Понятие и особенности муниципальной службы в РФ
Содержание
- Понятие и особенности муниципальной службы в РФ.
- Сравнительный анализ государственной гражданской и муниципальной службы.
- Эволюция и современное состояние муниципальной службы в РФ.
1. Понятие и особенности муниципальной службы
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дает в статье 1 определение муниципальной службы, под которой закон понимает профессиональную деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.
Основными задачами муниципальной службы являются1:
а) обеспечение наряду с государственной службой прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования;
б) обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения;
в) подготовка, принятие, исполнение и контроль решений в пределах полномочий органов местного самоуправления;
г) защита прав и законных интересов муниципального образования.
1.2. Принципы муниципальной службы
Муниципальная служба основана на принципах2:
1. Принцип законности,
верховенства Конституции
2. Принцип приоритета
прав и свобод человека и
гражданина, определяющих смысл
и содержание деятельности
3. Принцип равного доступа граждан к должностям муниципальной службы в соответствии с профессиональной подготовкой, способностями, достижениями по службе.
4. Принцип подконтрольности
должностных лиц местного
5. Принцип гласности
в осуществлении муниципальной
службы, т.е. предполагает открытость
законодательства о
6. Принцип профессионализма
и компетентности
7. Принцип социальной
и правовой защищенности
8. Принцип внепартийности
муниципальной службы, - в муниципальных
органах не образуются
В соответствии со статьей 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3, законодательную основу местного самоуправления составляют: Конституция РФ, федеральные законы, конституции, уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ. При этом, федеральные законы, законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муниципального права не могут противоречить Конституции РФ, Федеральному закону «Об общих принципах…», ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает общие принципы правового регулирования муниципальной службы.
Закон предусматривает, что на федеральном уровне должен быть принят закон об основах муниципальной службы (ст. 4). В нем должны быть установлены общие принципы организации и деятельности муниципальной службы, определены ее задачи, роль и основные функции по осуществлению местного самоуправления, основы правового статуса муниципальных служащих в Российской Федерации, а также полномочия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в области муниципальной службы.
В соответствии со статьей 21 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральным законом4.
1.3. Виды муниципальных должностей
Важное значение
для понимания природы муниципальной
службы имеет определение должностного
лица, которое содержится в ст.1 Федерального
закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
федерации». Под должностным лицом Закон
понимает выборное лицо, работающее по
контракту (трудовому договору), лицо,
выполняющее организационно-
Статья 7 Закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» определяет, кто является муниципальными служащими: это лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления5.
Таким образом, можно заключить: муниципальный служащий – гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.
Лица, не замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не являются муниципальными служащими6.
Муниципальное образование в соответствии с закрепляемой в его уставе структурой муниципальных органов имеет штатное расписание муниципальных должностей.
Под должностью понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная (организационная) единица, отражающая содержание и объем полномочий занимающего ее лица.
Муниципальная должность – должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей7.
Муниципальные служащие согласно законодательству о муниципальной службе должны классифицироваться по группам. К лицам, замещающим муниципальную должность, предъявляются соответствующие квалификационные требования. Среди муниципальных служащих Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выделяет две категории должностных лиц местного самоуправления:
а) выборное должностное лицо местного самоуправления – должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения (это может быть глава муниципального образования или иное лицо, наделенное уставом муниципального образования соответствующими полномочиями);
б) должностное лицо
местного самоуправления, замещающее
муниципальную должность путем заключения
контракта (трудового договора) и наделенное
по должности организационно-
Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» подразделяет муниципальные должности на:
а) выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;
б) иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.
Штатное расписание муниципальных должностей включает и иные муниципальные должности. Кроме того, в целях технического обеспечения деятельности органов местного самоуправления их штатное расписание может включать должности, не относящиеся к муниципальным должностям.
Сравнительный анализ
2.1. Общие черты государственной и муниципальной службы
Государственная и муниципальная службы имеют много общих черт. Прежде всего, это профессиональная деятельность.
В определении понятия государственной и муниципальной службы в качестве ведущего признака выделяется профессиональная деятельность в первом случае – в государственных органах управления, во втором – в органах местного самоуправления. Под профессиональной деятельностью понимается деятельность, осуществляемая на основе специальных навыков и знаний.
Большинство принципов, на которых основаны государственная и муниципальная службы, одинаковы. При этом следует отметить, что система принципов государственной службы несколько шире и объемнее, что очевидно из самой сущности данного института.
Государственную или муниципальную должность может занимать любой гражданин РФ, достигший возраста 18 лет.
Институт муниципальной службы тесно связан с институтом государственной службы, т.к. время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством о государственной службе. Это положение статьи 21 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. не только приравнивает муниципальных служащих к государственным служащим в части предоставления им льгот и гарантий, но и создает возможность для «безболезненного» перехода из одной системы службы в другую, что имеет важное значение для карьеры служащего, его профессионального роста. А это в свою очередь служит повышению эффективности как муниципальной, так и государственной службы.
Следует также учитывать, что органы местного самоуправления могут осуществлять в соответствии с законом отдельные государственные полномочия.
2.2. Основные различия между государственной и муниципальной службами
Вместе со сходными чертами государственная и муниципальная службы имеют существенные отличия.
Прежде всего, следует отметить, что понятие «муниципальная служба» сравнительно новое для нашего законодательства.
До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие «муниципальная служба» в законодательстве не использовалось, т.к. в нем не было необходимости: служащие местных органов государственной власти – местных Советов и исполнительных комитетов – являлись государственными служащими. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. также не использовал понятие «муниципальная служба». Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы. Государственный служащий и муниципальный служащий рассматривались как равнозначные понятия. Согласно такому взгляду муниципальный служащий – это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 г., установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г., разграничил государственную службу и муниципальную службу, определив государственную службу как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (ст. 2).
Государственный служащий – это гражданин Российской Федерации, исполняющий обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации (ст. 3).
Таким образом, муниципальная служба не входит в систему государственной службы, не является ее структурной частью и требует своего правового регулирования. Муниципальная служба – это самостоятельный институт местного самоуправления, институт муниципального права.
Расходы, связанные с содержанием органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществляются за счет местного бюджета.
Другое существенное отличие государственной и муниципальной службы заключается в различной классификации должностей. Так, классификация государственных должностей осуществляется по категориям (категории «Б» и «В»), которые считаются соответствующими разделами Реестра государственных должностей. Государственные должности, включенные в данный Реестр, подразделяются на группы: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие. Муниципальные должности классифицируют по принципу выборности на выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов и иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора. При этом нужно сказать, что раньше государственные должности государственной службы также включали выборные должности (категория «А»), так как под государственной службой подразумевалось выполнение служащими любых должностных обязанностей в каких бы то ни было государственных организациях (государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и т.д.). Сейчас же, согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации», государственной службой считается профессиональная деятельность только по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. К государственной службе относится исполнение должностных полномочий лицами, замещающими государственные должности лишь категорий «Б» и «В». Понятие государственной службы на лиц, замещающих должности категории «А», не распространяется. Таким образом, в самом определении понятия «государственная служба» подчеркивается, что деятельность государственных служащих, замещающих должности категорий «Б» и «В», носит обслуживающий, вспомогательный характер: она предназначена для того, чтобы обеспечивать исполнение полномочий лицами, замещающими должности категории «А». Поэтому имеется отличие и в наименовании видов должностей: если должности категории «А» называются просто государственными должностями, то должности категорий «Б» и «В» - государственными должностями государственной службы.
Важно, что Законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» установлено: государственная служба на государственных должностях категории «Б» ограничена сроком, на который назначаются или избираются лица, замещающие государственные должности категории «А». По существу это означает юридическое закрепление института временных служащих. Лица, находящиеся на должностях категории «Б» (помощники, советники, консультанты, референты и др.), призваны непосредственно обеспечивать исполнение полномочий лиц, замещающих должности категории «А». Если эти лица сменяются, предполагается возможность замены лиц, замещающих должности категории «Б». Конечно, кто-то может остаться в прежней должности, но возможна и их одновременная замена. В других государствах иначе: партия у власти сменяется, а аппарат работает, будто ничего не случилось. Принцип зависимости службы лиц, замещающих должности категории «Б», от пребывания лиц в должностях категории «А» в определенной мере препятствует формированию профессионального, отстраненного как от политических подвижек, так и от кадровых перетрясок аппарата управления.
Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации. Законами субъекта Российской Федерации устанавливается соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Российской Федерации с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы.
В заключение можно сказать, что, несмотря на различия, и муниципальная и государственная службы имеют основную цель – обеспечение нормального функционирования системы управления государством.
Эволюция и современное
Новая Конституция России определила местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом, признавая и защищая экономическую основу самоуправления - муниципальную собственность равным образом с государственной, частной и иными формами собственности.
Конституционное право граждан России на осуществление местного самоуправления обеспечивается самостоятельностью населения в решении вопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых населением для этой цели и конституционным запретом на ограничение прав местного самоуправления, обеспечивающимся судебной защитой. Общие исходные принципы организации местного самоуправления, установленные в Конституции России, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления (принята Советом Европы 15 октября 1985 г.). Европейская Хартия определяет местное самоуправление как ПРАВО и действительную способность местных сообществ "контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел". Конституцией России право населения, местных сообществ на самоуправление не только признается, но и декларируется его гарантия всеми государственными органами: как федеральными органами власти, так и органами власти субъектов Федерации. Это гарантии экономические, юридические, организационные. Реализация полномочий местного самоуправления должна обеспечиваться достаточными финансовыми ресурсами, наличием муниципальной, в том числе земельной, собственности. Юридические гарантии включают установление федеральными законами, законами субъектов Федерации статуса местного самоуправления, обеспечения обязательности решений органов местного самоуправления. Организационные и кадровые гарантии включают подготовку на государственном уровне муниципальных служащих различных рангов, информационное обеспечение местного самоуправления.
С 1 сентября 1995г. (дата опубликования в "Российской газете") Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вступил в действие.
Основная задача, решаемая данным законом, - обеспечение САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (главное для закона слово!) местного самоуправления, гарантированной Конституцией Российской Федерации. Это достигается через:
- право на самостоятельность
населения в формировании
- способность органов местного
самоуправления решать
- возможность населения и его органов местного самоуправления реально решать свои проблемы, - то есть наличие у местного самоуправления финансово-экономической базы и права самостоятельно ею распоряжаться.
Таким образом, Федеральный закон " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - это не только и не столько закон о самостоятельности местной власти (хотя это, безусловно, важнейшее условие), это закон о реальных механизмах осуществления народовластия в России. Он устанавливает порядок реализации прав граждан на местное самоуправление, предоставляет населению широкую свободу в выборе форм его осуществления, определения структуры органов местного самоуправления. В законе четко разграничены полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти и установлены обязательные прямые выборы населением органов местного самоуправления.
Вышеобозначенные пункты и являются, по сути, тенденциями, определяющими функционирование местных органов управления. Некоторые из них будут подробнее раскрыты чуть ниже.
Можно с уверенностью утверждать, что успешный ход реформы местной власти на принципах самоуправления вряд ли был бы возможен без многолетней активной деятельности разного рода ассоциаций органов местного самоуправления, таких как Ассоциация городов Северо-Запада, Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Ассоциация городов Юга России, Союза Российских городов и Союза малых городов России и др. В недалеком будущем можно прогнозировать, кроме того, создание на базе существующих всероссийских союзов и профильных ассоциаций (Ассоциации наукоградов, Ассоциации закрытых городов, Ассоциации исторических городов и т.п.) Конгресса местных властей по типу аналогичных европейских организаций, хотя этому сильно мешают возросшие личностные амбиции ряда руководителей муниципальных ассоциаций.
Все же необходимо признать, что практические результаты, достигнутые в последние два года в области реформы местного самоуправления, явились следствием в том числе и работы этих объединений, их постоянного сотрудничества, а иногда и давления на органы власти, участия представителей объединений в работе Конституционного Совещания, во всех рабочих группах по подготовке законопроекта, подготовки в среде объединений кандидатов в депутаты, кадров для органов государственной власти и управления. Реальным результатом их лоббистской деятельности явилось проведение 17 марта 1995 г. в Кремле Всероссийского Совещания по проблемам местного самоуправления, на котором было принято решение о создании Совета по реформе местного самоуправления при Президенте РФ - органа, призванного координировать деятельность государственных структур по реализации положений Конституции РФ о местном самоуправлении.
Реформа местного самоуправления постепенно переходит в новый этап, когда наиболее важным, т.е. определяющим темп движения по пути реформирования местных органов власти, является завершение формирования собственной компетенции местного самоуправления и финансово-экономической базы местного самоуправления (прежде всего - за счет разграничения с субъектами Федерации).
Что касается современных тенденций в функционировании органов местного самоуправления на территории Российской Федерации, то можно выделить следующие, на наш взгляд наиболее значимые:
· Расширение сфер влияния органов местного управления. Перечень предметов ведения закреплен в статье 6 Федерального закона«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
- Будучи самостоятельными, федеральные образования не остаются без государственной поддержки; протекция осуществляется в вопросах обеспечения минимальных бюджетов путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. На осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются расходы в федеральном бюджете. При недостаточности бюджетных средств для покрытия расходов, превышающих минимальный бюджет, или в случаях временных финансовых затруднений в процессе исполнения утвержденного бюджета органы власти муниципального образования могут получать процентные или беспроцентные ссуды из иных бюджетов, а также в порядке, установленном органами власти субъекта Федерации, выпускать займы на инвестиционные цели на собственной территории
- Выборы депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления осуществляются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании при обеспечении установленных законом избирательных прав граждан.
- Возможность решения местных вопросов путем собрания схода граждан, проживающих на данной территории. Зачастую решения схода принимают значение и функционируют как полноценные правовые акты на данной территории.
Конечно, остается еще много нерешенных вопросов, касающихся форм местного управления, возможных разногласий в местных и федеральных законодательствах, но на данном этапе сформированы демократические основы цивилизованного становления и развития органов местного самоуправления.
1 Васильев М.А. Местное самоуправление. – М., 2011, с. 24
2 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
3 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»
4 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
5 Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в РФ».
6 Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в РФ».
7 Васильев М.А. Местное самоуправление. – М., 2011, с. 24
