Понятие и классификация органов местного самоуправления



СОДЕРЖАНИЕ

  
ВВЕДЕНИЕ

 

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Местное самоуправление в Российской Федерации – форма  осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Систему органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Местная администрация  создается в муниципальном образовании  в том или ином виде обязательно. В самом названии данного органа заложена его функциональная направленность, делающая затруднительным определение объема его полномочий, поскольку к ним должны быть отнесены все полномочия, связанные с полнокровным развитием муниципального образования как социального организма. Именно это и определяет актуальность данной темы.

Цель курсового проекта заключается в исследовании деятельности местной администрации в системе органов местного самоуправления и разработке мероприятий по оптимизации деятельности местной администрации в системе органов местного самоуправления

Для достижения цели работы были поставлены следующие задачи:

    • Изучить теоретические аспекты функционирования системы органов местного самоуправления.
    • Провести анализ деятельности местной администрации в системе органов местного самоуправления (на примере Администрации Автозаводского района г.о. Тольятти).
    • Предложить мероприятия по оптимизации деятельности местной администрации в системе органов местного самоуправления.

Цель курсового проекта и поставленные задачи определили его структуру - он включает в себя следующие разделы: введение, основную часть, состоящую из трех глав, заключение и библиографический список.

При выполнении курсового проекта изучена специальная, учебная, научная литература, публикации в периодической печати по данной проблематике, а также нормативно-правовые документы.

Объектом исследования выступает Администрации Автозаводского района г.о. Тольятти, предметом – ее деятельность в системе органов местного самоуправления.

Практическая значимость  заключается в возможности применения предложенных мероприятий по оптимизации деятельности Администрации Автозаводского района г.о. Тольятти Самарской области в системе органов местного самоуправления.

 

 

 

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1. Понятие и классификация органов местного самоуправления

Местное самоуправление, с одной стороны, является одной  из форм осуществления народовластия (публичной власти) в Российской Федерации, с другой — представляет собой независимую от государства, признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ систему власти, создаваемую для самостоятельного и под свою ответственность решения населением муниципальных образований соответствующих вопросов местного значения исходя из их интересов, с учетом исторических и иных местных традиций.1

В целях дальнейшего  развития демократических процессов  на муниципальном уровне и эффективного решения вопросов местного значения в ч. 2 ст. 130 Конституции РФ и п. 1 ст. 3 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закрепляются организационно-правовые формы (элементы) осуществления местного самоуправления. Ими являются формы прямого волеизъявления населения муниципального образования, выборные  и другие органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления относятся к числу конституционно-правовых институтов. О них в разном их значении говорится в ст.ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130 - 132 Конституции РФ.

Анализ правового положения  любого органа местного самоуправления, в том числе представительного органа муниципального образования, следует осуществлять путем последовательного рассмотрения таких его признаков, как2:

1) функции (предмет  ведения);

2) полномочия;

3) состав и порядок  формирования;

4) основные формы, порядок и организация работы.

Функциональное предназначение (предмет ведения) представительного органа местного самоуправления вытекает из его названия: этот орган призван представлять интересы населения муниципального образования. Представительская функция характерна также для Федерального Собрания РФ и законодательных органов государственной власти субъектов РФ. Однако указанные органы в отличие от представительного органа муниципального образования являются парламентами с характерными дня данного органа государственной власти признаками, к которым относятся:

- постоянный характер  деятельности парламента и депутатов;

- оплачиваемость депутатской  работы;

- неприкосновенность  депутата;

- социальные гарантии  деятельности депутата;

- отсутствие возможности совмещения депутатского мандата с другой работой;

- свободный депутатский  мандат и т.д.

Органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления являются юридическими лицами. Органы местного самоуправления обретают статус юридического лица в организационно-правовой форме муниципального учреждения. Они от имени муниципального образования и от своего имени приобретают и осуществляют имущественные и иные права и обязанности.

Согласно ст. 48 ГК РФ, юридическое лицо имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество. Второй признак юридического лица — самостоятельная имущественная ответственность; третий — самостоятельное выступление в гражданском обороте от своего имени; четвертый — организационное единство, т.е. обладание устойчивой структурой, единством воли, обеспечиваемым едиными руководящими органами.

Основаниями для государственной  регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются3:

    • для представительного органа муниципального образования — протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица;
    • для иных органов местного самоуправления — решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

Основаниями для государственной  регистрации органов местной  администрации в качестве юридических  лиц являются решение представительного  органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования.

Вместе с тем законодательно установлено, что в поселениях с  численностью населения менее 1 тыс. человек, в которых глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации, представительный орган муниципального образования может не наделяться правами юридического лица.

Органы местного самоуправления — это органы самоуправляющихся территориальных сообществ, каковыми по сути являются муниципальные образования. Данные органы формируются непосредственно населением либо представителями населения (представительным органом) и несут ответственность за ненадлежащее осуществление своих полномочий перед жителями муниципального образования. Им принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством, и оно определяется тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управления, которая делает эту систему наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.

Осуществление народом своей власти как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления означает, что и государственные органы, и органы местного самоуправления — это органы власти народа, органы, через которые народ реализует свою власть.

Органы местного самоуправления не являются составной частью государственного механизма управления. Они согласно Конституции РФ (ст. 12) не входят в систему органов государственной власти, поэтому представляют собой самостоятельную форму реализации народом своей власти.

Правовое положение государственных органов и органов местного самоуправления определяется такими признаками, как4:

- функциональное предназначение (основные направления деятельности);

- властные полномочиями, т.е. совокупности прав и обязанностей, закрепляемых в Конституции РФ и действующем законодательстве;

- структура;

- основные формы работы;

- порядок формирования  и реформирования.

Далее рассмотрим классификации  органов местного самоуправления.

Содержательная классификация органов местного самоуправления сводится к их делению на представительные, исполнительные и иные.

Представительные органы по характеру своей деятельности являются органами, осуществляющими  учредительные и нормотворческие  функции, которые заключаются в  выявлении и формировании интересов населения муниципального образования, т.е. в выработке на основе обсуждения и согласия большинства депутатов решений, определяющих пути развития муниципального образования.

Эти стратегические решения  требуют, в свою очередь, решений и действий, направленных на претворение намеченного в жизнь. Этим занимаются исполнительные органы, которые могут быть выборными и невыборными (назначаемыми).

Поскольку органы местного самоуправления являются органами народовластия, а народ осуществляет свою власть непосредственно (путем выборов и референдума) или через представителей, формирование невыборных органов местного самоуправления должно быть, хотя бы косвенно, связано с волеизъявлением граждан. В связи с этим невыборными органами местного самоуправления могут считаться не любые структуры муниципальной власти, участвующие в решении вопросов местного значения, а лишь те из них, которые сформированы органами (должностными лицами), получившими свои полномочия в ходе непосредственного волеизъявления граждан (представительный орган, глава муниципального образования).

Следует иметь в виду, что выборность и невыборность органов  местного самоуправления является лишь признаком их разграничения по порядку образования и не дает полного представления о функциональном их назначении.

По назначению или  компетенции органы местного самоуправления подразделяются на органы общей и специальной компетенции. Общей компетенцией обладают представительные органы, глав муниципальных образований, местные администрации. Специальной компетенцией обладают контрольные органы, избирательные комиссии, отделы, управления, комитеты, службы местной администрации.

Компетенция - это круг постоянных и устойчивых полномочий, отраженных в нормативных правовых актах местного самоуправления.

По способу принятия решений: коллегиальные и единоличные5.

Представительный орган  интегрирует интересы различных  групп населения, представленных депутатами. Ни один из депутатов не может претендовать на выражение мнения всего населения. Поэтому свои решения от имени всего населения представительный орган принимает в коллегиальном порядке. В муниципальном образовании могут формироваться наряду с представительным органом иные коллегиальные органы для выполнения отдельных функций местного самоуправления. Однако по закону они не могут выполнять те функции, которыми наделены представительные органы.

Вопросы в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, оперативного управления муниципальным хозяйством более  эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, когда конкретными участниками деятельности руководят профессионалы, и они же несут персональную ответственность за результаты своей деятельности. 

1.2. Местная администрация и ее место в структуре органов местного самоуправления

Конституция России говорит  о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно, через  референдум и свободные выборы, а  также через органы государственной  власти и органы местного самоуправления. Таким образом, органы местного самоуправления – конституционные органы власти местного самоуправления (муниципальной власти)6.

Власть местного самоуправления в России – самостоятельная разновидность  публичной власти; органы местного самоуправления, в соответствии со статьей 12 Конституции РФ, не входят в систему органов государственной власти.

Европейская хартия местного самоуправления – международно-правовой акт Совета Европы, ратифицированный нашей страной в 1998 году – устанавливает  ряд норм-принципов, касающихся организации  муниципальной власти и деятельности органов местного самоуправления7. Местное самоуправление, гласит Европейская хартия, осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы.

Основные полномочия органов местного самоуправления должны устанавливаться Конституцией или  законом. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для  реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти.

Федеральный закон №131-ФЗ устанавливает, что органы местного самоуправления – это избираемые непосредственно населением и/или образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ч. 1 ст. 2)8.

Местное самоуправление в России осуществляется в различных организационных формах, что закреплено в ст.130 Конституции РФ. В рамках соответствующих муниципальных образований эти формы в своей совокупности образуют систему местного самоуправления, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения в интересах населения.

Единство системы местного самоуправления обусловлено тем, что:

    • основывается на демократических принципах организации местного самоуправления;
    • строится с учетом роли и функций местного самоуправления в обществе и государстве, а также исторических и иных традиций;
    • определяется населением соответствующих муниципальных образований самостоятельно;
    • все ее организационные формы находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости;
    • разграничением предметов ведения и полномочий между различными формами ее осуществления.

 

 Органы  местного самоуправления конкретного  муниципального образования составляют публично-правовую систему, элементы которой (органы местного самоуправления и  выборные должностные лица местного самоуправления), составленные в соответствии с некоторыми правилами, находятся между собой в определенных взаимоотношениях. Элементы такой публично-правовой системы, имеющие установленный правовой статус и соответствующие ему полномочия, являются структурой органов местного самоуправления данного муниципального образования.

Система органов местного самоуправления, помимо их структуры, включает в себя взаимоотношения (правоотношения) органов  между собой и с правовым окружением, а также «системообразующий фактор», которым является цель системы. В  Постановлении Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П целью системы органов местного самоуправления названо решение органами местного самоуправления вопросов местного значения в интересах населения.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Структура органов местного самоуправления представлена на рис.1.1.

Рис. 1.1. Структура органов местного самоуправления

 

 

 Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению  вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местной администрацией руководит глава местной администрации  на принципах единоначалия.

 Главой местной  администрации является глава  муниципального образования либо  лицо, назначаемое на должность  главы местной администрации  по контракту, заключаемому по  результатам конкурса на замещение  указанной должности на срок  полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Контракт с главой местной администрации  заключается на срок полномочий представительного  органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность  главы местной администрации (до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва), но не менее чем на два года.

Условия контракта для главы  местной администрации поселения  утверждаются представительным органом  поселения, а для главы местной  администрации муниципального района (городского округа), внутригородского муниципального образования города федерального значения - представительным органом муниципального района (городского округа), внутригородского муниципального образования города федерального значения в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В случае, если лицо назначается на должность главы  местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении  должности главы местной администрации  муниципального района (городского округа), внутригородского муниципального образования города федерального значения - уставом муниципального района (городского округа), внутригородского муниципального образования города федерального значения и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации9.

Порядок проведения конкурса на замещение должности  главы местной администрации  устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования.

Местная администрация  обладает правами юридического лица.

Структура местной администрации  утверждается представительным органом  муниципального образования по представлению  главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Глава местной администрации не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Полномочия  главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в случае10:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3)  соглашения сторон или в судебном порядке;

4) отрешения от должности;

5) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

6) признания судом безвестно  отсутствующим или объявления  умершим;

7) вступления в отношении его  в законную силу обвинительного  приговора суда;

8) выезда за пределы Российской  Федерации на постоянное место жительства;

9) прекращения гражданства  Российской Федерации, прекращения  гражданства иностранного государства  - участника международного договора  Российской Федерации, в соответствии  с которым иностранный гражданин  имеет право быть избранным  в органы местного самоуправления;

10) призыва на военную службу  или направления на заменяющую  ее альтернативную гражданскую  службу;

11) преобразования муниципального  образования, а также в случае  упразднения муниципального образования;

12) утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

13) увеличения численности избирателей  муниципального образования более  чем на 25 процентов, произошедшего  вследствие изменения границ  муниципального образования или  объединения поселения с городским округом;

14) вступления в должность главы  муниципального образования, исполняющего  полномочия главы местной администрации.

 

2. АНАЛИЗ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (НА ПРИМЕРЕ АДМИНИСТРАЦИИ АВТОЗАВОДСКОГО РАЙОНА Г.О. ТОЛЬЯТТИ)

2.1. Структура органов местного самоуправления в г.о. Тольятти

Органы местного самоуправления г.о. Тольятти сформированы на основании Устава города, принятого решением Городской Думы в 1996 году.

Главой местного самоуправления в Тольятти является мэр, избираемый жителями один раз в четыре года всеобщим тайным голосованием.

Представительный орган  городского самоуправления и законодательной  власти — Тольяттинская городская Дума. Дума состоит из 35 депутатов, из которых 17 депутатов избираются по одномандатным избирательным округам и 18 депутатов — по единому избирательному округу, который включает в себя всю территорию городского округа, пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутых избирательными объединениями. Работой депутатов руководит Председатель городской Думы.

Административно город  разделён на 3 района:

    • Автозаводский район (или Новый город) — 441,9 тыс. жителей;
    • Комсомольский район (или Комсомольск) — 120,0 тыс. жителей;
    • Центральный район (или Старый город) — 157,7 тыс. жителей.

Районами города руководят  назначаемые мэром главы администрации.

Таким образом, структуру  органов местного самоуправления г.о. Тольятти  составляют:

    • Дума городского округа – представительный орган городского округа
    • Мэр городского округа – глава городского округа
    • Мэрия городского округа – местная администрация (исполнительно – распорядительный орган городского округа).

 

2.2.  Анализ деятельности  Администрации Автозаводского района г.о. Тольятти в системе органов местного самоуправления

Администрация Автозаводского района (территориальный орган) мэрии образована в соответствии с решением Думы городского округа Тольятти от 17.05.2006 г. № 436 «О структуре мэрии городского округа Тольятти».

Администрация является территориальным органом (структурным подразделением) мэрии, наделенным полномочиями в соответствии с Положением об администрации Автозаводского района. 

Администрацией руководит  заместитель мэра - глава администрации  района при общем руководстве мэра городского округа Тольятти.

Администрация осуществляет свою деятельность на основе Конституции  РФ, федеральных законов и других нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и других нормативных  правовых актов Самарской области, Устава городского округа Тольятти, нормативных правовых актов органов местного самоуправления городского округа Тольятти, Положения об администрации.

Администрация не является юридическим лицом.

Штатное расписание и  условия оплаты труда работников Администрации утверждаются мэром.

Место нахождения Администрации  Автозаводского района: 445037, РФ, Самарская обл., г. Тольятти, Новый проезд, д. 2.

Основной целью деятельности Администрации является решение вопросов местного значения и осуществление отдельных государственных полномочий в пределах полномочий, определенных Положением об Администрации Автозаводского района г.о. Тольятти.

Понятие и классификация органов местного самоуправления