Понятие и назначение паспортно-регистрационной системы

Введение.

Право граждан на свободу  передвижения и выбор места жительства – одно из основных прав человека, гарантированных  Конституцией Российской Федерации. Однако для обеспечения порядка и  в целях безопасности данное право  ограничивается в силу закона обязанностью граждан (как российских, так и иностранцев) регистрироваться по месту жительства и по месту пребывания. Данная мера, в частности, необходима для осуществления контроля за перемещением лиц, отбывших наказание, и лиц, прибывших в Россию из других государств с целью осуществления трудовой деятельности (трудовых мигрантов).

Паспорт, основной документ, удостоверяющий личность гражданина, призван не только облегчить участие  физических лиц в гражданском  обороте, но и способствовать осуществлению  контроля за перемещением граждан внутри страны и за ее пределами. Для этого в паспорте ставится штамп прописки, а в загранпаспорте – проставляются визы.

Общественные отношения, возникающие между органами внутренних дел и гражданами в связи с  выдачей гражданам паспортов (видов на жительство) и регистрационным учетом граждан по месту жительства и месту пребывания образуют паспортную систему. Основным органом внутренних дел, в компетенцию которого входит документирование граждан паспортами и их регистрация по месту проживания является Федеральная миграционная служба Российской Федерации (далее ФМС).

Тема данной работы актуальна  также потому, что в настоящее  время приток иностранных граждан  в Россию все возрастает. Можно  бесконечно спорить о том полезно  это для нашей страны или губительно. Но как бы то ни было, государство призвано контролировать этот процесс. И оно осуществляет этот контроль через органы ФМС.

Настоящая работа призвана осветить наиболее общие вопросы, касающиеся ФМС и ее деятельности. Цель данной работы – определить административно-правовой статус ФМС в системе органов государственной власти и управления, а также описать полномочия Федеральной Миграционной Службы Российской Федерации в обеспечении административно-правового режима передвижения иностранных граждан и лиц без гражданства. Для этого прежде всего необходимо раскрыть цель и задачи ФМС, и ее место в системе органов исполнительной власти.

Конечно, ФМС выполняет  и другие функции, в частности, выдает иностранным гражданам разрешения на осуществление трудовой деятельности в Российской Федерации.

В данной работе использованы законы и подзаконные акты, составляющие правовую основу деятельности ФМС по обеспечению паспортного режима, а также административные регламенты ФМС и МВД России, регулирующие осуществление тех или иных функций ФМС.

Глава I. Понятие и назначение паспортно-регистрационной системы.

Перед исследованием  содержания "паспортно-регистрационной  системы" представляется необходимым  определить, что вкладывается в термины "паспортная система", "паспортно-визовая система" и "паспортно-регистрационная система", поскольку между ними существует диалектическая взаимосвязь. А, как известно, основой методологического подхода к раскрытию любого понятия является раскрытие частного через общее.

Учитывая это, в настоящей  главе будет исследовано содержание вышеперечисленных категорий. Обусловлено  это тем, что исследование конкретного  вопроса практически в любой  отрасли знаний требует прежде всего  определить понятийный аппарат, с которым  предстоит работать. Это особенно важно для общественно-политических наук, где неточность в дефинициях может привести к ошибочным выводам.

Выявление характерных  черт понятий "паспортная система", "паспортно-визовая система", "паспортно-регистрационная  система" затруднено тем, что содержание, которое вкладывается в эти категории, в юридической литературе понимается неоднозначно. Здесь наблюдается часто встречающаяся ситуация: когда один и тот же термин несет разную смысловую нагрузку в зависимости от ряда факторов (контекста работы, особенностей авторского подхода к проблеме и т.д.). Вместе с тем в любой отрасли науки происходят по мере углубления и расширения знаний уточнения понятий и определений, пересмотр устоявшейся терминологии.

Введение института  регистрационного учета было обусловлена демократическими изменениями в нашем обществе, а также реформированием правовой системы с целью обеспечения реального соблюдения и обеспечения прав человека и гражданина. Регистрационный учет граждан по месту пребывания и по месту жительства наиболее полно и последовательно должен был отвечать требованиям обеспечения прав и свобод граждан в сфере государственного управления, чем прописка, носящая разрешительный характер. Однако следует признать, что институт регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства в том виде, в котором он существует в настоящее время, мало чем отличается от института прописки, введенного в нашей стране в 1925 г., когда было принято Постановление СНК РСФСР от 28 апреля 1925 г. "О прописке граждан в городских поселениях регламентировавшее прописку по месту жительства. Прописка стала для государственной власти эффективным способом контроля за процессами передвижения людей. Проживание без прописки влекло уголовную ответственность. Без прописки нельзя было устроиться на работу. Как уже отмечалось, 21 октября 1953 г.¹ было принято Положение о паспортах, согласно которому определялась сеть "режимных городов", где прописка была возможна лишь с разрешения местных властей.

Нетрудно заметить, что  под пропиской подразумевается не столько специальный учет граждан, осуществляемый уполномоченными на то органами, сколько предоставление данными органами своего рода разрешения на проживание (пребывание) по определенному адресу в конкретном населенном пункте. Существование института прописки обосновывалось необходимостью контроля за передвижением граждан и получения статистических данных о миграции населения. Таким образом, благодаря прописке государство получало возможность контролировать миграционные процессы в интересах обеспечения плановой системы экономики (причем интересы человека зачастую в расчет не принимались).

Значимым отличием регистрационного учета от прописки является определенное Конституцией России и законодательно закрепленное положение об уведомительном характере такого учета. "Право на выбор места жительства составляет часть свободы самоопределения личности", - говорится в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации². Государство путем законодательного регулирования общественных отношений, складывающихся в данной сфере, стремится обеспечить условия для реализации гражданами такой свободы. Однако государство призвано обеспечивать выполнение таких функций, как экономическая, социальная, охранительная и др.

Для их выполнения необходимо производить учет населения, определять его социальную структуру, а в настоящее время, кроме уже существующего, регистрационного, нет других способов для его осуществления³.

Для лучшего понимания, что же такое регистрационный  учет населения, необходимо выяснить, что же такое регистрация. "Регистрировать - значит записывать, отмечать с целью учета, придания законной силы, научного наблюдения и т.п. "⁴. Применительно к цели нашего исследования под регистрацией можно понимать введение особого рода учета, содержащего в себе сведения о каком-либо юридическом факте, в данном случае пребывания либо проживания по месту жительства граждан Российской Федерации. Как известно, юридический факт является основанием возникновения, изменения или прекращения правовых отношений.

При оформлении регистрации, то есть удостоверении факта своего волеизъявления на выбор места пребывания либо проживания в определенном жилом  помещении путем предоставления в органы регистрационного учета (согласно ст. 4 Закона Российской Федерации "О  праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"⁵ таковыми являются органы внутренних дел, а в населенных пунктах, где они отсутствуют, - местная администрация) заявления по установленной законом форме, предъявляются при этом документы, удостоверяющие личность, а также документы, являющиеся основанием для вселения в жилое помещение.

Перечисленные выше органы обязаны зарегистрировать гражданина по месту пребывания или жительства, тем самым удостоверяя факт свободного волеизъявления гражданина. Постановка на регистрационный учет по месту пребывания либо месту жительства является обязанностью лица, а не его правом. Данное действие, по нашему мнению, ни в коей мере не ограничивает право человека на свободу передвижения, поскольку выбор места пребывания (жительства) осуществляется непосредственно гражданином.

Снятие граждан с  учета происходит либо по заявлению  о регистрации их по новому месту  жительства, либо по иным причинам, указанным в законе.

Защита прав граждан  в случае посягательства на них со стороны государственных или  иных органов, предприятий, учреждений, организаций, иных юридических, должностных  и физических лиц осуществляется вышестоящими должностными лицами либо судом в порядке, определенном законами Российской Федерации. Нарушение должностными лицами и гражданами правил регистрационного учета влечет применение мер юридической ответственности ⁶.

Сказанное позволяет  сделать вывод о том, что под  регистрацией можно понимать специальный учет, осуществляемый в определенном законом порядке уполномоченными на то государственными органами либо должностными лицами с целью установления факта выбора гражданином Российской Федерации нормативно определенных мест пребывания либо проживания в целях обеспечения необходимых условий для реализации своих субъективных прав и свобод, а также исполнения обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом.

Институт регистрации, так же как и институт прописки, предусматривает введение специальных учетов, включающих в себя сведения о проживающих, изменивших место жительства либо выбывших по иной причине гражданах, сведения о лицах, освободившихся из мест лишения свободы и имеющих судимость, другие сведения. Однако в настоящее время существует пока недостаточная материальная база для создания специальных банков данных и современной системы учета и идентификации граждан.

Конечно, предпосылки  для ее создания имеются, все большее  число паспортно-визовых аппаратов  МВД Российской Федерации обеспечивается современной электронно-вычислительной техникой, ГУВД, УВД некоторых краев, областей, городов создают собственные автоматизированные банки данных, включающие в себя различную информацию, касающуюся вопросов регистрационного учета (сведения о регистрации граждан, снятии их с учета, сведения о лицах, имеющих судимость, и т.д.).

В настоящее время  отдельные автоматизированные информационные системы работают в автономном режиме, отсутствует "возможность непосредственного  доступа пользователей к массивам интересующей их информации, не в полной мере при создании автоматизированной информационной системы учитывается специфика информационных служб, потребностей служб МВД России, производительность применяемых вычислительных комплексов не позволяет "обрабатывать большие объемы информации, измеряемые миллионами документов (например, картотеки адресных бюро и др.)⁷”.

Современный период характеризуется  кризисными явлениями в экономике, влияющими на многие факторы жизни  человека, в том числе и на материальный. Это усиливает миграционные процессы, люди стремятся изменить место жительства в надежде получить заработок в больших городах с развитой промышленной инфраструктурой.

Однако эти перемещения  вызывают обострение социальных проблем  в этих регионах - усиливается конкуренция на рынке рабочей силы, возрастает нагрузка на инженерную, социально-культурную, коммунальную системы населенных пунктов, обостряются проблемы межнациональных отношений.

Поэтому как на законодательном  уровне, так и в научной литературе можно встретить обосновываемые вышеприведенными сложностями попытки ограничить свободное перемещение граждан, лишить их гарантированных Конституцией России прав и свобод. Подтверждением этому является принятое в свое время Постановление Правительства Москвы от 11 октября 1994 г. "О прописке (регистрации) граждан, прибывающих в Москву на жилую площадь, принадлежащую им на праве собственности"⁸.

Так, Президент Российской Федерации в свое время отклонил проект федерального закона о внесении дополнения в статью 8 Закона Российской Федерации "О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"⁹, в котором предлагалось расширить перечень местностей, где может быть ограничено право граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства за счет городов-курортов федерального значения.

Это неприемлемо хотя бы в силу того, что такое ограничение  не соответствует требованиям части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, в которой сказано, что права  и свободы граждан могут ограничиваться только федеральным законом и в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Исходя из этого, можно также предположить, что регистрационный учет может служить средством контроля за передвижением населения, но только в тех случаях, когда это оправдывается вышеприведенными доводами.

Действующее законодательство обосновывает необходимость введения регистрационного учета граждан созданием условий для реализации ими прав и свобод, исполнением обязанностей перед другими гражданами. В самом деле, человек является субъектом различных отношений, в том числе и правовых, одновременно являясь носителем биографических и демографических признаков (фамилия, имя, отчество, время и место рождения и др.)¹⁰, некоторые из них признаны законом как нематериальные блага (право на имя) и подлежат правовой охране, одним из средств, обеспечения которой служит документ, удостоверяющий личность.

В Российской Федерации  этими документами являются: паспорт; свидетельство о рождении - для  лиц, не достигших 14-летнего возраста; заграничный паспорт - для постоянно  проживающих за границей граждан, которые  временно находятся на территории Российской Федерации; удостоверение личности - для военнослужащих (офицеров, прапорщиков, мичманов); военный билет - для солдат, матросов, сержантов и старшин, проходящих военную службу по призыву или контракту; справка об освобождении из мест лишения свободы - для лиц, освободившихся из мест лишения свободы; вид на жительство - для иностранных граждан и лиц без гражданства; иные выдаваемые органами внутренних дел документы, удостоверяющие личность гражданина (п. 5 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации).

При всем разнообразии перечисленных  документов, удостоверяющих личность, основным из них для большинства  людей был и остается паспорт гражданина Российской Федерации, поскольку он является носителем идентификационной информации об индивидууме, обеспечивающим реализацию его субъективных прав.

Поэтому в соответствии с Положением о паспорте гражданина Российской Федерации¹¹, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г., паспорт гражданину выдается с 14 лет.

Возвращаясь к анализу  паспортной системы, необходимо отметить, что в юридической литературе не существует единого понятия паспортной системы. Одни ученые определяют ее как "установленный органами управления порядок учета, контроля и регулирования передвижения населения, осуществляемый путем введения для населения паспортов (В.Д. Куприянов)¹², он же позднее определяет ее "как порядок введения для населения паспортов, прописки паспортов и иных документов, осуществляемый государством как одно из средств учета и регулирования передвижения населения в интересах планирования народного хозяйства, охраны общественного порядка и государственной безопасности".

Ю.М. Козлов определяет паспортную систему как "порядок регулирования  учета и передвижения населения  с помощью паспорта"¹³. В этом определении отражена только одна из сторон паспортной системы - регулирование учета и передвижения населения и не указываются такие ее важнейшие стороны, как обязательность получения и прописки паспортов.

По мнению М.И. Еропкина, паспортную систему можно рассматривать  как "совокупность правовых норм, определяющих порядок учета и регулирования  передвижения населения посредством  введения единых документов, удостоверяющих личность их прописки-выписки, а также адресно-справочной работы"¹⁴. В этом определении подчеркивается регламентируемый правовыми нормами процесс учета и регистрации граждан в соответствующей системе органов, в частности путем прописки и выписки, а также организация адресно-справочной работы.

Однако здесь имеется  и спорный момент, связанный с  тем, что паспорт определяется в  качестве единого документа, удостоверяющего  личность. Вместе с тем в повседневной жизни данную функцию наравне с паспортом могут выполнять, в частности, служебные удостоверения личности и пропуска, а также военные билеты военнослужащих и др.

Следует выделить определение  В.Д. Сорокина, который рассматривает  паспортную систему как "комплекс административно-правовых норм, а также мероприятий, при помощи которых государство ведет учет населения, его размещение в городах и иных пунктах страны, помогает бороться с антиобщественными элементами, а также строится адресно-справочная служба"¹⁵

Несмотря на достаточную полноту данного определения, оно все же не учитывает того обстоятельства, что паспортная система обеспечивает учет движения населения и способствует его рациональному размещению.

А.Е. Лунев и С.В. Кузнецов считают, что паспортная система "представляет собой совокупность правовых и организационных мер, обеспечивающих регулирование учета и передвижения населения"¹⁶. Е.В. Додин и И.П. Голосниченко представляют паспортную систему как "совокупность урегулированных нормами права отношений по поводу прописки, регистрации и выписки граждан, обмена, сдачи и изъятия паспортов"¹⁷.

Что же касается паспортно-регистрационной  системы, то по мнению Н.И. Буденко паспортно-регистрационная  система - это "совокупность правовых норм, определяющих порядок выдачи, обмена, сдачи и изъятия паспортов и иных, выдаваемых органами внутренних дел документов, удостоверяющих личность гражданина, учета и регистрации граждан"¹⁸

В юридических словарях XXI в. паспортная система определяется еще как порядок регулирования учета и передвижения населения, предусматривающий:

а) обязанность граждан  иметь паспорт (удостоверение личности установленного образца);

б) обязательную прописку паспорта;

в) ответственность в  административном и уголовном порядке  за нарушение правил прописки¹⁹.

В этом определении паспортная система рассматривается аналогично другим организационно-правовым явлениям, таким, как плановая система, системы контроля, учета, социального или общественного регулирования, разрешительная система. В свое время это было наиболее полное определение паспортной системы, хотя и в нем не учитывался такой компонент, как содействие данного института осуществлению гражданами своих прав, выполнению ими обязанностей в сфере государственного управления.

Социально-экономические  изменения, которые произошли в нашей стране в конце XX в., обусловили введение института регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. В настоящее время институт прописки с принятием Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" ²⁰ утратил свое юридическое значение.

В связи с этим И.Б. Кардашова в работе "Правовые и организационные основы деятельности паспортно-визовой службы органов внутренних дел Российской Федерации", учитывая, что в настоящий период институт прописки утратил свое значение, а также, что уже процитированные дефиниции паспортно-визовой системы не включают в это понятие субъекты реализации соответствующих норм и правил, считает, что паспортно-визовая система - это не что иное, как "совокупность правовых норм, регламентирующих порядок действия на территории Российской Федерации паспортно-визовых режимов, а также как особый вид деятельности компетентных органов государственного управления, направленной на обеспечение этих режимов"²¹.

Это достаточно необычный  подход к освещению данного вопроса. Известно, что под паспортным режимом  понимается совокупность норм и правил паспортно-регистрационной системы, устанавливаемых государством и действующих на территории той или иной местности в зависимости от их социально-экономических и иных особенностей.

Д.Н. Бахрах определяет паспортно-регистрацонную систему как совокупность урегулированных  правом общественных отношений, возникающих преимущественно между органами внутренних дел и гражданами в связи с выдачей гражданам паспортов (видов на жительство) и регистрационным учетом граждан по месту жительства и месту пребывания²². Помимо достаточно лаконичного, но в то же время емкого определения паспортной системы Д.Н. Бахрах определяет ее задачи. Задачами паспортной системы являются следующие:

- обеспечить граждан  основным документом, который позволяет  им осуществлять многие важные  права (на свободу передвижения, получения лицензий и др.);

- обеспечить учет граждан  (воинский учет, статистический учет  процессов миграции, учет численности  и состава проживающего на  определенной территории населения);

- способствовать борьбе  с преступностью, розыску лиц,  скрывающихся от правосудия, уплаты алиментов, учету лиц, прибывших из мест лишения свободы, и т.п. ;

- способствовать рациональному  размещению населения на территории  страны²³.

Решение названных задач  обеспечивает выполнение двуединой  цели паспортного режима: создание условий, благоприятствующих осуществлению гражданами своих прав, а также способствующих выполнению их обязанностей, обеспечению безопасности граждан, общества и государства.

Можно говорить о паспортно-регистрационной  системе как о совокупности правовых норм, регулирующих и обеспечивающих действие на территории нашего государства паспортных режимов, но, как видится нам, традиционный подход в данной ситуации более точно отражает сущность паспортной системы как совокупности прежде всего общественных отношений, складывающихся в данной сфере, поскольку правовые нормы основываются на них, а также именно их регулируют.

Также представляется достаточно спорным мнение И.Б. Кардашовой о  том, что в настоящее время  можно говорить о существовании  целостной паспортно-визовой системы²⁴.

В настоящее время  государство идет по пути большей  либерализации законодательства по вопросам обеспечения свободы передвижения и выбора места жительства, однако задачи, стоящие перед паспортно-регистрационной  системой, остались прежними. Авторы работ, посвященных проблемам реализации правил паспортно-регистрационной системы, единодушны во мнении, что основными задачами, стоящими перед паспортно-регистрационной системой, являются:

- текущий оперативный  учет населения, позволяющий производить  механический подсчет миграции населения как внутри административно-территориальных единиц, так и за их пределами. Талоны статистического учета, заполняемые при регистрации по месту пребывания и по месту жительства, а также при снятии с регистрационного учета, содержат также сведения о поле деятельности регистрируемого гражданина, его семейном положении, социальном статусе, а также о месте, откуда прибыл (куда направляется), это позволяет органам учета и статистики иметь определенное представление о миграционных процессах, что в свою очередь влияет на социально-экономическую политику как в отдельных регионах, так и в масштабе всего государства. Подобного рода информация используется при разработке прогнозов, а также сводных, целевых, отраслевых и межотраслевых программ социально-экономического развития;

- контроль и регулирование  передвижения населения производятся "путем установления специальных  правил проживания в различных  местностях и при переезде  на жительство в другие районы  страны²⁵.

Паспортно-регистрационная система обеспечивает право каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, ее действие в некоторых случаях способствует соблюдению иных субъективных прав и свобод. Право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Основные права и свободы человека принадлежат каждому индивидууму с момента рождения (ст. 17 Конституции России).

Паспортно-регистрационная  система едина для всей страны. Ее действие, как уже частично отмечалось, направлено на упорядочение передвижения (миграции) как российских граждан, так и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. Действие паспортно-регистрационной системы направлено также на розыск лиц, скрывающихся от правоохранительных органов. Обязательным структурным элементом паспортно-регистрационной системы является визовый режим, который следует рассматривать как определенную форму реализации паспортно-регистрационной системы, действие которой ограничено пределами конкретной территории. Паспортно-визовый режим регулируется как актами национального законодательства, так и нормами международного права. Основной задачей паспортно-визового режима является регулирование передвижения и выбора места жительства и места пребывания как российских граждан, так и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, их выезда за пределы России и въезда на ее территорию.

Вышеизложенное позволяет  говорить о том, что паспортно-регистрационная  система - это совокупность общественных отношений, которые регламентируются нормами административного права, возникающих между органами внутренних дел и гражданами, связанных с порядком выдачи, замены, учета и хранением паспортов граждан Российской Федерации, а также совокупность общественных отношений, урегулированных нормами различных отраслей права, возникающих между органами регистрационного учета и гражданами в связи с их регистрацией по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Паспортно-регистрационная система способствует реализации гражданами своих конституционных прав и свобод и исполнению возложенных на них обязанностей в сфере государственного управления, а также обеспечивает режим национальной безопасности.

Институт регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства обеспечивает право граждан на свободу передвижения и выбор места жительства. Исследование показывает, что институт регистрации практически ничем не отличается от ранее существовавшего института прописки. Так же как и при получении разрешения на прописку, в настоящее время гражданин обращается в уполномоченные на то органы (домоуправление, паспортно-визовая служба органов внутренних дел), имея при себе большое количество различных документов, поскольку помимо перечисленных в части первой статьи 6 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (паспорта или иного заменяющего его документа, удостоверяющего личность гражданина, и документа, являющегося основанием для вселения гражданина в жилое помещение, - ордера, договора, заявления лица, предоставившего гражданину жилое помещение, или иного документа (или его заверенной копии)), должностные лица указанных органов нередко требуют иные документы, подчас никакого отношения к реализуемому праву не имеющие.