Понятие и общая характеристика государственного управления в области природопользования и охраны окружающей среды

ОГЛАВЛЕНИЕ 
 
 

ВВЕДЕНИЕ 

     Государственное управление осуществляется во всех сферах общественной деятельности (политической, экономической, идеологической и т.д.). Одной из таких сфер управления является охрана окружающей среды, это одна из важных сфер управления, т.к. человек является частью природы.

     Природа – это естественная, объективная  реальность, существующая вне и независимо от сознания людей[3, с. 8].

     Человек по отношению к природе выступает  как субъект, потребляет природные  ресурсы и воздействует на нее средствами орудия труда. А так же, как объект природы, испытывает ее воздействие, зависит от состояния природной среды, качества окружающей среды.

    Человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства (ст.2 Конституции Республики Беларусь) и закреплены в конституции.

    Право на благоприятную окружающую среду  принадлежит гражданину от рождения и подлежит защите как личное неимущественное  право, не связанное с имущественным, в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь.

    Кроме конституции существует еще ряд нормативных правовых актов, в которых прописаны условия пользования природными ресурсами и их охрану. К таким актам можно отнести Закон «Об охране окружающей среды» (1993г.), в котором установлены правовые основы охраны окружающей среды, природопользования, сохранения и восстановления биологического разнообразия, природных ресурсов и объектов. Прописаны органы, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды и их полномочия в этой области.

      Также есть ряд международных правовых актов, в которых прописаны принципы охраны окружающей среды, к таким  документа можно отнести Декларацию Рио-Де-Жанейро по окружающей среде  и развитию (1992г.). Декларация преследует цель учредить новый, справедливый механизм глобального партнерства через посредство создания новых уровней сотрудничества между государствами, ключевыми секторами общества и людьми, прилагая усилия  в  целях заключения международных соглашений, обеспечивающих  уважение  интересов  всех  и  защиту   целостности глобальной системы охраны окружающей среды и развития, признавая комплексный и взаимозависимый характер Земли (Преамбула) [6]. 

ГЛАВА 1

ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ 

    Охрана  окружающей среды является неотъемлемым условием обеспечения экологической  безопасности, устойчивого экономического и социального развития общества.

    Окружающая среда – совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов (ст. 1.23. Закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды») [10].

    Как уже было сказано ранее, государство  управляет все известными сферами  общественной деятельности. Управлять, значит воздействовать на объект.

С.А. Балашенко  и Д.М. Демичев рассматриваю управление, как систему или механизм организации  жизнедеятельности общества по средствам  осуществления и функционирования ветвей властей и создаваемых  ими государственных органов [3, c.169].

     Крамник А.Н. под государственным управление понимает: «отдельный вид государственной деятельности, предназначенный для исполнения законов, актов президента, иных правовых актов путем распорядительства, организационной работы, осуществления материально-технических действий с целью воздействия управляющих на управляемых, для того чтобы направить их по желаемому для управляющих, общества, государства и самих управляемых руслу»[9, с. 50].

     В современной юридической литературе предлагаются различные определения понятия управления природопользованием и охраной окружающей среды. До распада Советского Союза государственное управление природными ресурсами обычно рассматривали как осуществление органами государственной власти, исполнительными и распорядительными органами функций, вытекающих из содержания права исключительной собственности государства на землю, недра, воды и леса. Главной задачей государственного управления в данной области являлась организация рационального использования и охраны природных богатств[3, c. 167].

     Ерофеев Б.В. под государственным управлением  в сфере экологопользования и охраны окружающей среды понимает следующее «Государственное управление экологопользованием и охраной окружающей среды – это одна из многочисленных функций государства в лице его государственного аппарата, направленная на создание и поддержание необходимых параметров экологопользования в стране и охрана окружающей среды» [7, c. 127].

     Экологопользование  отличается от природопользования прежде всего тем, что если в природопользовании преимущественно господствует экономический, хозяйственный интерес,  то в экологопользовании – преимущественно интерес максимальной сохранности окружающей природной среды, сохранение экологических связей в экосистеме и обеспечение ее целостности[7, c. 111].

     Природопользование – хозяйственная и иная деятельность, в процессе которой используются природные ресурсы и оказывается воздействие на окружающую среду (ст. 1.32. Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды») [14].

     В современном государстве Республике Беларусь недра, воды, леса составляют исключительно собственность государства (ст. 13.6. Конституции Республики Беларусь) [8]. Государство принимает меры по оздоровлению окружающей среды, осуществляет контроль за рациональным использованием природных ресурсов в целях защиты и улучшения условий жизни, а также государство охраняет и восстанавливает окружающую среду.

   Таким образом, управление природопользование и охраной окружающей среды можно  рассматривать в узком и широком  смысле и характеризуется следующим:

• в широком смысле природопользование и охрана окружающей среды – это деятельность государственных органов, направленная на охрану окружающей среды и управление природопользованием, контроль, защита и восстановление окружающей среды.

   Управление природопользование и охраной окружающей среды – это деятельность направленная на практическое исполнение законов, а также нормотворческая деятельность[3, с. 167].

• в узком смысле - это деятельность специально уполномоченных органов.

   Исходя  из этого можно дать следующее определение: Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды – это деятельность государства, государственных органов и государственных служащих по организации рационального использования, восстановления, охраны и защиты окружающей среды, по обеспечению конституционных гарантий прав человека на благоприятную окружающую среду.

   Охрана окружающей среды (природоохранная деятельность) – деятельность государственных органов, общественных объединений, иных юридических лиц и граждан, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное (устойчивое) использование природных ресурсов и их воспроизводство, предотвращение загрязнения, деградации, повреждения, истощения, разрушения, уничтожения и иного вредного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и ликвидацию ее последствий (ст. 1.24. Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды») [14].

    Для более эффективной деятельности государства в области природопользования и охраны окружающей среды, для ее координации, государство разрабатывает программы, стратегии, устанавливает задачи, основные направления государственной политики.

ГЛАВА 2

 МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ 

    Механизм  управления природопользованием и  охраной окружающей среды включает методы, формы, функции управления и систему органов. Таким образом, чтобы ответить на вопрос о механизме государственного управления в области природопользования и охраны окружающей среды, необходимо раскрыть вышеперечисленные элементы.

    Государственной программой охраны окружающей среды  использовании природных ресурсов СССР на 1991 – 1995гг. и на перспективу  на 2000 г. был впервые сформулирован  экономический механизм охраны окружающей среды. Он базировался на концепции устойчивого развития экономики при полном учете экологических факторов, являлся частью целостной системы управления народным хозяйством и был направлен на создание экологически безопасных условий жизни людей [3, с. 179]. В настоящем законодательстве, также уделяется внимание вопросу об экономическом механизме охраны окружающей среды, где нашел свое отражение в Законе Республики Беларусь «Об охране окружающей среды»

    В соответствии с Законом Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» (ст. 79) экономический механизм охраны окружающей среды и природопользования включает следующие элементы:

• разработку государственных прогнозов и программ социально-экономического развития Республики Беларусь

    В целях разработки долгосрочных прогнозов в области охраны окружающей среды разрабатываются территориальные комплексные схемы рационального (устойчивого) использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, которые определяют комплекс мероприятий по восстановлению, сохранению и улучшению качества окружающей среды, рациональному (устойчивому) использованию природных ресурсов, сохранению естественных экологических систем, биологического и ландшафтного разнообразия, природных комплексов и объектов, расположенных на особо охраняемых природных территориях, природных территориях, подлежащих специальной охране, и территориях биосферных резерватов.

    Разработка  программ рационального (устойчивого) использования природных ресурсов и охраны окружающей среды осуществляется в целом по республике, в пределах административно-территориальных единиц, а также по отраслям экономики в целях обеспечения благоприятной окружающей среды на основе научно обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов, выбора способов природопользования, обеспечивающих минимально возможный уровень вредного воздействия на окружающую среду, предотвращение и снижение вредного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, а также сохранение и воспроизводство природных ресурсов (ст. 80).

• финансирование программ и мероприятий по рациональному (устойчивому) использованию природных ресурсов и охране окружающей среды

   Финансирование программ и мероприятий устанавливается Советом Министров Республики Беларусь.

   Финансирование  программ и мероприятий по рациональному (устойчивому) использованию природных ресурсов и охране окружающей среды производится за счет:

    средств республиканского и (или) местных бюджетов, в том числе средств государственных  целевых бюджетных фондов охраны природы;

    средств юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

    средств граждан, в том числе иностранных;

    кредитов  банков;

    иностранных инвестиций;

    иных  привлекаемых для выполнения этих программ и мероприятий внебюджетных источников, не запрещенных законодательством Республики Беларусь (ст. 81).

• создание фондов охраны природы

    Для финансирования государственных, отраслевых и иных программ и мероприятий  по рациональному (устойчивому) использованию  природных ресурсов и охране окружающей среды и иных целей в области охраны окружающей среды в Республике Беларусь создаются республиканский и в случаях, предусмотренных законодательством, местные фонды охраны природы, которые являются государственными целевыми бюджетными фондами.

    Источниками формирования государственных целевых бюджетных фондов охраны природы могут быть:

    платежи за специальное природопользование;

    средства, полученные в счет возмещения вреда, причиненного окружающей среде;

    штрафы  за загрязнение окружающей среды, нерациональное использование природных ресурсов и иные нарушения законодательства Республики Беларусь об охране окружающей среды;

    средства  от реализации конфискованных или иным образом обращенных в доход государства  орудий охоты и добычи рыбы и других водных животных, а также от продажи  незаконно добытой с помощью этих орудий продукции;

    добровольные  взносы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе  иностранных;

    иные  средства в соответствии с законодательством Республики Беларусь (ст. 84).

• установление платежей за природопользование

    Общее природопользование является бесплатным, специальное природопользование осуществляется на платной основе, если иное не установлено  законодательными актами Республики Беларусь.

    Платежи за специальное природопользование взимаются в форме налогов, сборов (пошлин), других обязательных платежей и арендной платы.

    Внесение  платежей за специальное природопользование не освобождает природопользователя  от осуществления мероприятий по охране окружающей среды и возмещения вреда, причиненного в результате незаконного использования (изъятия, добычи) природных ресурсов, иного вредного воздействия на окружающую среду (ст. 83).

• проведение экономической оценки природных объектов
• проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду
• установление мер экономического стимулирования в области охраны окружающей среды

    Экономическое стимулирование охраны окружающей среды  может осуществляться на основе:

    установления  налоговых и иных льгот при  соблюдении ими режимов охраны и  использования особо охраняемых природных территорий, природных территорий, подлежащих специальной охране, и рациональном (устойчивом) использовании ими природных ресурсов на территории переходных зон биосферных резерватов, а также при внедрении юридическими и физическими лицами наилучших доступных технических методов, малоотходных, энерго- и ресурсосберегающих технологий, специального оборудования, снижающего вредное воздействие на окружающую среду, при использовании отходов в качестве вторичного сырья и осуществлении иной природоохранной деятельности;

    ускоренной  амортизации оборудования и других объектов, предназначенных для охраны и оздоровления окружающей среды.

    Законодательством Республики Беларусь могут устанавливаться  и иные виды экономического стимулирования в области охраны окружающей среды (ст. 82).

• возмещение в установленном порядке вреда, причиненного окружающей среде

    Вред, причиненный окружающей среде, подлежит возмещению в полном объеме, если иное не установлено законом.

    Размер  возмещения вреда, причиненного окружающей среде, определяется в соответствии с таксами для определения размера возмещения вреда, причиненного окружающей среде, а при их отсутствии – по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды (ст. 101).

• экологическое страхование

    Экологическое страхование представляет собой  страхование гражданской ответственности  юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по защите имущественных  интересов граждан и организаций, а также Республики Беларусь и ее административно-территориальных единиц при причинении экологического вреда (ст. 85).

• иные экономические меры, направленные на охрану окружающей среды

   В соответствии с этим под экономическим механизмом охраны окружающей среды следует понимает следующее: Экономический механизм охраны окружающей среды и природопользования – это деятельность государства по разработке прогнозов, программ направленных на охрану окружающей среды и их финансирование.

Также можно выделить социальный механизм государственного управления, который включает в себя:

• образование в области охраны окружающей среды

      Экологическое образование, экологизация общественного  сознания являются решающим фактором обеспечения экологической безопасности, формирования условий для перехода страны к устойчивому развитию[10].

    В целях формирования экологической  культуры граждан и подготовки специалистов в области охраны окружающей среды  устанавливается система образования  в области охраны окружающей среды, которая включает дошкольное, общее базовое, общее среднее, профессионально-техническое, среднее специальное, высшее и послевузовское образование, а также повышение квалификации и переподготовку кадров.

    Овладение минимумом экологических знаний, необходимых для формирования экологической культуры граждан, обеспечивается во всех учреждениях образования путем обязательного преподавания основ знаний в области охраны окружающей среды и природопользования (ст. 75 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды») [14].

• Просвещение в области охраны окружающей среды

   Совершенствование экологического воспитания и образования  также сочетается с экологическим просвещением населения, которое осуществляют СМИ, учреждения культуры (музеи, зоопарки, ботанические сады), библиотеки, общественные экологические организации и др.[10, c. 177]

    В целях формирования экологической  культуры граждан, воспитания у них  бережного отношения к природе  осуществляется просвещение в области  охраны окружающей среды посредством  распространения экологической информации, в том числе содержащей сведения об экологической безопасности, а также знаний о составе экологической информации, порядке ее формирования, распространения и предоставления субъектам отношений в области охраны окружающей среды (ст. 77 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды ») [14].

    Таким образом: «социальный механизм государственного управления в области природопользования и охраны окружающей среды – это деятельность государства, направленная на экологическое образование, просвещение, воспитание в целях формирования экологической культуры граждан».

2.1 Методы государственного управления в области природопользования и охраны окружающей среды 

     Метод – это то, с помощью чего субъект воздействует на объект. Метод отвечает на вопросы, как, каким образом, с помощью каких средств осуществляется государственное управление.

     Под методом права в теории права  традиционно понимают совокупность способов и приемов правового  воздействия на поведение участников право - отношений со стороны государства.

     А. Н. Крамник под методами государственного управления понимает: «приемы и способы реализации, осуществления управленческой деятельности» [9, с. 108].

     Методы  управления природопользованием  и охраной окружающей среды – это способ воздействия на поведение и деятельность управляемых с целью обеспечения рационального природопользования, воспроизводства и охраны окружающей среды[3, с. 178].

   Методы  делятся на:

• Административные, т.е. используется прямой приказ органов управления в области природопользования и охраны окружающей среды, что  обеспечивает возможность государственного принуждения;
• Экономические –  создающие непосредственную материальную

заинтересованность  в выполнении предприятиями, организациями, трудовыми

коллективами, гражданами решений органов управления в области охраны

окружающей  среды  или не выполнение каких-либо действий;

• Методы морального стимулирования, они реализуются по средствам поощрения.

Административные  ответственность означает применение компетентными органами и должностными лицами в установленном порядке административных взысканий, лишение специальных прав, применение административного ареста, лишение прав заниматься определенной деятельностью и т.д.

Также в литературе к методам управления относят:

• Метод дозволения – это правовое разрешение совершать при наличии обстоятельств определенное действие или отказаться от его совершения по собственной воле;
• Запрета – это возложенная обязанность не совершать действие, которое причиняет вред природной среде и здоровью человека;
• Рекомендации – это совет юридического характера, как наилучшим образом поступить в условиях, предусмотренной правовой нормой [9, с. 13-14];
• Санкционирование – утверждение решений, при выдаче разрешений и согласований;
• Согласования – происходит при проектировании, размещении, строительстве  и сносе объектов с целью предотвращения причинения вреда окружающей среде;
• Методы обязательных предписаний или императивный метод. Он предполагает точное и неукоснительное выполнение управленческого решения, не допуская каких-либо отступлений от него.

2.2 Формы государственного управления в области природопользования и охраны окружающей среды 

     Формы – это не сами управленческие действия, не само управление, не его части и не части управленческой деятельности, а его наружный вид то, что очерчивает управленческие действия, придает им определенный вид[4, с. 104].

     Формой  управления природопользованием и  охраной окружающей среды является юридический способ внутренней организации  управленческой деятельности и внешнего организационного воздействия на управляемые объекты[2, с. 129].

     Внешнее организационное воздействие на управляемые объекты проявляется  через правотворческую, правоприменительную  и правоохранительную деятельность государство и государственных  органов[2, с. 129].

Правовой  режим природных ресурсов и других компонентов природной среды  регулируется законодательством Республики Беларусь об охране окружающей среды, если иное не предусмотрено законодательством  Республики Беларусь (ст. 2.3. Закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды») [14].

    Законодательство Республики Беларусь об охране окружающей среды основывается на Конституции Республики Беларусь и состоит из Закона «Об охране окружающей среды», актов законодательства об особо охраняемых природных территориях, о государственной экологической экспертизе, о гидрометеорологической деятельности, об охране озонового слоя, об обращении с отходами и иных актов законодательства Республики Беларусь, содержащих нормы, регулирующие отношения в области охраны окружающей среды и природопользования (ст. 2 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды»).

    В соответствии со ст. 3  Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» основными задачами законодательства Республики Беларусь об охране окружающей среды являются:

    обеспечение благоприятной окружающей среды;

    регулирование отношений в области охраны природных  ресурсов, их использования и воспроизводства;

    предотвращение  вредного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности;

    улучшение качества окружающей среды;

    обеспечение рационального (устойчивого) использования  природных ресурсов.

    Работу  по совершенствованию  природоохранительного  законодательства предполагается продолжить по следующим  направлениям:  

1. разработать новые или уточнить действующие законодательные акты,

регулирующие  водные, лесные и горные отношения, а также отношения в