Понятие и методы государственного управления в административном праве

  СОДЕРЖАНИЕ

Введение…………………………………………………..………………………3Глава 1. Понятие и методы государственного управления в административном праве……………………………………………………...5

Глава 2. Виды государственного управления……………………………...…20

Глава 3. Проблемы форм государственного управления…………………….24

Заключение……………………………………………………………………...29

Список  литературы………………………………………………………….….31

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы курсовой работы.

Проблема  правового установления процессуального  порядка совершения управленческих действий и принятия государственно-властных решений является сегодня в России одной из наиболее актуальных. Рассматривая проблему форм государственного управления, необходимо отметить, что каждый вид государственной деятельности характеризуется определенными внешними проявлениями и регламентируется соответствующими нормативными правовыми актами. Принцип разделения властей, провозглашенный ст. 10 Конституции Российской Федерации, предполагает различия в принимаемых органами государственной власти правовых актах.

Степень научной разработанности проблемы.

В ходе проведения исследования изучены  работы по проблемам государственного управления, прежде всего, таких ученых как: Г.В. Атаманчук, В.Э. Багдасарян, И.М. Бурдянский, O.B. Гаман-Голутвина, A.M. Гинзбург (Наумов), Н.И. Глазунова, Д.П. Зеркин, Ф.Э. Дзержинский, Э.К. Дрезен, Ф.Р. Дунаевский, Г.П. Зинченко, С.Т. Кадымов, A.B. Клименко, А.И. Кравченко, Б.И. Краснов, С.Г. Кор-донский, В.М. Манохин, А.Н. Медушевский, М. Мертес, М.М. Молодцов, С.А. Морозов, М.Ю. Павлютенкова, Ю.М. Плотинский, А.И. Пригожин, А.И. Радченко, В.Ю. Разумовский, В.Б. Слатинов, А.И. Селиванов, В.В. Согрин, А.И. Соловьев, С.С. Сулакшин, И.О. Тюрина, И.М. Филянина, В.Ф. Халипов, Л.И. Якобсон, В.В. Яковлев и ряда других.

Целью настоящей курсовой работы является анализ особенностей института государственного управления.

Для достижения поставленной цели, мною будут выполнены  следующие задачи:

1.  Раскрытие  понятия и методов государственного  управления в административном  праве.

2. Определение классификации государственного управления.

3. Изучение проблем форм государственного управления.

Глава 1. Понятие и методы государственного управления в административном праве

Вопросы государственного управления и административного  права диалектически взаимосвязаны, в этой связи рассмотрим, что понимается под государственным управлением  в теории. В настоящее время  одной из проблем, с которой сталкивается правоприменительная практика, является отсутствие в законодательстве понятия "государственное управление", хотя в названиях различных документов эта категория начал встречаться достаточно часто. Многообразие понятия "управление" обусловлено множеством процессов и явлений, которые относятся к управлению. Несмотря на то что в юридической литературе понятию "государственное управление" посвящено большое количество работ, его единого определения и функций до сих пор выработано не было.¹

Ю.М. Козлов пишет, что государственное управление по своему назначению представляет собой  не что иное, как вид государственной  деятельности, в рамках которой практически  реализуется исполнительная власть.²

Г.В. Атаманчук указывает, что государственное управление есть организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочивания, сохранения или преобразования, опирающегося на его властную силу.³

Старилов говорил о возможности рассматривать государственное управление в узком и широком смысле. В узком смысле это административная деятельность, т.е. деятельность исполнительных и исполнительно-распорядительных органов государства по осуществлению исполнительной власти на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов. В широком смысле государственное управление - это регулирующая деятельность государства в целом, т.е. деятельность представительных органов, судов, прокуратуры.⁴

Второй  подход основывается на том, что государственное  управление осуществляется всеми органами государственной власти: исполнительной, законодательной, судебной. Среди ученых, придерживающихся подобного подхода, можно назвать В.Н. Сусликова,⁵ Г.В. Атаманчука.⁶ Данный подход характеризует государственное управление как организующее, направляющее и регулирующее воздействие всех государственных органов на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочивания, опирающееся на государственные властные функции.

Третий  подход объединяет в себе первый и  второй подходы и предлагает два  понимания государственного управления: в узком смысле - как деятельность исполнительных органов государственной  власти и широком - как упорядоченная  деятельность всех органов государственной  власти. Этой теории придерживаются Ю.Н. Старилов,⁷ К.С. Бельский,⁸ Ю.А. Тихомиров.

На наш  взгляд, ограничение государственного управления лишь деятельностью органов  исполнительной власти по реализации норм законодательства вряд ли можно  считать оправданным. И законодательная, и судебная власть реализуют функции  управления, поскольку и та, и  другая существуют для упорядочивания внутренней системы, которой является государство. Статьей 10 Конституции РФ предусмотрено разделение государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную. Система органов исполнительной власти не может функционировать при отсутствии законодательной базы. Ведь деятельность исполнительных органов основана на реализации правовых норм, при их отсутствии возникает вопрос о целесообразности функционирования этой ветви власти. Деятельность судебных органов направлена на разрешение внутрисистемных противоречий, в данном случае можно говорить о властном воздействии субъекта управления на объекты управления с целью согласования их воли и устранения противоречий. Функционируя совместно, все три ветви государственной власти образуют единый, целостный аппарат, реализующий государственное управление в полном объеме.

Проанализировав существующие определения и подходы, представляется возможным сформулировать следующее понятие государственного управления: это осуществляемое на основе законов и иных нормативных  актов целенаправленное воздействие  государственных органов на общественные отношения, для их упорядочения, преобразования и изменения в соответствии с  целями государственной политики.

Государственное управление реализуется через функции, т.е. основные направления и способы  деятельности. Каждая из функций является определенным видом управляющего воздействия, которые реализуются всей системой органов государственного управления. В структуре государства функции  государственного управления имеют  определенную дифференциацию и распределение  в зависимости от реализующих  их органов и звеньев государственного аппарата. Анализ вопроса специфики "функций государственного управления" имеет большое значение и создает  методологические предпосылки для  рассмотрения многих управленческих проблем.

Что же включают в себя функции государственного управления? По мнению Д.Н. Бахраха, "...функции государственного управления - это всеобщие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере государственного управления".⁹ В рамках инструментального подхода Д.Н. Бахрах выделяет общие функции государственного управления, которые он делит на три следующие группы.

I. Функция  ориентирования системы: прогнозирование;  планирование; нормативное регулирование;  методическое руководство.

II. Функция  обеспечения системы: организационно-структурная;  материально-техническая; финансовая; кадровая; информационная.

III. Функция  оперативного управления системой: непосредственное регулирование  деятельности; учет; контроль; оценка  всей работы, отдельных работников, выполнения конкретных заданий  и т.д.

"Отмечая  специфику каждой общей функции,  ее структурную обособленность, необходимо подчеркнуть, что в  то же время все они являются  частями одного целого. Их объединяет  единая конечная цель, единая  информационная природа, организационное  единство субъекта управления. Каждая  часть активно взаимодействует  с целым, а также с другими  частями".

По мнению Г.В. Атаманчука, функции государственного управления это наиболее характерные, специфические по содержанию управляющие воздействия государства на общественные отношения и связи.

Так же Г.В. Атаманчук указывает, что есть основания разделить функции в целом системы государственного управления и функции отдельных органов и звеньев этой системы. Ученый указывает, что подобное деление позволяет выявить различную природу, внутреннюю структуру и различное функциональное назначение функций системы как определенной социальной целостности и функций ее органов и звеньев.¹⁰

М.А. Лапина считает, что "под функциями государственного управления принято понимать объективно обусловленные виды властных, целеполагающих, организующих и регулирующих воздействий  государства на общественные процессы".¹¹

К общим  функциям управления М.А. Лапина относит: сбор и обработку социальной информации; прогнозирование; планирование; организацию; регулирование, или распорядительство; координацию и взаимодействие; контроль и учет.

В.С. Четвериков¹² называл следующую классификацию основных функций государственного управления: прогнозирование изменений в развитии каких-либо объектов или явлений в процессе управления, на основе полученной информации о прошлом и настоящем, с учетом всех условий и факторов влияния; например, с учетом прогнозирования разрабатываются федеральные и региональные программы основных направлений государственной деятельности; планирование деятельности в процессе государственного управления по реализации федеральных и региональных программ, регламентированных актами управления; выявление и осмысление актуальных проблем, формулирование целей, постановка задач, определение перечня мероприятий для решения задач, выбор конкретных количественных и качественных показателей и критериев оценки организации управленческой деятельности; разработка вариантов, обоснование и принятие рационального решения (в правовой форме), и организация его исполнения; руководство и координация действий не подчиненных друг другу органов государственного управления в целях улучшения их взаимодействия; правовое регулирование отношений во внутренней и внешней сфере государственного управления по предметам ведения и в объеме компетенции; контроль с целью выявления и устранения отклонений в процессе государственного управления, соблюдения правил и норм и принятия мер дисциплинарной ответственности к виновным; учет наличия финансовых, кадровых, материально-технических и других ресурсов; информационное обеспечение и информационно-аналитическая работа; кадровое, материально-техническое обеспечение, финансирование и т.п.

К.С. Бельский под функциями государственного управления понимает относительно самостоятельные, устойчивые, специализированные элементы управленческой деятельности, каждая из которых при реализации представляет определенную деятельность, относительно обособленное организующее воздействие  руководителя (органа управления) на подчиненный  персонал (управляемый субъект). Он выделяет следующие функции государственного управления: 1) планирование; 2) подбор кадров; 3) функция организации; 4) распорядительство; 5) координирование; 6) составление бюджета; 7) контрольно-надзорная функция.¹³

Все вышеперечисленные  функции составляют единый механизм властного воздействия органов  управления на управляемые объекты. В механизме государственного управления каждая функция используется в большей  или меньшей степени, но именно при  использовании всех функций в  комплексе можно говорить о деятельности по осуществлению государственного управления.

Анализируя  перечисленные подходы к определению  и классификации функций государственного управления, можно отметить, что  они не содержат в себе принципиальных отличий. Мы считаем, что по характеру и последовательности действий к общим функциям управления целесообразно относить следующие: прогнозирование, т.е. предвидение определенных событий и изменений в развитии каких-либо явлений или процессов на основе накопленного опыта и полученных данных; планирование, т.е. процесс выбора направлений, целей, способов и средств управленческой деятельности, необходимой для достижения этих целей; организация, т.е. совокупность процессов, или действий, направленных на формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления; регулирование, т.е. воздействие на объект, в случае возникновения отклонения от заданных параметров, направленное на достижение состояния наибольшего соответствия заданным целям управления; координация, составная часть процессов управления, направленных на обеспечение согласованной работы всех звеньев системы управления; контроль, определение соответствия наблюдаемого фактического состояния объекта заданному направлению деятельности.

Функции государственного управления можно  определить как устойчивые, наиболее общие направления воздействия  государства на общественные отношения, направленные на достижение целей государственного управления.

Некоторые ученые рассматривают государственное  регулирование в широком и  узком смысле.

По мнению А.П. Алехина, государственное регулирование  в широком смысле "выражается в установлении государством общих  правил поведения (деятельности) участников общественных отношений и их корректировке  в зависимости от изменяющихся условий".¹⁴ Его субъектами являются органы законодательной (представительной) и исполнительной власти. Так же на поведение участников урегулированных отношений определенным образом влияют субъекты судебной власти. Традиционными правовыми формами государственного регулирования являются законы и подзаконные акты, а также судебные акты.

В узком  смысле - это "одна из функций государственного управления".

Содержание  и механизм осуществления этой функции  включают: нормативное регулирование  путем установления общих правил; его оперативную корректировку  в соответствии с реальными задачами, которые надлежит решать управлению; контроль за исполнением правовых норм, регулирующих те или иные отношения; государственную защиту прав и интересов  участников общественных отношений, урегулированных  соответствующими правилами; координацию  и общее направление их деятельности; содействие ее успешному осуществлению; определение приоритетов в структурной политике; государственные контракты (договоры); регистрацию; лицензирование и др.

Ю.Н. Старилов под государственным регулированием понимает "установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права, с целью обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан".

По мнению Ю.Н. Старилова, содержание государственного регулирования складывается из следующих элементов: нормативное установление общих требований в конкретной сфере управленческой деятельности, контроль за выполнением установленных законом требований и положений, экономическое и правовое регулирование развития конкретных отраслей, государственная поддержка и защита российских разработчиков, производителей и потребителей, координационное управление, реализация надведомственных контрольно-надзорных полномочий. Функция государственного регулирования все чаще находит свое отражение в федеральных и иных законодательных актах.

Рассматривая  регулирование как одну из функций  государственного управления, Л.Л. Попов  отмечает, что "суть регулирования  состоит в упорядочении, налаживании, в направлении движения и развития, в подчинении определенному порядку, в установлении правильного взаимодействия, в создании условий нормальной работы".¹⁵

По справедливому  утверждению Л.Л. Попова, традиционными  правовыми формами регулирования  в его четком юридическом смысле являются все нормативные правовые акты. "Административно-правовое регулирование  юридически выражает государственное  регулирование как ведущую функцию  государственного управления. Тем самым  обеспечивается поддержание управляемой  системы в заданном режиме. При  этом решаются различного рода вопросы  общего либо индивидуального характера, возникающие по тем или иным причинам в управляемых отраслях или сферах. Собственно исполнительная деятельность, каковой является государственное управление, обязательно предполагает оперативное регулирование текущих управленческих взаимосвязей, их защиту, а также контроль за состоянием управляемой системы".

Д.М. Овсянко считает, что "в России государственное регулирование распространяется прежде всего на государственный сектор экономики, а по отношению к негосударственному сектору применяются в основном экономические методы воздействия: налоги, гарантии, кредиты, дотации, таможенные тарифы и пошлины".¹⁶

В качестве примера можно назвать Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. "О поставках продукции для федеральных государственных нужд",¹⁷ который устанавливает общие правовые и экономические принципы и порядок формирования, размещения и исполнения заказов на закупку и поставку товаров, работ, услуг для федеральных государственных нужд предприятиями, организациями и учреждениями. То же предусматривается и Федеральным законом от 2 декабря 1994 г. "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд".¹⁸

Для более  полного и всестороннего рассмотрения понятия "государственное регулирование" необходимо четко определить его  основные цели. Так как регулирование  является одной из функций государственного управления, то можно сказать, что  государственное регулирование  преследует общие цели, характерные  для государственного управления. В  юридической литературе цели государственного управления трактуются по-разному, но можно выделить общие положения, характерные для правового, демократического государства, т.е. проведение в жизнь  общих требований, правил, сформулированных нормами законодательства, их неуклонное исполнение всеми государственными и негосударственными образованиями, всеми гражданами. Тем самым государственное управление обеспечивает проведение в жизнь государственной политики. Каждая из функций государственного управления направлена на достижение общих целей.

По мнению Г.В. Атаманчука, цели государственного управления имеют свою иерархию, построенную по принципу приоритета потребностей и интересов развития общества. По источнику возникновения и содержания основные виды целей государственного управления образуют следующую структуру: общественно-политические, охватывающие комплексное, целостное, сбалансированное и качественное развитие общества; социальные, отражающие влияние общественно-политических целей на социальную структуру общества, взаимоотношения ее элементов, состояние и уровень социальной жизни людей; духовные, связанные в одном аспекте с восприятием духовных (культурных) ценностей, которыми руководствуется общество, а в другом - с введением духовного потенциала общества в реализацию общественно-политических и социальных целей; экономические, характеризующие и утверждающие систему экономических отношений, обеспечивающих материальную основу реализации общественно-политических и иных целей; производственные, состоящие в создании и поддержании активности тех управляемых объектов, которые соответствуют вышеназванным целям и способствуют их осуществлению; организационные, направленные на решение организационных проблем в субъектах и объектах государственного управления, построение соответствующих функциональных и организационных структур; деятельностно-праксеологические, предполагающие распределение и регулирование деятельности по конкретным структурам, служебным, и рабочим местам; информационные, ведущие к обеспечению намеченных целей необходимой, достоверной и адекватной информацией; разъяснительные, требующие отработки знаний, мотивов и стимулов, способствующих практическому осуществлению комплекса целей государственного управления.¹⁹

Цели  государственного управления, представленные в определенном "древе", должны отвечать следующим требованиям:

1) быть  объективно обусловленными и  обоснованными, исходить из объективных  закономерностей и тенденций  общественного развития и деятельности  людей, соответствовать объективной  логике функционирования того  или иного явления, процесса, отношения,  учитывать формы и механизмы  последних;

2) быть  социально мотивированными, т.е.  идти от потребностей, запросов  и интересов людей, соответствовать  им и вызывать тем самым  понимание, поддержку целей, стремление  воплотить их в жизнь;

3) быть  обеспеченными в ресурсном отношении,  как с интеллектуальной, так и  с материальной стороны, основываться  на реальном, а не на мнимом, на наличном, а не на предполагаемом, или возможном, потенциале, привязываться  к конкретным условиям и факторам  общественной жизнедеятельности;

4) быть  системно организованными, включать  в определенной последовательности  цели стратегические, оперативные  и тактические, общие и частные,  главные и обеспечивающие, конечные  и промежуточные, отдаленные, близкие  и непосредственные и т.д.

Рассмотрев  существующие в науке административного  права подходы к пониманию  государственного регулирования, проведя  анализ его соотношения с понятием государственного управления и изучив закрепленные в законодательстве цели госрегулирования, можно сделать  вывод и определить государственное  регулирование как функцию государственного управления, выражающуюся в воздействии  государства в лице государственных  органов на общественные отношения, направленную на создание благоприятных правовых, экономических и организационных условий деятельности общества.

Следует отметить, что для целостного понимания  особенностей государственного управления и государственного регулирования  представляется целесообразным рассмотреть  административно-правовые методы государственного управления и их классификацию.

Понятие метода государственного управления призвано продемонстрировать, с помощью каких  основных приемов осуществляется государственное  управление.

По мнению Д.М. Овсянко, метод государственного управления - это "совокупность определенных способов и средств правового воздействия на волю и поведение участников регулируемых общественных отношений".²⁰

Л.Л. Попов  придерживается мнения, что "государственное  управление, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств или способов регулирующего  воздействия своих норм на управленческие отношения, на поведение их участников. Это - методы правового регулирования  общественных отношений".²¹

"Административные  методы обычно представляются  в виде совокупности способов  и средств внеэкономического,  или прямого, управляющего воздействия  со стороны субъектов государственного  управления. То есть, применение  указанных методов не связано  со стимулированием поведения  посредством влияния на экономические интересы управляемых объектов".²²

Административные  методы государственного управления в  науке классифицируются по следующим  основаниям. В зависимости от формы  выражения: правовые и организационные; в зависимости от административно-правовых признаков: нормативные и индивидуальные; в зависимости от степени управляющего воздействия на объекты управления: императивные, уполномочивающие, поощрительно-рекомендательные.

Под экономическими методами понимается использование косвенных способов и средств воздействия на интересы управляемых сторон отношений, стимулирующих их материальную заинтересованность в выполнении поставленных перед ними задач.

Непосредственными средствами выражения экономических методов управления могут выступать: распределение прибыли, материальное поощрение, имущественные льготы и кредит, соответствующее налогообложение, угроза материальных санкций, или материальный ущерб и т.д.

В юридической  литературе выделяют также классификацию  методов государственного управления по содержанию воздействия - методы косвенного и прямого воздействия, по характеру  воздействия на волю объекта - убеждение  и принуждение.

Под методами косвенного воздействия понимают: порицания, поощрения, т.е. методы, которые оказывают  влияние на волю и формируют поведение  субъекта. Под методом прямого  воздействия понимают: указания, распоряжения. Если взглянуть более глубоко  на прямое и косвенное воздействие, то можно увидеть, что и тот, и  другой метод подкрепляются юридической  ответственностью за невыполнение предписаний. Следует заметить, что косвенное  стимулирование субъекта в виде ответственности  за нарушение объединяет оба метода воздействия.

Существует  классификация методов правового  воздействия как предписание, запрет и дозволение. Под предписанием понимается закрепление (возложение, установление) прямой юридической обязанности  совершить те или иные действия в  рамках, предусмотренных правовой нормой. Крайней формой данного метода является принуждение, характеризующееся использованием возможностей государственного механизма  для силового обеспечения выполнения требований, предписываемых правовыми нормами.

Здесь следует  заметить, что административное принуждение  применяется не только для защиты административно-правовых норм, но и  для обеспечения реализации норм других отраслей права. Например, обращение  взыскания судебным приставом-исполнителем на имущество должника, которое может  сопровождаться применением мер  административного принуждения.

Запрет - определение прямой юридической  обязанности не совершать те или  иные действия. Запрет может быть сформулирован  как предельно императивно (запрещается, не допускается и т.п.), так и  в относительно мягких формах, тем  не менее не меняющих сути запрета (рекомендуется воздерживаться и т.п.).

Дозволение - юридическое разрешение совершать  те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой, или  воздержаться от их совершения по своему усмотрению.

Таким образом, суть методов административно-правового  регулирования управленческих общественных отношений может быть сведена  к следующему: административно-правовой нормой предусмотрено установление определенного порядка поведения  в соответствующих условиях и  надлежащим образом; запрещение совершения определенных действий, в случае если субъект нарушит определенные предписания, то наступает дисциплинарная, или  административная, ответственность; административно-правовой нормой предусмотрена возможность  выбора одного из вариантов должного поведения. Данный метод направлен на регулирование поведения должностных лиц, причем они не вправе уклоняться от такого выбора; предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, то есть совершать либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных ею условиях. Как правило, это имеет место при реализации субъективных прав.

В заключение настоящей главы курсовой работы считаем целесообразным отметить характерные черты административных методов государственного регулирования, вытекающие из сущности государственно-управленческой деятельности и предмета административного права.

1. Административно-правовые  методы госрегулирования носят  безусловный характер, это означает, что для применения регулирующих  норм и правил к объекту  регулирования не требуется специальных  (дополнительных) решений органов  власти в каждом конкретном  случае, т.к. круг потенциальных  субъектов регулирования и последствия  принятия таких норм заранее  определены.

2. Наиболее  характерным правовым средством  распорядительного типа для механизма  административно-правового регулирования  являются предписания. Они выражаются  в том, что одной стороне  регулируемых отношений предоставлен  определенный объем юридически-властных  полномочий. Вторая сторона обязана  подчиниться предписаниям, исходящим  от носителя распорядительных  прав. Такого рода полномочия  не могут находиться в распоряжении  обеих сторон, т.к. это превратило  бы их в равноправных субъектов.