса может  выступать любое имущество, за исключением  того, которое может находиться только в государственной собственности. ⁹

При этом на случаи передачи имущественного взноса Российской Федерации  государственным корпорациям не распространяется действие законодательства о приватизации (п/п 8 п.2 ст.3 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».¹⁰ В частности, передача имущественных комплексов федеральных унитарных предприятий государственным корпорациям теперь рассматривается как особый способ прекращения деятельности этих унитарных предприятий как юридических лиц, отличный от их реорганизации или ликвидации (ст.21.2 ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»);

3) после внесения имущественного  взноса в государственную корпорацию  Российская Федерация утрачивает  на это имущество право собственности,  которое переходит к государственной  корпорации как юридическому  лицу. У Российской Федерации  остаются только права на участие  в управлении государственной  корпорацией, в том числе контроля  через назначение их единоличных  исполнительных органов и представителей  в высшие органы управления;

4) государственные корпорации  как юридические лица отвечают  по своим обязательствам всем  принадлежащим им имуществом, если  иное не предусмотрено законом.  На сегодняшний день установлено  два таких исключения:

- в отношении обращения  взыскания на средства фонда  страхования вкладов по иным  обязательствам Агентства по  страхованию вкладов, чем выплата  страхового возмещения;

- в отношении имущества  ГК «Росатом», включенного в специальный перечень, утверждаемый Правительством РФ.

5) применительно ко всем  государственным корпорациям в  законах об их создании содержится  открытый перечень источников  формирования имущества, т. е.  перечень видов деятельности  и отдельных сделок, которые они  могут осуществлять и в результате  которых у них возникают права  собственности и иные имущественные  права;

6) государственным корпорациям  как собственникам принадлежат  права владения, пользования и  распоряжения своим имуществом, а также по своему усмотрению совершать в отношении этого имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам.

При этом на случаи отчуждения имущества государственными корпорациями также не распространяется действие ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», поскольку  в этих случаях речь идет уже об отчуждении имущества, находящегося в  собственности государственных  корпораций, а не в государственной  собственности;

7) решения о совершении  государственными корпорациями  определенных сделок с имуществом  должны принимать высшие органы  управления государственных корпораций, формируемые из представителей  федеральных государственных органов,  а в некоторых случаях - Правительство  РФ.¹¹

Кроме того, высшие органы управления государственных корпораций принимают  решения об использовании их прибыли, резервов и фондов, т. е. о направлениях использования денежных средств.¹²

Глава 2. Правовое статус госкорпораций.

2.1 Особенности правового статуса госкорпораций

Государственной корпорацией  признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления  социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная  корпорация создается на основании  федерального закона.

 Имущество, переданное  государственной корпорации Российской  Федерацией, является собственностью  государственной корпорации.

 Государственная корпорация  не отвечает по обязательствам  Российской Федерации, а Российская  Федерация не отвечает по обязательствам  государственной корпорации, если  законом, предусматривающим создание  государственной корпорации, не  предусмотрено иное.

 В случаях и порядке,  которые установлены федеральным  законом, предусматривающим создание  государственной корпорации, за  счет части ее имущества может  быть сформирован уставный капитал.  Уставный капитал определяет  минимальный размер имущества  государственной корпорации, гарантирующего  интересы ее кредиторов.

 Государственная корпорация  использует имущество для целей,  определенных законом, предусматривающим  создание государственной корпорации. Государственная корпорация может  осуществлять предпринимательскую  деятельность лишь постольку,  поскольку это служит достижению  целей, ради которых она создана,  и соответствующую этим целям.

 Государственная корпорация  обязана ежегодно публиковать  отчеты об использовании своего  имущества в соответствии с  законом, предусматривающим создание  государственной корпорации.

 Особенности правового  положения государственной корпорации  устанавливаются законом, предусматривающим  создание государственной корпорации. Для создания государственной  корпорации не требуется учредительных  документов, предусмотренных статьей  52 Гражданского кодекса Российской  Федерации.¹³

 В  Бюджетном  кодексе Российской Федерации,  предусматривающем создание государственной корпорации, должны определяться наименование государственной корпорации, цели ее деятельности, место ее нахождения, порядок управления ее деятельностью (в том числе органы управления государственной корпорации и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц государственной корпорации и их освобождения), порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации и порядок использования имущества государственной корпорации в случае ее ликвидации.¹⁴

 Положения настоящего  Федерального закона применяются  к государственным корпорациям,  если иное не предусмотрено  настоящей статьей или законом,  предусматривающим создание государственной  корпорации.

На основании 79 статьи Бюджетного кодекса Российской Федерации можно выделить следующие принципиально важные особенности правового статуса государственной корпорации.

 Ввиду расплывчатости  формулировки п.1статьи 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации не существует никаких принципиальных юридических ограничений на цели и функции государственных корпораций, кроме ограничений, подразумеваемых Конституцией РФ и федеральными конституционными законами. Например, государственная корпорация не может выполнять функции исполнительной власти как таковой (это противоречило бы ст.110 Конституции РФ), но может принимать на себя всевозможные частные функции в сфере регулирования надзора и контроля.

 Имущество и денежные  средства, переданные государственной  корпорации ее учредителем –  государством – перестают быть  объектом государственной собственности.  То есть, государство не имеет  ни вещного права на имущество  государственной корпорации (в отличие  от унитарного предприятия и  автономного учреждения), ни обязательственных  прав в отношении самой государственной  корпорации (в отличие от акционерного  общества с государственным участием  или некоммерческого партнерства).

 Отсутствуют общие  механизмы организации, правового  регулирования государственных  корпораций и влияния учредителя  на деятельность государственной  корпорации. В отношении каждой  их них эти вопросы регулируются  отдельным законом. Иными словами,  нормативное регулирование государственных  корпораций неизбежно подменяется  индивидуально-правовым, и тем самым  государственные корпорации фактически  выводятся за пределы регулярного  правового поля.

Минимальные требования в  отношении контроля учредителя за выполнением  государственной корпорацией возложенных  на нее функций установлены на предельно низком уровне – требование ежегодной публикации отчетов об использовании своего имущества  «в соответствии с законом, предусматривающим  создание государственной корпорации» (ст.7, п. 2). В частности, закон о  создании конкретной государственной  корпорации может свести такой контроль практически к нулю.

 Неопределенность, свойственная  законодательным нормам о государственных  корпорациях, вызывает серьезную  критику со стороны профессиональных  юристов. Например, в учебнике  по гражданскому праву, подготовленном  кафедрой гражданского права  юридического факультета СПбГУ,  говорится: «Появление государственных корпораций – в ряду некоммерческих организаций – опасный симптом размывания всей системы некоммерческих юридических лиц. Законодатель начинает утрачивать всякие ориентиры, последовательно отказываясь от каких-либо классификационных критериев системы юридических лиц».

Вопрос о контроле за деятельностью государственных корпораций со стороны учредителя является ключевым при анализе их реального правового статуса и стимулов, влияющих на их экономическое поведение. Поскольку для каждой их государственных корпораций эти вопросы регулируются отдельным законом, ниже представлен эмпирический анализ шести подобных законов с точки зрения (а) возможности контроля со стороны учредителя за достижением уставных целей государственной корпорации и (б) полномочий учредителя по определению руководящего состава государственных корпораций.

На примере правового  статуса мы рассмотрим госкорпорацию "Ростехнологии".

Целью данной госкорпорации является содействие разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции путем обеспечения поддержки на внутреннем и внешнем рынках российских организаций - разработчиков и производителей высокотехнологичной промышленной продукции, имеющих отношения к госкорпорации, а также путем привлечения инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс.¹⁵

Госкорпорация была призвана заменить собой орган государственной власти - Федеральное агентство по атомной энергии. Важной целью ее деятельности наряду с осуществлением функций органа государственной власти является также управление государственным имуществом. В 2008 г. принята программа развития на (2009-2015 гг.). Значимость данной программы обусловлена тем, что наряду с общими целями, задачами и направлениями деятельности госкорпорации она определяет также конкретный перечень мероприятий и объемы бюджетного финансирования каждого из них.¹⁶

Имущество Государственной  корпорации "Ростехнологии" формируется за счет:

- имущественного взноса Российской Федерации;

- доходов, получаемых от использования своего имущества и осуществляемой деятельности;

- регулярных и (или) единовременных поступлений (взносов), решения о которых приняты в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- от организаций, акции (доли) которых находятся в ее собственности;

- федерального и иного имущества, передаваемого Государственной корпорации "Ростехнологии" в ходе осуществления ее деятельности;

- за счет других законных поступлений и является собственностью Государственной корпорации "Ростехнологии".

 Государственная корпорация "Ростехнологии" не отвечает по обязательствам Российской Федерации. Российская Федерация не отвечает по обязательствам  корпорации. Государственная корпорация "Ростехнологии" отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ей имуществом. Государственная корпорация "Ростехнологии" использует свое имущество исключительно для достижения своих целей.

Она формирует в составе своего имущества резервный фонд и иные целевые фонды в порядке и размерах, которые определяются наблюдательным советом Государственной корпорации "Ростехнологии",предусмотренный в Федеральном законе «О Государственной корпорации "Ростехнологии"»

В целом данная корпорация де-факто является не столько хозяйствующим  субъектом, сколько органом государственной  власти. И обратная рокировка вполне оправдана. Интересна мысль о разделении «Ростехнологии» на гражданскую и военную части. При этом гражданская часть может быть полноценным бизнесом, а военная поддерживаться государством.

2.2 Ответственность госкорпораций

Ответственность юридического лица публичного права чаще всего  имеет публичный характер. Среди  форм ответственности есть такие, которые  не применяются к коммерческим организациям (ограничение полномочий, роспуск). Как правильно отметили авторы многочисленных публикаций, законодательство не устанавливает  специальных форм публично-правовой ответственности государственных  корпораций. Однако такая ответственность не установлена, например, и в отношении федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, которые, бесспорно, являются публично-правовыми образованиями. Например, в соответствии с п. 8 Положения о министерстве образования и науки Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 года № 280, министр несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Министерство образования и науки РФ полномочий и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности. Таким образом, вместо специальной ответственности министерства законодательство устанавливает `персональную ответственность министра”. На практике министр освобождается Президентом РФ от занимаемой должности. Аналогичным разом применяется ответственность к должностным лицам государственных корпорации. Генеральный директор Агентства по страхованию вкладов может быть освобожден от должности советом директоров АСВ по представлению председателя совета директоров. Освобождение от должности может последовать, например, в случае совершения им уголовно наказуемого деяния, установленного приговором суда, вступившим в законную силу; и при нарушении федеральных законов, которые регулируют отношения, связанные с деятельностью АСВ (ч. 2 ст. 22 Закона о страховании вкладов).

Таким образом, государственные  корпорации это разновидность юридических  лиц публичного права наряду с  министерствами, федеральными службами и агентствами. Они выполняют  схожие функции, хотя не относятся к  органам исполнительной власти.¹⁷

В связи с этим необходимо поставить вопрос, почему государство  отказалось от традиционных организационно-правовых форм, в которых оно вправе создавать юридические лица, доказательством наличия такой потребности стала практика массового создания государственных корпораций в 2007 году.  До недавнего времени государство создавало юридические лица в двух наиболее востребованных им организационно-правовых формах бюджетное учреждение и государственное (муниципальное) унитарное предприятие. Сейчас эти организационно-правовые формы постепенно вытесняются государственными корпорациями.

В соответствии с п. 1 ст. 296 ГК РФ государственное имущество  закрепляется за учреждением на праве  оперативного управления. Полномочия учреждения по распоряжению закрепленным за ним имуществом сильно ограничены. Согласно ст. 161 БК РФ заключение и оплата бюджетным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных  средств, производятся в пределах доведенных ему по кодам классификации расходов соответствующего бюджета лимитов бюджетных обязательств.¹⁸В случае уменьшения бюджетному учреждению главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящего к невозможности исполнения бюджетным учреждением бюджетных обязательств, вытекающих из заключенных им государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, бюджетное учреждение должно обеспечить согласование новых сроков, а если необходимо, и других условий государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров. Процедура исполнения исполнительного листа, выданного судом, за счет средств бюджетного учреждения абсолютно неэффективна. На основании ст. 2423 БК РФ устанавливается исключительно добровольный порядок исполнения решения суда, который может быть реализован только в пределах остатка объемов финансирования расходов, отраженных на лицевом счете получателя средств федерального бюджета, по соответствующим кодам бюджетной классификации Российской Федерации. По мнению исследователей, остается неясным, какие нормы должны применяться в случае нарушения сроков и процедуры “добровольного” исполнения, определенных БК РФ. Очевидно, что меры, применяемые к нарушителям этого порядка, не способны компенсировать убытки взыскателя при затягивании исполнения, в том числе по объективным причинам (например, дефицит бюджета), а возможность применения к возникающим отношениям норм гражданского законодательства об ответственности за нарушение обязательств прямо законом не предусмотрена.¹⁹