Понятие и особенности административной ответственности

Глава 1. Понятие и особенности  административной ответственности

 

§ 1. Понятие и виды административного  принуждения.

Административная ответственность  как форма административно-правового принуждения

 

Административное  принуждение является одним из методов  охраны и защиты действующего в стране конституционного правопорядка и имеет ряд характерных отличительных признаков. Во-первых, административное принуждение может применяться как при наличии совершенного правонарушения, так и при отсутствии такового. Во-вторых, меры административного принуждения могут применяться как в судебном, так и во внесудебном порядке. В-третьих, меры административного принуждения могут быть применены как в отношении физических лиц, так и в отношении юридических лиц. В-четвертых, все разновидности административного принуждения применяются различными органами исполнительной власти и их должностными лицами в условиях и в порядке внеслужебного подчинения.

По своему содержанию и непосредственной цели их применения все предусмотренные ныне действующим законодательством меры административного принуждения можно разделить на пять групп (видов): 1) административно-предупредительные меры, применяемые для общественных и государственных нужд в силу сложившихся особых условий и обстоятельств; 2) административные меры контрольно-предупредительного характера; 3)  меры административного пресечения и обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; 4)  административно-восстановительные меры; 5) меры административной ответственности (административные наказания).

 

 

Необходимо  отметить, что для большинства  видов государственного принуждения чаще всего их содержание равнозначно понятию соответствующего вида юридической ответственности: уголовное принуждение — уголовная ответственность, гражданско-правовое принуждение — гражданско-правовая ответственность, дисциплинарное принуждение — дисциплинарная ответственность, но понятия «административное принуждение» и «административная ответственность» нельзя считать равнозначными. Исходя из целей применения мер административного принуждения (предупреждение, контроль, государственная необходимость), можно сделать вывод, что понятие «административное принуждение» шире, чем «административная ответственность». Административные наказания составляют в системе многочисленных и разнообразных мер административного принуждения лишь одну из групп.

Если  классифицировать меры административного  принуждения по основаниям их применения, то можно выделить административное принуждение в форме привлечения к административной ответственности за совершение административного правонарушения и объективное принуждение при отсутствии правонарушения, применяемое в силу общественной и государственной необходимости либо в общественно полезных целях и объективно необходимых контрольно-профилактических целях.

Исчерпывающий перечень мер административной ответственности (административных наказаний) содержится в ст. 3.2 КоАП РФ. Согласно положениям указанной нормы к мерам административной ответственности в настоящее время относятся следующие; предупреждение; административный штраф; возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация; административное приостановление деятельности.

Административная  ответственность является основной формой и наиболее распространенным видом административного принуждения.

 

 

§ 2. Понятие и структура административной ответственности

 

Административная  ответственность — предусмотренная  законодательством правовая ответственность  за совершенное административное правонарушение, связанная с применением административных наказаний (санкций).

Административная  ответственность имеет свои цели и свое предназначение в общей  системе правовой ответственности. Задачи законодательства об административных правонарушениях сформулированы в ст. 1.2 КоАП РФ. К ним относятся: защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений.

Как самостоятельный  вид юридической ответственности  административная ответственность  имеет свои особые признаки. Так, административная ответственность не может наступать  без наличия административного  правонарушения, которое является ее фактическим основанием. Привлечение к административной ответственности осуществляется в особом порядке, который предусмотрен КоАП РФ, и заключается в применении мер административной ответственности путем назначения, а затем исполнения административных наказаний.

Структура административной ответственности (как, впрочем, и всех других видов правовой ответственности) включает следующие элементы: основание административной ответственности (юридическое, фактическое и процессуальное); правовые условия привлечения к административной ответственности, а также исключающие ее; субъекты административной ответственности; санкции (административные наказания), которые всегда и везде выступают абсолютным элементом той или иной разновидности правовой ответственности, ибо по характеру санкции определяется и вид правовой ответственности. Каждый элемент административной ответственности имеет свое особое содержание, которое будет раскрыто ниже в соответствующих главах.

 

§ 3. Установление и применение административной ответственности

 

Следует четко разграничивать понятия «установление» и «применение» административной ответственности, а равно и всех других мер административного  принуждения. Под установлением  административной ответственности  следует понимать законотворческий процесс, который заключается в возведении в норму права, правила поведения, нарушение которого влечет за собой применение соответствующей санкции (административного наказания). Согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательства находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, что находит отражение и в ст. 1.1 КоАП РФ, которая закрепляет, что законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Следовательно, административная ответственность устанавливается на федеральном и региональном уровнях. Предметы ведения в области законодательства об административных правонарушениях разграничены в ст. 73—73 Конституции РФ и ст. 1.3 КоАП РФ. В отличие от положений ранее действовавшего КоАП РСФСР, который предоставлял органам местного самоуправления в исключительных случаях устанавливать административную ответственность, в КоАП РФ органы местного самоуправления исключены из числа субъектов, обладающих правом устанавливать административную ответственность, т. е. принимать нормативные правовые акты, в которых бы содержались составы административных правонарушений и санкции, применяемые в случае их совершения. В настоящее время административная ответственность устанавливается только законами, в которых сформулированы составы конкретных административных правонарушений и установлены административные наказания за их нарушение.

Применение  административной ответственности  — это применение к виновным в совершении административных правонарушений физическим и юридическим лицам предусмотренных законом административных наказаний. Применение административной ответственности строится на принципе разграничения компетенции между судьями, государственными органами и их должностными лицами. Реализуя свои юрисдикционные полномочия, указанные субъекты должны соблюдать требования норм, закрепленных в гл. 22 и 23, а также ст. 29.5 КоАП РФ.

Применять административную ответственность  за совершение административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ, вправе: судьи (мировые судьи); комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; федеральные органы исполнительной власти, их учреждения, структурные подразделения и территориальные органы, а также иные государственные органы, уполномоченные на то исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ. Применять административную ответственность за совершение административных правонарушений, предусмотренных законами субъектов РФ, в пределах полномочий, установленных этими законами, вправе: мировые судьи; комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; уполномоченные органы и учреждения органов исполнительной власти субъектов РФ; административные комиссии, иные коллегиальные органы, создаваемые в соответствии с законами субъектов РФ.

Задачами  правоприменительной юрисдикционной деятельности являются: фиксирование в установленном законом порядке конкретного административного правонарушения; установление конкретного правонарушителя; назначение конкретному правонарушителю, вина которого в совершении правонарушения доказана и в отношении которого отсутствуют основания освобождения от административной ответственности, наказания, определенного КоАП РФ или законом субъекта РФ, при соблюдении соответствующих процессуальных норм.

 

Глава 2. Основания и условия  административной ответственности

 

§ 1. Понятие и виды оснований  административной ответственности

Существуют  три тесно взаимосвязанных, интегрированных  в некое триединство основания  административной ответственности: нормативное (юридическое), фактическое и процессуальное. Отсутствие любого из них исключает саму постановку вопроса о привлечении того или иного субъекта к административной ответственности.

Нормативное (юридическое) основание административной ответственности — это предусмотренность  ее за конкретные правонарушения в  действующем законодательстве. Фактическим основанием административной ответственности служит конкретное правонарушение, совершенное соответствующим субъектом. Процессуальным основанием выступает постановление о назначении административного наказания.

Однако  существуют и иные точки зрения относительно данного вопроса. Так, по мнению В. М. Манохина и Ю. С. Адушкина, современная правовая наука признает два основания юридической ответственности вообще и административной ответственности в частности: во-первых, закон как правовое, формально нормативное основание и, во-вторых, правонарушение как основание фактическое, которое приводит в движение весь правоприменительный механизм юридической ответственности1.

Основания административной ответственности  являются одним из ключевых элементов, которые выделяют административную ответственность среди других видов юридической ответственности. В области уголовной ответственности необходимо наличие нормы уголовного закона, закрепляющей состав конкретного преступления, фактическое совершение данного уголовного преступления и наличие приговора суда о назначении уголовного наказания. В области дисциплинарной ответственности необходимо наличие совокупности таких оснований, как: норма федерального закона, устанавливающая состав дисциплинарного проступка; совершение дисциплинарного проступка; вынесение (уполномоченным должностным лицом) приказа о назначении дисциплинарного взыскания. Существуют сферы общественных отношений, где административная и дисциплинарная ответственность теснейшим образом соприкасаются, и тогда при наличии юридического и фактического оснований административной ответственности может наступать дисциплинарная ответственность, установленная в специальных нормативных правовых актах (дисциплинарные уставы и иные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок прохождения службы).

Каждое  из оснований административной ответственности  имеет свои особенности. Например, фактическое  основание административной ответственности будет зависеть от субъекта, который совершил нарушение установленных нормами КоАП РФ или закона субъекта РФ правил, за неисполнение которых предусмотрено административное наказание. Существенно различается определение фактического основания административной ответственности гражданина и должностного лица, так как должностные лица подлежат ответственности за административное правонарушение в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими своих служебных обязанностей.

 

§ 2. Нормативное основание административной ответственности.

Развитие законодательства об административной ответственности

 

До принятия КоАП РФ нормы КоАП РСФСР не были приведены в соответствие с Конституцией РФ, должным образом не определяли полномочия федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ в данной области. Нормы об административной ответственности, помимо КоАП РСФСР, содержались в многочисленных несистематизированных федеральных законах, а также подзаконных нормативных актах. Субъекты РФ были вправе принимать собственные законы в области административных правонарушений, если они не противоречат федеральным законам, а при отсутствии соответствующих федеральных законов — осуществлять собственное правовое регулирование. Как отметил Конституционный Суд РФ в постановлении от 12 мая 1998 г. № 14-П, исходя из общих принципов права, введение ответственности за административное правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционные права, должно отвечать требованиям справедливости2. Иными словами, субъекты РФ пользовались правом осуществлять опережающее правовое регулирование в вопросах установления административной ответственности до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения.

КоАП  РФ применительно к. регулированию  вопросов административной ответственности  учел положения ст. 71 Конституции РФ и определил общие принципы законодательства об административной ответственности, правила ее установления, виды и правила применения административных наказаний, правила определения подсудности и подведомственности, порядок производства по делам об административных правонарушениях, включая порядок исполнения наказаний.

К ведению  Российской Федерации в области  законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ (п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ).

В настоящее  время КоАП РФ является основным законодательным актом в области административной ответственности. Он состоит из пяти разделов, включающих 32 главы, в которых определены задачи и принципы законодательства об административных правонарушениях, система административных наказаний и правила их назначения, конкретные составы правонарушений, подведомственность дел и правила производства по ним, порядок исполнения административных наказаний.

Вместе  с тем законодатель допускает  в ряде случаев регулирование отдельных вопросов в области административной ответственности как иными (помимо КоАП РФ) федеральными законами, так и подзаконными актами органов исполнительной власти. Например, согласно положениям ч. 2 ст. 1.4 КоАП РФ иными федеральными законами устанавливаются особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц).

АПК РФ регулирует порядок привлечения к административной ответственности и пересмотра актов о привлечении к административной ответственности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, а порядок исполнения постановлений о назначении административных наказаний регулируется, помимо КоАП РФ, Федеральным законом «Об исполнительном производстве».

Согласно  ч. 4 ст. 28.3 КоАП РФ федеральными органами исполнительной власти устанавливаются  перечни должностных лиц, имеющих  право составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с ч. 1—3 указанной статьи. Подзаконными актами определяется порядок реализации ряда мер процессуального обеспечения по делам об административных правонарушениях3, порядок исполнения отдельных видов административных наказаний (например, административного ареста — ч. 4 ст. 32 КоАП РФ).

Региональное  законодательство об административных правонарушениях является второй составляющей нормативного основания административной ответственности. К полномочиям субъектов РФ отнесены вопросы: выбора видов наказаний (предупреждения или административного штрафа), размера административного штрафа (в пределах, установленных ст. 3.5 КоАП РФ), органа административной юрисдикции по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ; образования в соответствии с законами субъектов РФ коллегиальных органов административной юрисдикции; определения полномочий должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях и перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях по законодательству субъектов РФ об административной ответственности.

Законы  субъектов РФ являются важной региональной составляющей современного законодательства об административной ответственности. Они ориентированы на выполнение тех же задач, что и КоАП РФ.

Региональные  законы об административной ответственности  имеют форму либо кодекса, либо отдельного закона об административных правонарушениях.

 

§ 3. Фактическое и процессуальное основания административной ответственности: общая характеристика

 

Административным  правонарушением как фактическим  основанием административной ответственности признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ). Оно характеризуется следующими признаками: во-первых, любое административное правонарушение — это деяние, т. е. объективно выраженное действие или бездействие; во-вторых, это деяние, посягающее на любой из перечисленных в ст. 1.2 КоАП РФ общих родовых объектов посягательств; в-третьих, административным правонарушением признается лишь виновное деяние, а отсутствие вины в действиях (бездействии) физических и юридических лиц полностью исключает возможность квалификации их поведения в качестве административного правонарушения. При этом юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых законом предусмотрена административная ответственность, но не были предприняты все зависящие от него меры по их соблюдению (ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ). В свою очередь, формы вины физического лица могут существовать в виде умысла или неосторожности и находят свое закрепление в ст. 2.2 КоАП РФ.

Содержащее  все признаки административного  правонарушения деяние может служить фактическим основанием административной ответственности лишь в тех случаях, если оно соответствует условиям привлечения к административной ответственности.

В настоящее  время в науке существуют различные  точки зрения относительно того, что  считать процессуальным основанием административной ответственности. В качестве процессуального основания выделяют и протокол об административном правонарушении, и постановление прокурора, либо вообще не выделяют данное основание.

В качестве процессуального основания следует  все же называть постановление о назначении административного наказания. Это обусловлено тем, что привлечение к административной ответственности возможно и без составления административного протокола, например, если при совершении физическим лицом административного правонарушения назначается административное наказание в виде предупреждения или административного штрафа в случаях, когда возможно наложение административного штрафа на месте совершения административного правонарушения с соблюдением положений ст. 32.3

КоАП  РФ. В случае выявления административного  правонарушения, предусмотренного гл. 12 КоАП РФ и зафиксированного с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи, а также в случае совершения административных правонарушений, предусмотренных ч. 1 и 3 ст. 17.14 и ст. 17.5 КоАП РФ, постановление по делу об административном правонарушении тоже выносится без составления протокола.

Кроме того, протокол об административном правонарушении не составляется в случаях, когда производство по делу об административном правонарушении возбуждается на основании постановления прокурора. Процессуальным основанием может являться только законное, обоснованное и вступившее в законную силу постановление по делу. Исключение составляют постановления о назначении предупреждения, административного ареста и административном приостановлении деятельности. Постановления о назначении указанных наказаний исполняются до вступления их в законную силу.

Процессуальное  основание административной ответственности направлено на фиксацию доказанного факта административного правонарушения. Требования к процессуальному основанию административной ответственности (постановлению о назначении административного наказания) закреплены в ст. 29.10 КоАП РФ.

 

§ 4. Условия административной ответственности

Структура административной ответственности  содержит в качестве обязательного  элемента условие привлечения к  ответственности. Под условиями административной ответственности •следует понимать совокупность обстоятельств, которые закреплены в КоАП РФ и должны учитываться должностным лицом (органом), ведущим производство по делу, в отношении каждого конкретного лица.

Условия административной ответственности  можно разделить на две группы. К первой группе относятся такие обстоятельства (условия), наличие которых исключает административную ответственность как таковую, делает ее невозможной, а именно:

отсутствие  события административного правонарушения. Отсутствие события административного  правонарушения предполагает, что нормы административно-деликтного закона не признают совершенное деяние как административное правонарушение;

отсутствие  состава административного правонарушения. В то же время состав административного  правонарушения включает четыре обязательных элемента: объект, объективную сторону, субъекта, субъективную сторону. Следовательно, наличие таких обстоятельств, как недостижение возраста административной ответственности (ст. 2.3 КоАП РФ), невменяемость лица, привлекаемого к административной ответственности (ст. 2.8), смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (п. 8 ч. 1 ст. 24.5), или отсутствие в его действиях вины (ст. 2.2), позволяет говорить об отсутствии состава административного правонарушения;

наличие обстоятельств крайней необходимости. Статья 2.7 КоАП РФ не признает административным правонарушением причинение вреда  охраняемым законом интересам, если это было необходимо для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности, а также охраняемым законом  интересам общества или государства, при условии, что эта опасность  не могла быть устранена иными  средствами и если причиненный вред является менее значительным, чем  вред предотвращенный;

истечение сроков давности привлечения к административной ответственности. Давность является условием любой юридической ответственности. Она ограничивает возможности органов административной юрисдикции налагать административные наказания по истечении сроков, установленных ст. 4.5 КоАП РФ (два месяца или в установленных законом случаях один год);

издание акта амнистии, если такой акт устраняет  применение административного наказания (п. 4 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ);

отмена  закона, устанавливающего административную ответственность (п. 5 ч. 1 ст. 24.5);

наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела. Данное условие находит отражение в ч. 5 ст. 4.1 КоАП РФ, которая запрещает повторно привлекать к ответственности лицо за одно и то же административное правонарушение.

 

Ко второй группе обстоятельств (условий) относятся такие, которые оказывают влияние на вид и (или) размер (срок) административного наказания, в частности;

характеристики  субъекта, в отношении которого ведется  производство по делу об административном правонарушении (возраст лица, привлекаемого  к административной ответственности, его физическое состояние, специальный род деятельности). Согласно ч. 2 ст. 3.9 КоАП РФ к таким субъектам, как несовершеннолетний, беременная женщина, женщина, имеющая ребенка в возрасте до 14 лет, инвалиды I и II группы, военнослужащие, граждане, призванные на военные сборы, имеющие специальные звания сотрудники органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, .органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов, не может применяться административный арест. Согласно ч. 2 ст. 3.7 КоАП РФ к лицам, для которых охота или рыболовство является основным законным источником существования, не может быть применена конфискация охотничьего оружия, боевых припасов и иных дозволенных орудий охоты или рыболовства;

характер  совершенного административного правонарушения. Административное правонарушение может быть совершено в форме либо умысла, либо неосторожности (ст. 2.2 КоАП РФ). Форма вины характеризует совершенное деяние и согласно ст. 4.1 КоАП РФ должна быть учтена при назначении административного наказания;

обстоятельства, смягчающие административную ответственность. Наличие обстоятельств, смягчающих административную ответственность, оказывает влияние на наказание, назначаемое лицу, привлекаемому к административной ответственности. Перечень обстоятельств, смягчающих административную ответственность, предусмотрен в ст. 4.2 КоАП РФ. Данный перечень не является исчерпывающим, и судья, орган, должностное ли-Цо, рассматривающие дело об административном правонарушении, могут признать смягчающими обстоятельства, не указанные в КоАП РФ;

обстоятельства, отягчающие административную ответственность. Перечень обстоятельств, отягчающих административную ответственность, содержится в ст. 4.3 КоАП РФ. Данный перечень является исчерпывающим, но судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, могут не признать данное обстоятельство отягчающим в зависимости от характера административного правонарушения;

совершение  лицом одного действия (бездействия), содержащего составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя или более статьями (частями статей) КоАП РФ и рассмотрение дел о которых подведомственно одному и тому же судье, органу, должностному лицу. При указанных выше обстоятельствах административное наказание назначается в пределах санкции, предусматривающей назначение лицу, совершившему указанное действие (бездействие), более строгого административного наказания.

Условия административной ответственности  также вытекают из ее принципов презумпции невиновности и законности (ст. 1.5, 1.6 КоАП РФ). Так, исходя из общих правил принципа презумпции невиновности, лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, а любое неустранимое сомнение трактуется в его пользу. Часть 3 ст. 1.5 КоАП РФ, а также примечание к указанной норме закрепляют исключение из общего принципа презумпции невиновности, согласно которому данный принцип не распространяется на административные правонарушения, предусмотренные гл. 12 КоАП РФ, в случае их фиксации работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами.

Условия административной ответственности  имеют, таким образом, значение ее формальных предпосылок, требующих проверки в  каждом случае правонарушения. Их наличие  предполагает решение вопросов о возможности или невозможности наступления административной ответственности (ведения производства по делу), а в случае, если условия, препятствующие ее наступлению, отсутствуют, — вопросов об определении конкретной меры административной ответственности (назначение индивидуальной меры (административного наказания) лицу, совершившему административное правонарушение).