Понятие и особенности правосубъектности международных (межгосударственных) организаций

Понятие и особенности  правосубъектности международных (межгосударственных) организаций

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Межгосударственные объединения  на сегодняшний день активно участвуют  в международных отношениях. Территориальные  проблемы межгосударственного устройства известны человечеству на протяжении всего времени его существования, поскольку государства использовали различные формы объединений для достижения определенных целей. Однако подавляюще большинство государственных интеграционных процессов пришлось на вторую половину XX века. Появлением в 1949г. международной региональной организации - Совета Европы открывается новая веха в развитии сотрудничества европейских государств, некоторые из которых через образование европейского экономического сообщества на сегодняшний день пришли к новому виду интеграционного объединения - Европейскому союзу.

Данные процессы не обошли стороной и Россию. После распада  СССР Российская Федерация становится членом Содружества Независимых  Государств, события последних лет  свидетельствуют о создании нового объединения - Союзного государства Беларуси и России.

Проблеме межгосударственных объединений посвящены многие труды  советских и современных российских ученых-юристов, среди которых можно  выделить М.И. Байтина, А.Б. Венгерова, Л.В. Гречко, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, С.В. Липеня, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, В.М. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, А.Ф. Черданцева, В.Е. Чиркина, Г.Г. Шинкарецкую и других. Однако, конфедерации и различные государственно-правовые объединения, союзы суверенных государств недостаточно изучены как самостоятельный институт современной теории государства и права и международного права: нет однозначного определения понятия объединения государств, формы межгосударственного устройства, отсутствует единая позиция относительно международной правосубъектности объединений государств.

1. Понятие международной правосубъектности

Правосубъектность —  это свойство лица (международной  личности), при наличии которого оно приобретает качество субъекта права. «Субъект права» и «Правосубъектность, - отмечает С. С. Алексеев - по своему основному содержанию совпадающие категории».¹

В отечественной доктрине отмечалось, что важнейшим свойством  субъекта международного права является юридическая способность участника  международного общения к самостоятельным международным действиям, к правовому волеизъявлению. Но способность к такого рода действиям немыслима без наличия у международной личности самостоятельной (автономной) воли.

Поэтому именно воля лежит  в основе международной правосубъектности. Наличие самостоятельной воли, позволяющей участнику международного общения совершать определенные международные действия, является той лакмусовой бумажкой, которая определяет возможность существования субъекта права. Без такого качества, как воля (она здесь, естественно, понимается как категория социальная, а не психологическая), нет субъекта международного права вообще. В нашей литературе выдвигались и иные, чем воля, основания международной правосубъектности. В течение многих лет, например, имела распространение концепция, согласно которой основным критерием международной правосубъектности считался суверенитет. И хотя эта точка зрения оказалась отвергнутой большинством авторов, ее рецидивы нет-нет, да и дают о себе знать.

Конечно, для государства (то есть для одного, хотя и основного, вида субъекта) суверенитет в конечном итоге служит источником правосубъектности.

Но здесь надо иметь  в виду два обстоятельства. Во-первых, непосредственным фактором, который  позволяет говорить о международной  правосубъектности государства, является не суверенитет как свойство государственной власти, а его конкретное выражение — внутренне присущая государству суверенная воля, дающая возможность государству самостоятельно совершать международные действия. Во-вторых, государственным суверенитетом не обладают другие субъекты международного права (особенно это касается международных организаций), и тогда непонятно, почему они могут быть таковыми. Поэтому, как справедливо указывал Л.Н. Маратадзе, «неправильно отождествлять юридические признаки субъектов международного нрава со специфическими особенностями конкретного субъекта, определяющими его индивидуальность в международно-правовых отношениях».²

Признавая важное значение конструкций общей теории права  в определении международной  правосубъектности, следует предостеречь от их механического переноса в область международного права без учета особенностей последнего. Более того, вряд ли можно назвать другую юридическую категорию международного характера, где бы влияние указанных особенностей ощущалось сильнее, чем при определении международной правосубъектности. Полного тождества признаков, составляющих понятие «субъект национального права» (в литературе по теории права пишут просто: «субъект права» и «субъект международного права»), быть не может.³ В чем различие между этими понятиями? Главное — в характере и объеме юридической способности участника международного общения к самостоятельным действиям, правовому волеизъявлению. Если способность участвовать в правовых отношениях, обладать правами и обязанностями, установленными правовыми нормами, способность к независимому осуществлению этих прав и обязанностей исчерпывает собой содержание правосубъектности в национальном праве, то применительно к субъекту международного права оно вскрывает лишь один (хотя и существенный) его признак (из ряда других).

В национальном праве  государство посредством закона определяет круг субъектов права, наделяет их комплексом прав и обязанностей и обеспечивает соблюдение установленного правопорядка. В международном праве дело обстоит иначе. Здесь нет органов, стоящих над субъектами и устанавливающих для них обязательные правила поведения, точно так же, как нет особого аппарата принуждения. Сами субъекты (и только они) могут создавать (формировать) нормы международного права. Сами субъекты (и только они) обеспечивают выполнение норм международного права. С учетом сказанного можно считать, что кроме такого признака, как способность являться носителем международно-правовых прав и обязанностей и самостоятельно их реализовывать (что соответствует положению о правосубъектности, выработанному общей теорией права), для международной правосубъектности характерно еще два самостоятельных признака:

1) способность участвовать  в процессе международного правотворчества:

2) способность самостоятельно (индивидуально или коллективно) обеспечивать выполнение создаваемых норм.⁴

Следовательно, называться субъектом международного права  может только та личность, которая  обладает всеми тремя названными признаками.

На основе изложенного  можно сделать следующие общие выводы о международной правосубъектности:

Во-первых, международная  правосубъектность — это юридическое  свойство, приобретаемое международными личностями в силу правовых норм. Действительно, все субъекты международного права  имеют юридическую основу своего возникновения. Образование нового государства официально фиксируют и юридически оформляют учредительные документы (конституционные акты, декларации, обращения, международные договоры и другие). Нация, борющаяся за свое национальное освобождение, персонифицируется в национальной политической организации, предшествующей суверенному государству, о создании которой она провозглашает путем издания соответствующего юридического акта.

Во-вторых, международная  правосубъектность — это не только юридическое, но и общественно-политическое свойство. Субъекты международного права — это политические образования; их возникновение и существование обусловлено общественными процессами.

Так, становление наций  как субъекта права, возникновение  новых государств на территории бывших колоний связано с национально-освободительной борьбой народов за свое освобождение, осуществлением их права на самоопределение.

В-третьих, основанием международной  правосубъектности является свобода  социальной воли того или иного политического образования на международной арене. Наличие собственной, независимой ни от каких других субъектов воли, позволяющей самостоятельно осуществлять соответствующую целям и интересам данного образования деятельность на международной арене, служит главным критерием наличия у этой международной личности правосубъектности.

В-четвертых, содержание международной правосубъектности  заключается в юридической способности  участника международного общения  к самостоятельным международным  действиям, выражающимся в независимом осуществлении прав и обязанностей, участии в создании норм международного права и в обеспечении их выполнения.

2. Особенности правосубъектности  международных организаций

Обладают ли вышеуказанными признаками правосубъектности международные организации? Общего утвердительного ответа в отношении всех трех типов международных организаций -  межгосударственные (межправительственные), межведомственные и неправительственные (общественные) быть, видимо, не может.

По крайней мере, в  отношении неправительственных (общественных) международных организаций можно говорить с достаточной степенью определенности: ряд атрибутов, необходимых для их признания в качестве субъектов международного права, у них отсутствует. Речь идет о таких признаках, как способность создавать нормы международного права и обеспечивать их выполнение. В то же время неправительственные организации, не являясь субъектами международного права, могут обладать некоторыми чертами международной правовой субъектности, в том числе иметь определенные права и обязанности, установленные международно-правовыми нормами.

Одним из примеров здесь  служит консультативный статус неправительственных  организаций в ООН, предоставляющий  этим организациям (в зависимости  от типа статуса) такие права, как  включение вопросов в повестку дня сессии ЭКОСОС и его вспомогательных органов, участие в их работе и так далее. Не исключена возможность участия неправительственной организации в международной согласительной процедуре.

Неправительственная организация  может быть субъектом международного частного права. Но здесь необходимо сделать оговорку. В литературе наличие у международной организации частноправовых полномочий (заключать сделки, приобретать недвижимое имущество и распоряжаться им, возбуждать в национальных судах дела по гражданским искам и так далее) нередко рассматривается как доказательство их международной правосубъектности (особенно часто делаются ссылки на ст. 104 Устава ООН).⁵

Такого рода ссылки неоправданны. Наличие у международной организации  указанных полномочий никакого отношения к се международной правосубъектности (то есть к признанию ее субъектом международного публичного права) не имеет. Этот факт лишь говорит о том, что данное образование является субъектом международного частного права. Другое дело, что субъекты публичного права, как правило, являются и субъектами международного частного права. К определению международной правосубъектности межгосударственной (межправительственной) организации, с одной стороны, и межведомственной — с другой, можно подходить с одинаковыми мерками. Национальные ведомства, являясь органами государства, при учреждении межведомственной организации действуют на основе предоставленных им государством полномочий, которые закреплены в тех внутригосударственных нормативных актах (конституция, положение о данном органе и так далее), которые определяют его правовой статус. При этом международные действия ведомства должны осуществляться в рамках предоставленной ему компетенции.

Принимая по учредительному акту международно-правовые обязательства в указанных пределах, ведомство действует от имени государства. И, естественно, ответственность за выполнение этих обязательств в конечном итоге также падает на государство.

Поэтому в дальнейшем при рассмотрении правосубъектности  международных организаций хочется отметить, что речь идет не только о межгосударственных (межправительственных), но и о межведомственных организациях. Также естественно, что исследование проблемы должно быть ограничено рамками: а) указанных двух типов международных организаций; б) правомерно существующих образований государств, то есть тех организаций, учредительные акты которых удовлетворяют условиям действительности международных договоров (свобода волеизъявления участников, соответствие основным принципам международного права, соблюдение формально-юридических требований к оформлению такого рода актов и других).⁶

Изучение возникновения, становления и развития таких  организаций, а также анализ их учредительных  актов и других документов, в отношении  их функционирования, позволяет сделать вывод, что они обладают всеми признаками субъекта международного права.

Это можно показать на примере организаций универсального типа, и в первую очередь на примере  Организации Объединенных Наций  как наиболее важной универсальной организации современного мира.

То, что все организации  — юридические и общественно-политические образования, особых доказательств  не требует. Они созданы и функционируют  на основе учредительного акта, квалификация которого как международного договора, то есть как юридического феномена, ни у кого не вызывает сомнений. Одновременно появление этих организаций — результат тех или иных общественно-политических процессов.⁷

Так, бурный рост межгосударственных (межправительственных) организаций  в послевоенный период во многом был обусловлен необходимостью развития международного сотрудничества, решения глобальных проблем (чему способствовала демократизация международных отношений, вызванная победой над наиболее реакционными силами во второй мировой войне, изменением соотношения сил на мировой арене, крахом колониализма и так далее), научно-технической революцией и другими факторами общественно-политического характера. Вопрос же о том, какими правами и обязанностями наделить организацию, какой простор предоставить ей для самостоятельного осуществления международных действий, иными словами, какие черты правосубъектности ей придать, решается государствами в зависимости от тех политических задач, которые перед данной организацией ставятся.

3. Реализация международной правосубъектности

Права и обязанности  организации обычно обозначены в  учредительных актах и в дополняющих  их документах. Наличие прав и обязанностей у различных организаций различно, что зависит от целей, которые  они преследуют, от выполняемых ими  функций. Достаточно сравнить объем прав и обязанностей организаций общей компетенции, каковой является, например, ООН, и организаций, на которые возложены сравнительно узкие задачи (скажем, Союз по борьбе с эпизоотиями). В то же время можно выявить и общие черты, присущие всем организациям универсального типа. Отметим в первую очередь, что без наличия прав и обязанностей ни одна организация не могла бы выполнять возложенные на нее функции. При этом она вступает в определенные правоотношения с государствами и международными организациями (действия Совета Безопасности ООН по мирному разрешению споров и по предотвращению актов агрессии; оказание технической помощи государствам, издание административно-регламентационных актов и др.). Во многих учредительных актах специализированных организаций предусматривается поддержание связей с органами ООН и другими международными организациями. Что касается правоотношений с суверенными субъектами, то они не ограничиваются контактами с государствами-членами.⁸

Осуществляется сотрудничество и с государствами-нечленами, для чего заключаются соответствующие договоры (например, Временное соглашение ООН со Швейцарским Федеральным Советом от 14 декабря 1946 г.).

Венская конвенция от 14 марта 1975 г. предоставляет государствам право иметь при международных организациях универсального характера свои представительства, следовательно, у организации возникает право вступать в отношения с суверенными субъектами посредством этих представительств.

Международные организации  обладают определенным комплексом привилегий и иммунитетов, необходимых для выполнения возложенных на них задач. Они закреплены в учредительных актах и специальных соглашениях об иммунитетах. Примером может служить ст. 105 Устава ООН, ст. XII Устава ЮНЕСКО, Конвенция о привилегиях и иммунитетах ООН от 13 февраля 1946г., Генеральная конвенция о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений от 21 января 1947 г., Соглашение о правоспособности, привилегиях и иммунитетах Международной организации космической связи «Интерспутник» от 20 сентября 1976г., соглашения международных организаций с теми государствами, где расположены их центральные учреждения (ООН, например, заключены такие соглашения с США, Швейцарией, Нидерландами).⁹

Различаются несколько  категорий привилегий и иммунитетов, главными из которых являются иммунитеты: а) самой организации; б) ее должностных лиц. В некоторых соглашениях (например, в ст. V Соглашения о привилегиях и иммунитетах МАГАТЭ от 1 июля 1959г.) особо регламентируются иммунитеты представителей государств. Личность обладателя иммунитетов накладывает отпечаток и на содержание последней. Наличие у международной организации (и соответственно у ее должностных лиц) иммунитетов — одна из наиболее важных черт правосубъектности. При этом объем предоставляемых организации прав таков, что бесспорно свидетельствует о независимом ее существовании, в том числе и от суверенных субъектов. Иммунитеты обеспечивают организации нормальную деятельность, осуществление его своих функций.¹⁰

Организация участвует  в разрешении возникающих у нее споров с другими субъектами международного права (в том числе и с государствами) при помощи таких средств, которые обычно применяются во взаимоотношениях между субъектами (переговоры, посредничество и другие услуги, международная судебная процедура и т. д.).

Подтверждение этого  можно найти как в учредительных  актах организаций, так и в  многочисленных соглашениях, заключаемых  международной организацией (например, в соглашениях о технической  помощи между специализированными  учреждениями ООН и государствами). Более того, международные организации сами часто выступают в качестве органов, при помощи которых разрешается спор (даже в тех случаях, когда организация не является стороной в споре). С этой целью они используют процедуры, предусмотренные в учредительных актах (примером служит гл. VI Устава OOН). Организация может быть привлечена (по своей инициативе или в соответствии с приглашением спорящих) к участию в согласительной процедуре, что не раз имело место на практике (добрые услуги Генерального Секретаря ООН ирано-иракском конфликте в 1987—1988гг., посредничество его представителя в переговорах между Афганистаном и Пакистаном в 1987—1988гг. и т. д.).¹¹

В рамках международных  организаций могут функционировать  судебные органы (Международный Суд, специальные суды для разрешения конкретного спора и др.). Некоторые организации могут испрашивать консультативные заключения у Международного Суда ООН.¹²

В силу Устава такое право  непосредственно предоставлено  только Генеральной Ассамблее и  Совету Безопасности (п. 1 ст. 96), т. е. двум главным органам ООН. Другие органы ООН пользуются таким правом с разрешения Генеральной Ассамблеи. Что касается иных (кроме ООН) международных организаций, то согласно букве Устава ООН разрешение Генеральной Ассамблеи обращаться в суд за консультативным заключением могут получить только специализированные учреждения ООН (запрос может касаться лишь споров, возникающих в пределах круга их деятельности). Следует, однако, иметь в виду, что в системе ООН функционирует еще несколько организаций (МАГАТЭ, ЮНКТАД), которые не являются ни органами ООН, ни специализированными учреждениями ООН. Но они имеют связи с ООН, причем более тесные, чем специализированные учреждения ООН. По своему правовому положению они занимают место как бы между собственными органами ООН и специализированными учреждениями. Поэтому нет никаких препятствий теоретического характера для отнесения МАГАТЭ и ЮНКТАД к тем организациям, которым Генеральная Ассамблея может дать разрешение для обращения в Международный Суд.

Отсутствие упоминания об этом в Уставе ООН объясняется  тем, что указанные организации  были созданы значительно позже  вступления Устава ООН в силу.

Виды, направление и  объем нормотворческих полномочий любой международной организации  фиксируются в договоре (уставе) о ее создании, либо в иных дополняющих его документах. Наиболее типичными формами закрепления таких полномочий являются:

а) прямое упоминание конкретных видов и форм нормотворческой  деятельности в учредительном акте (Уставы ООН, ФАО и др.);

б) такое изложение функций и полномочий организации, интерпретация которых позволяет со всей определенностью говорить о наличии у организации нормотворческой компетенции (данная интерпретация часто дается в постановлениях главных органов организации);

в) указание на виды и формы правотворчества в соглашениях, заключаемых между государствами-членами, между государствами-членами и данной международной организацией и др., что может рассматриваться как дополнение (конкретизация) учредительного акта;

г) общая констатация в многосторонних договорах универсального типа той или иной нормотворческой способности определенных категорий международных организаций (яркий пример — Венская конвенция 1986г. «О праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями»).

Каждая международная  организация может участвовать  лишь в таком виде нормотворчества, который разрешен ее уставом.

Формы выражения норм (источники права), в создании которых  принимает участие организация, могут быть как типичными, обычно используемыми государствами, так и носить специфический характер. К первой категории относится прежде всего договор, что прямо зафиксировано в ряде международно-правовых актов (например, ст. 3 в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., ст. 2 Конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986г.), а также обычай и заключительные акты международных конференций.¹³

Ко второй категории  относятся нормоустановительные постановления международных организаций. Кроме непосредственного участия в процессе создания норм, включая и завершающую его стадию (собственно нормотворческая деятельность), международная организация может оказывать содействие при осуществлении нормотворческой деятельности государствам или другим субъектам международного права.

В этом случае организация  участвует в нормотворческом  процессе на различных его стадиях (например, разработка проектов многосторонних договором), действуя подчас весьма активно, но отстраняется от участия в заключительных этапах нормотворчества, когда происходит согласование воль субъектов по поводу признания какого-то правила в качестве правовой нормы.¹⁴ Формы участия организации в международном нормотворчестве разнообразны (заключение международных соглашений в рамках и под эгидой организации, воздействие на нормотворческий процесс через принятие соответствующих решений, внесение поправок в учредительный акт, содействие зарождению и становлению международных обычных норм, их подтверждение и конкретизация, принятие административно-рекомендательных актов, утверждение некоторых видов соглашений специализированных учреждений, придающих им юридическую силу, и др.).

Этой категории актов, носящих рекомендательный характер, вместе с решениями по внутриорганизационным вопросам (указанные решения, хотя и являются обязательными для членов организации, тем не менее, норм международного права не создают, поскольку не имеют всех атрибутов последних) принадлежит наибольший удельный вес среди юридических актов любой организации.

Участие международной  организации в создании норм международного права наиболее полно выявляет не осуществление ею вспомогательных  функций при нормообразовании, а  собственно нормотворческую деятельность. Все ли универсальные международные организации могут непосредственно участвовать в нормообразовании? Однозначного ответа применительно к любым формам собственно нормотворческой деятельности организации дать, видимо, нельзя. Но договорной правоспособностью, в принципе, может обладать каждая организация, что вытекает из всего содержания Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986г.

В учредительных актах  ряда организаций договорная правоспособность подробно регламентирована. В Уставе ООН, например, о ней упоминается в ст. 17, п. 3, 26; 28, п. 3; 32; 35, п. 2; 43; 53, п. 1; 57, п. 1; 63, п. 1; 64, п. 1; 77; 79; 83; 85, п. 2; 105, п. 3.Несмотря на некоторую специфику в правовой природе договоров, заключенных международными организациями, эти договоры и межгосударственные соглашения по своему характеру являются международными. По юридической силе они идентичны. Право на участие в соглашениях распространяется и на общие многосторонние договоры.

На основе анализа  практики ряда организаций можно  предложить следующий перечень вариантов  такого участия: 1) когда возможность  участия в определенном соглашении вытекает из учредительного акта или  иных «правил организации»; 2) если предметное содержание договора или его объект имеют непосредственное отношение к межгосударственной организации и государства-члены считают, что ее участие в договоре будет способствовать эффективному выполнению его целей и задач; 3) если в положениях договора зафиксирована такая возможность; 4) если необходимость участия международной организации в общем многостороннем договоре диктуется определенными фактическими обстоятельствами (например, участие в конвенциях о радиационной безопасности, когда организация использует в своей деятельности ядерные объекты).¹⁵ Орган, полномочный заключать соглашения от имени организации, определяется на основе учредительного акта.

При отсутствии в нем  таких указаний предпочтение нужно  отдавать пленарному органу, поскольку  это, как правило, высший орган организации (структура ООН имеет свои особенности) и ему принадлежат все высшие прерогативы, в том числе и правотворческие. Однако, как показывает практика, сам пленарный орган редко заключает соглашения, поручая выполнение этой функции другим органам организации. Процедура заключения соглашений с участием международных организаций в основном аналогична порядку заключения межгосударственных договоров, но имеет особенности. Отметим две из них.

Первая касается вопроса  об одобрении согласованного текста договора компетентным органом организации. Можно выделить следующие формулы одобрения; а) одобрение лишь самого факта заключения соглашения; б) рассмотрение составленного текста соглашения и одобрение его принципиальных положений; в) изучение и одобрение всех положений составленного текста. Вторая особенность в том, что в отличие от такого способа выражения согласия государств на юридическую обязательность соглашения, как ратификация, международные организации используют «акт официального подтверждения» (ст. 14 п. 2 Конвенции 1986г.), который обычно выражается в форме решения компетентного органа организации. Вопрос о нормоустановительных (нормосодержащих) постановлениях международных организаций в литературе спорен.¹⁶

Одни авторы отрицают саму возможность наделения международной организации указанными полномочиями. Другие, наоборот, признают такую возможность, делая при этом ряд оговорок. В частности, подчеркиваются редкие случаи предоставления международным организациям такого права. Речь фактически идет об Организации Объединенных Наций, точнее, о двух его главных органах — Генеральной Ассамблее и Совете Безопасности. Последнее обусловлено тем, что Генеральная Ассамблея и Совет Безопасности занимают в системе других органов ООН особое положение и могут рассматриваться в качестве высших. Все остальные главные органы, за исключением Международного Суда, который имеет специфические функции и в силу этого вопрос о создании им норм права не ставится, работают под руководством Генеральной Ассамблеи.

Последнее обстоятельство даст достаточное объяснение тому, почему возможность принятия ими нормоустановительных решений не предусмотрена Уставом ООН. Исходными для решения вопроса о принадлежности той или иной резолюции Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности к числу нормоустановительных служат две предпосылки: а) они должны создавать нормы права (т. е. регулировать отношения между субъектами права; носить общий характер; являться обязательными для исполнения); б) такие резолюции должны быть приняты в рамках учредительного акта Организации (они должны удовлетворять всем критериям правомерности, из которых применительно к нормоустановительным постановлениям особое значение имеют: наличие у данного органа соответствующих полномочий и разграничение компетенции между двумя названными органами).¹⁷

Если обратиться к  Уставу ООН, то эти предпосылки в  нем можно найти. В том числе  и в отношении Совета Безопасности. Так, на основе п. 2 ст. 35 Статута Международного Суда Совет Безопасности определяет условия (правила), на которых Суд открыт для государств, не являющихся участниками Статута Международного Суда. Это — суть предписания общего порядка, который должен исполняться каждый раз, когда будут налицо предусмотренные им условия.