Понятие и правовое регулирование Государственной границы РФ

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Начиная с середины 80-х годов  ХХ века проблемы правового режима государственных границ и приграничных регионов привлекают внимание ученых и практиков. Обусловлено это глобализацией экономики, развитием межрегионального сотрудничества, кардинальными изменениями на карте мира. Государство обязано оказывать доминирующее влияние на развитие приграничных регионов, что в первую очередь должно найти выражение в создании соответствующей правовой основы, поскольку появление новых независимых государств на территории бывшего Советского Союза и неразвитость новой приграничной инфраструктуры привели к появлению связанных с этим пограничных и приграничных проблем и угроз.

Актуальность настоящей темы обусловливается  тем фактом, что важнейшим средством обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в экономической, политической, экологической, технологической, информационной и других сферах является эффективная защита Государственной границы РФ. Поэтому обеспечение государственной безопасности России в пограничной сфере, охрана, защита и укрепление государственных границ, обеспечение их неприкосновенности должно рассматриваться в качестве приоритетного направления и важнейшей сферы деятельности федеральных, территориальных органов государственной власти и органов муниципального управления в общей системе обеспечения национальных интересов и безопасности государства.

Цель работы – определение понятие  и режима государственной границы  РФ, а также правовых основ ее охраны.

Задачи работы: 1) определить понятие  и режим Государственной границы; 2) определить полномочия государственных органов по охране Государственной границы; 3) выявить меры по совершенствованию законодательного обеспечения правовых режимов в деятельности по защите Государственной границы РФ.

Глава 1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ГРАНИЦА РФ

1.1. Понятие и правовое  регулирование Государственной границы РФ.

Государственные интересы требуют  обеспечения экономической и  политической безопасности, установления и поддержания такого правового  режима государственной границы, который  максимально защищал бы эти интересы. Но, как показывает исторический и зарубежный опыт, подобная государственная политика может привести к ослаблению и разрыву существующих экономических и политических связей, а на некоторых участках государственной границы в силу существующих национальных связей – и к серьезным социальным и межнациональным конфликтам.

Статья 3 Закона РФ «О государственной границе Российской Федерации»¹ рассматривает охрану государственной границы как часть государственной системы обеспечения безопасности России и пограничной политики Российской Федерации. Защита государственной границы заключается в согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. В целях защиты государственной границы перечисленные в Законе уполномоченные на то органы вправе использовать политические, правовые, дипломатические, экономические, оборонные, пограничные, разведывательные, контрразведывательные, оперативно-розыскные, организационные, таможенные, природоохранные, санитарно-эпидемиологические, экологические и иные меры.

Целью всех указанных в Законе о  границе мер является недопущение  противоправного изменения прохождения  государственной границы, обеспечение  соблюдения физическими и юридическими лицами режима государственной границ, пограничного режима, защита жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз. Закон о границе регулирует порядок установления и обозначения государственной границы, порядок ее пересечения, определяет пограничный режим, разграничивает полномочия органов государственной власти и управления в сфере охраны государственной границы, устанавливает юридическую ответственность за правонарушения на границе.

Основная задача государственного управления в сфере обеспечения правового режима государственной границы РФ состоит в том, чтобы не узковедомственный, а общегосударственный подход определял деятельность различных субъектов обеспечения правового режима государственной границы РФ.

С учетом осмысления собственного опыта и комплексного анализа законодательной практики ведущих стран мира требуется разработка научно обоснованной концепции государственного управления в сфере обеспечения специальных административно-правовых режимов. Основой внимания к проблеме их формирования является механизм формирования и реализация стратегии государственной безопасности России, призванной обеспечить защиту национальных интересов страны от внешних и внутренних угроз за счет политических, экономических, военных, правовых, научно-технических и иных возможностей государства².

За последнее десятилетие в  Российской Федерации был принят ряд «режимных» законодательных актов: Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении»³, Федеральный конституционный закон «О военном положении»⁴, Закон РФ «О закрытом административно-территориальном образовании»⁵, Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации»⁶; Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»⁷ и др. Принятие этих законов поставило науку административного права перед необходимостью серьезно заняться исследованием вопросов специальных административно-правовых режимов, поскольку специальный режим часто связан с ограничением прав и свобод граждан. С помощью международно-правовых режимов мировое сообщество решает наиболее глобальные проблемы безопасности (использование воздушного пространства, территориальных вод, космоса, международных проливов, эфира, отдельных территорий суши, противодействие радиационной, военной, экологической и другим угрозам). У России на этой общей основе возникают соответствующие обязательства и проблемы, появляется необходимость сообразовывать внутренние интересы со всеобщими принципами и международными договоренностями с учетом, разумеется, собственных государственных интересов и иных внутригосударственных факторов в сфере безопасности.

Несмотря на определенную взаимосвязь  и взаимодействие международных  и внутригосударственных режимов, группу административно-правовых режимов нельзя считать чем-то напрямую производным от международно-правовых режимов. Ведь основой административно-правовых режимов является суверенная концепция собственной безопасности, которая опирается на внутренние экономические, политические, социальные и иные факторы.

Таким образом, с проблемой формирования общегосударственной системы поддержания административно-правового режима государственной границы связана проблема нормативного правового обеспечения деятельности различных органов государственной власти, участвующих в обеспечении пограничной безопасности. Данная проблема актуализируется в связи с упразднением Федеральной пограничной службы и созданием пограничной службы ФСБ России. В этой связи необходимы разработка и принятие федерального закона «О пограничных войсках ФСБ России». Подобный законодательный акт не должен был бы дублировать имеющиеся нормативные правовые акты, регламентирующие порядок прохождения военной службы, а регулировал бы государственно-служебные отношения, связанные с выполнением пограничной службой возложенных на нее задач и функций в сфере обеспечения правового режима государственной границы РФ. Принятие такого закона позволило бы решить ряд вопросов, связанных с обеспечением пограничной безопасности, а также было бы промежуточным этапом на пути создания пограничной полиции.

1.2. Государственные органы  в области охраны Государственной  границы

Государственное управление в области  обеспечения государственной безопасности в соответствии с Конституцией РФ осуществляется высшими органами государственной власти, а также создаваемыми ими федеральными органами исполнительной власти.

Охрана Государственной границы  является неотъемлемой составной частью государственной системы обеспечения  безопасности Российской Федерации  и заключается в осуществлении политических, правовых, экономических, военных, оперативных, организационных, технических, экологических, санитарных и иных мер по недопущению противоправного изменения прохождения Государственной границы; обеспечению соблюдения юридическими и физическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу; защите на Государственной границе жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз.⁸

Полномочия органов государственной  управления в сфере охраны Государственной  границы определяются действующим  федеральным законодательством, а  также законами, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Федеральные органы представительной и исполнительной власти осуществляют общее руководство в сфере охраны Государственной границы РФ, определяют основные направления федеральной пограничной политики в соответствии с Конституцией РФ. Рассматривая компетенцию органов законодательной, исполнительной власти в сфере пограничной политики, следует учитывать, что в области приграничного сотрудничества федеральные органы исполнительной власти:

а) заключают международные договоры и соглашения;

б) устанавливают основные требования, предъявляемые к соглашениям о приграничном сотрудничестве;

в) устанавливают порядок осуществления  приграничного сотрудничества;

г) определяют порядок применения Таможенного тарифа Российской Федерации;

д) регулируют внешнеэкономическую  деятельность хозяйствующих субъектов на приграничной территории Российской Федерации;

е) представляют интересы России по вопросам приграничного сотрудничества в  международных организациях⁹.

В совместном ведении Российский Федерации и субъектов РФ находятся административное, административно-процессуальное законодательство (в частности, меры административного воздействия за правонарушения, связанные с охраной Государственной границы); режим пограничных зон.

Кроме того, федеральные органы исполнительной власти координируют деятельность субъектов Российской Федерации по регулированию приграничного сотрудничества; устанавливают порядок осуществления хозяйственной деятельности на приграничной территории; реализуют федеральные программы по вопросам приграничного сотрудничества.

Президент Российской Федерации руководит в пределах своих конституционных полномочий органами и силами обеспечения национальной безопасности, санкционирует действия по обеспечению безопасности в различных сферах, в том числе и в сфере Государственной границы, реорганизует и упраздняет подчиненные непосредственно ему органы и силы обеспечения безопасности. Президент РФ формирует  и возглавляет Совет безопасности, который подготавливает решения Президента РФ по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения безопасности¹⁰.

В настоящее время ведется качественное обновление, как содержания, так и форм пограничной деятельности. Система пограничных органов Федеральной службы безопасности создается как структура оперативных подразделений по борьбе с различными видами угроз на границе, прежде всего трансграничной преступности.

В этой связи система управления приведена в соответствие с территориальным принципом организации деятельности. Уточнены функции Центрального аппарата, что позволило оптимизировать его структуру и на четверть сократить численность. После вхождения Пограничной службы в состав Федеральной службы безопасности устранены многие дублирующие звенья. В частности, проведены мероприятия по созданию единых систем связи, подготовки кадров, медицинского, авиационного и иного обеспечения.¹¹

В настоящее время работа по реализации планов развития Пограничной службы вышла на второй этап – формирование пограничных управлений ФСБ России в приграничных субъектах Российской Федерации. Эти управления становятся основными территориальными пограничными органами со всей полнотой функций и ответственности за организацию охраны границы. Этому способствует наделение их функциями административно-хозяйственного управления.

Пограничные округа, которые существовали раньше в форме региональных пограничных  управлений, упразднены. В федеральных  округах созданы региональные управления, выполняющие в основном организационно-контрольные функции. В результате сокращено промежуточное административно-хозяйственное звено, а управление силами и ресурсами приближено к границе.

На базе пограничных отрядов  формируются районные (межрайонные) службы, которые освобождаются от функций обеспечения. Основные усилия в своей деятельности они сосредоточивают на противодействии трансграничной преступности в пределах приграничной территории и охране границы.

Организована работа по децентрализации  системы снабжения, передаче финансовых средств в пограничные управления и сокращению централизованных поставок. Это позволит передать руководителям пограничных органов реальные финансовые рычаги управления, вследствие чего не только сократится нагрузка на Центральный аппарат по распределению средств, но и будут созданы условия для сосредоточения всех его усилий, прежде всего, на вопросах охраны границы.

Совместно с Министерством транспорта организовано применение в охране границы  региональных систем безопасности мореплавания и управления движением судов. Опыт использования данных систем показывает, что их проектирование и развертывание целесообразно осуществлять с учетом интересов всех заинтересованных министерств и ведомств. Это значительно дешевле, чем создание множества ведомственных радиолокационных комплексов.¹²

Федеральное Собрание Российской Федерации  формирует законодательную базу в области пограничной политики и обеспечивает законодательное  регулирование отношений в сфере  охраны государственных интересов  на всей территории Российской Федерации. Среди функций законодательного органа РФ можно выделить:

1. осуществление законодательного регулирования организации управления пограничной службы ФСБ России;

2. установление основных принципов, основ деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в области пограничной политики;

3. утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

4. рассмотрение правовых актов, касающихся статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации и т.д.

Правительство России, в соответствии с федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации»¹³:

- участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности Государственной границы;

- ведет международные переговоры по пограничным вопросам и заключает межведомственное соглашение в соответствии с полномочиями в области пограничной политики;

- устанавливает нормы и порядок финансирования и материально-технического обеспечения федеральной пограничной политики.

Кроме того, Правительство РФ обеспечивает реализацию Концепции национальной безопасности, выполнение федеральных целевых  программ в рассматриваемой области, осуществляет меры по обеспечению сил, средств и органов национальной безопасности необходимыми финансовыми и материальными ресурсами.

Перечисленные направления деятельности высших органов  государственной власти Российской Федерации свидетельствуют о  их постоянной и целенаправленной работе в области охраны и защиты Государственной  границы РФ.

Глава 2. ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ

2.1. Проблемы правового  обеспечения пограничного режима

Закон о границе вводит два принципиально важных понятия: приграничная территория и пограничная зона.

В статье 3 Закона о границе путем перечисления определяется состав приграничной территории: пограничная зона, российская часть вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлен пограничный режим, пункты пропуска через государственную границу РФ, а также территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к государственной границе РФ, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов.

Важно, что Закон о границе не устанавливает пограничный режим на всей приграничной территории, а оставляет только режим пограничной полосы, в которую включается пятикилометровая полоса местности вдоль государственной границы, а также земли до рубежа инженерно-технических сооружений пограничных войск, в случаях, если он расположен за пределами пятикилометровой полосы местности. Границы пограничной зоны определяются и изменяются решениями органов исполнительной власти субъектов РФ. Пограничный режим предполагает особые условия ведения хозяйственной деятельности в пределах данной территории и особенности оборотоспособности данных земель.¹⁴

В пограничную зону, в соответствии со ст.16 Закона о границе, включаются зона местности шириной до пяти километров вдоль Государственной границы на суше, морского побережья Российской Федерации, российских берегов пограничных рек, озер и иных водоемов и острова на указанных водоемах. На въездах в пограничную зону устанавливаются предупреждающие знаки. Режим пограничных зон, в соответствии со ст. 72 Конституции РФ, – предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ¹⁵.

Наряду с понятием «пограничная зона» законодательство вводит в обиход и другие понятия: «пограничная полоса», «приграничная территория», «пограничный (приграничный) регион», «пограничное пространство»¹⁶. Определение правового значения данных понятий, их соотношение между собой имеет принципиальное значение для осуществления пограничной политики РФ, служебно-боевой деятельности Пограничных войск РФ, регулирования земельных отношений на данных территориях.

Первоначально принятый Закон о границе вместо понятия «пограничная зона» ввел понятие «пограничная полоса»¹⁷, что повлекло определенную путаницу в данных понятиях на уровне субъектов Российской Федерации.

Так, в Постановлении главы Администрации Калининградской области «Об установлении на территории Калининградской области пограничной полосы и режима в пунктах пропуска через Государственную границу»¹⁸ применялось исключительно понятие «пограничная зона».

В других случаях понятия «пограничная зона» и «пограничная полоса» в нормативных актах субъектов Российской Федерации смешиваются. В частности, в Правилах пограничного режима в пограничной зоне на территориях Гдовского, Псковского, Печерского, Палкинского, Пыталовского, Красногородского и Себежского районов Псковской области определено, что граждане – жители территорий соответствующих муниципальных образований, по которым проходит пограничная полоса, – могут въезжать, выезжать и находиться в пограничной зоне при наличии соответствующих документов¹⁹. В данном случае неясно, где должны проживать граждане – в «пограничной полосе» или в «пограничной зоне».

Смешение (точнее, отождествление) понятий «пограничная зона» и «пограничная полоса» проявляется и в литературе²⁰.

Под пограничной полосой в настоящее  время, исходя из норм Закона о Государственной  границе, можно понимать полосу местности, передаваемую для нужд Пограничной  службы в постоянное (бессрочное) пользование (ст.8 Закона о Государственной границе).

Анализ правового режима земель приграничных территорий невозможен без осмысления самого понятия «приграничная территория». Это даст возможность не только объяснить существующее положение дел на землях приграничных территорий, но и спрогнозировать основные тенденции развития земельных отношений в приграничных территориях, создать методологическую базу для государственного управления землями, составной частью которого является определение правового режима земель.

Первоначальное понимание сущности категории «граница» сводилось к черте, ограде, отделяющей один объект от другого и охраняющей ее целостность²¹. Исходя из этого, и в нашей общественной науке утвердилось воззрение на государственную границу как на линию, разделяющую два государства, за пределами которой существуют различного рода угрозы. Однако граница между социальными объектами никогда не была линией, между ними всегда существовало некое пространство – пограничная территория. Причем это пространство создавалось довольно часто искусственно. Так, цари присоединяли к России окраинные земли не только с целью получить новые источники сырья, рынков сбыта, но и чтобы обезопасить центральные районы от внешнего врага.

Земли приграничных территорий, как  правило, выполняли и выполняют функции раздела государств и обеспечивают санитарно-эпидемиологическое благополучие страны, удовлетворяют потребности таможенной службы.

Таким образом, наделение определенных земельных территорий, называемых приграничными  территориями, особым правовым статусом было обусловлено историческим развитием государства, и на этот процесс, который продолжается и сегодня, влияют политические, экономические и социальные факторы.

В настоящее  время Россия граничит на суше с 14 государствами  мира, будучи единственной страной с таким количеством соседей на своих границах. При этом 39 из 83 субъектов Российской Федерации имеют общие сухопутные границы с Государственной границей России, и этот формальный признак является определяющим для ее приграничных субъектов.

Между тем  А.Г. Гранберг²² обращает внимание на многоаспектную неоднородность территории России, что не позволяет дать унифицированное определение приграничной территории. По его мнению, существует три уровня приграничья.

Макроуровень  – субъекты Федерации, имеющие выход к государственным границам. Их общая территория составляет почти 12,5 млн кв. км (73,1% всей территории России) с населением около 74 млн человек (т.е. 49,9% от общей численности). Однако многие приграничные и прибрежные субъекты Федерации занимают огромные территории, значительная часть которых не испытывает существенного воздействия границ. Поэтому нецелесообразно разрабатывать какую-то особую приграничную политику для столь обширных территорий, тем более какой-либо особый приграничный статус.

Мезоуровень – это административные районы в составе субъектов Федерации, часть внешних границ которых совпадает с государственной границей.

Микроуровень  – приграничная полоса, включающая населенные пункты, непосредственно выходящие на государственную границу. Российские эксперты определяют среднюю ширину этой приграничной полосы в 5 км. Однако в трактовке Всемирной торговой организации полоса приграничной торговли определяется как 15-километровая по обе стороны границы.

А.Г. Гранберг указывает еще на один аспект проблемы определения понятия «приграничная территория». Дело в том, что одним из признаков приграничной территории является наличие на ней пунктов перехода и таможенных пунктов. Таковые, как известно, отсутствуют на арктическом побережье.

Напротив, по этому признаку московский аэропорт Шереметьево может быть рассмотрен как один из важнейших участков государственной  границы. Таким образом, функциональные и позиционные признаки могут  сильно расходиться.

Итак, можно прийти к выводу, что «земли приграничных территорий» – понятие, встречающееся в юридической литературе, однако в достаточной мере не разработанное. Вместе с тем, чтобы выяснить, каково его значение и содержание, требуется дать определение: земли приграничных территорий – это земли, находящиеся в составе административных районов в составе субъектов Федерации, часть внешних границ которых совпадает с государственной границей.

В целом приграничная территория Российской Федерации включает в себя пограничную  зону, российскую часть вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлены пограничный режим, пункты пропуска через Государственную границу Российской Федерации, а также территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к Государственной границе Российской Федерации, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска.

В соответствии со ст.15 Земельного кодекса  РФ²³ перечень приграничных территорий устанавливается Президентом Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе Российской Федерации. Однако в настоящее время данный перечень не определен.

Согласно законодательству между  российскими лицами, имеющими постоянное место нахождения (место жительства) на приграничной территории Российской Федерации, и иностранными лицами, имеющими постоянное место нахождения (место жительства) на соответствующей приграничной территории, может осуществляться приграничная торговля (ч. 2 ст. 41 Федеральный Закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»²⁴). Далее Федеральный Закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» в ч. 3 ст. 41 определяет, что порядок осуществления приграничной торговли и соответствующие приграничные территории определяются Правительством Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и международными договорами Российской Федерации с сопредельными государствами.

Получается, что приграничные территории определяются (устанавливаются) в одних  случаях Президентом РФ, в других – Правительством РФ.

Необходимо отметить, что и во Временном уставе Пограничных войск Российской Федерации понятие «приграничная территория» не применяется и не получает раскрытия.

Особенность проблемы использования  и охраны земель приграничных территорий состоит в том, что ее нельзя решать в одиночку. Понимая это, многие регионы Российской Федерации заключают договоры с приграничными регионами соседних государств о сотрудничестве в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности на сопредельных территориях. В целях сохранения земельных ресурсов, признавая особую ценность земель сельскохозяйственного назначения, стороны обязуются согласовывать с землепользователями, арендаторами и государственными органами заинтересованных сторон выполнение всех видов работ, проводимых с нарушением почвенного покрова²⁵. Обязательному согласованию сторон подлежит перевод земель на сопредельных территориях из одной категории в другую.

Необходимость обратить внимание на особое использование земель приграничных территорий вызвана еще и тем, что Федеральным законом от 25 октября 2001 г. «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»²⁶ введен запрет на предоставление земельных участков, расположенных на приграничных территориях, в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам. Эта норма подкреплена Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», ²⁷в соответствии с которым иностранные граждане, иностранные юридические лица и лица без гражданства могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды. На практике это означает, что правоустанавливающие документы на право собственности участками земель данной категории утрачивают силу, а сами участки должны будут отчуждаться. В то же время земельные участки, которые указанные лица имеют на условиях постоянного (бессрочного) пользования до 1 января 2004 г., должны были быть переведены на аренду. Иными словами, они должны были заключить договор аренды земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения. Вместе с тем по некоторым оценкам региональных центров России этот процесс идет очень медленно²⁸.

Таким образом, проблема использования  и охраны земель приграничных территорий требует серьезного внимания как со стороны государства в целом, так и со стороны субъектов Федерации, часть границ которых совпадает с Государственной границей России.

Итак, в связи с вышесказанным  нам представляется необходимым  совершенствование законодательного обеспечения режима пограничной зоны и режима приграничных территорий по следующим направлениям:

1. Сложившиеся в настоящее время  земельно-правовые отношения требуют  дальнейшего развития с учетом  нужд Пограничной службы РФ. Важную  роль в развитии и совершенствовании правовой базы, регулирующей земельные отношения с участием Пограничной службы, должна сыграть сама Пограничная служба Российской Федерации.

2. Необходимо четко разграничить  и закрепить в нормативных  правовых актах (как федерального  уровня, так и в ведомственных) базовые понятия «пограничная зона», «пограничная полоса», «приграничная территория» и «приграничный регион».

3. Проработать в Законе о границе  понятие и, прежде всего, единые  функциональные и позиционные  признаки приграничной территории, в частности не может являться таковым признак наличия пунктов перехода и таможенных пунктов, либо необходимо установить дифференцированный подход к определению режима приграничных территорий в зависимости от региона, его геополитического статуса.