Понятие и правовое регулирование приватизации государственного и муниципального имущества

   Введение 

   История правового регулирования приватизации в России исчисляет почти два  десятилетия. Впервые о приватизации на законодательном уровне было заявлено в Основах законодательства Союза  ССР и союзных республик об аренде. Хотя само понятие приватизации в этом акте и не было сформулировано, однако в соответствии с Основами арендаторам было предоставлено право выкупа арендованного имущества. В дальнейшем был принят Закон СССР «Об основных началах разгосударствления и приватизации предприятий», который не вступил в юридическую силу в связи с распадом Советского Союза.

   Концептуальное  регулирование приватизации в России началось в 1991 г. За это время российский законодатель трижды принимал базовые  законы о приватизации, с каждым из которых можно связывать начало очередного этапа приватизационного процесса. В 1991 г. был принят Закон РФ «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации». В соответствии с этим Законом и была проведена крупномасштабная приватизация значительной части государственного и муниципального имущества.

   Второй  этап регулирования приватизации связан с принятием Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации». Вступление в силу этого Закона стало возможным после завершения этапа массовой приватизации государственного и муниципального имущества. Приватизация, осуществляемая в соответствии с этим Законом, вошла в более спокойное и планомерное русло.

   Современное регулирование приватизации государственного и муниципального имущества базируется на положении ст. 217 ГК РФ, в соответствии с которой имущество, находящееся  в государственной или муниципальной  собственности, может быть передано в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. При этом законы о приватизации являются специальными по отношению к ГК РФ, т.е. положения ГК РФ, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное.

   В соответствии с указанными нормами  и был принят третий приватизационный закон - Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».

   В России сложилась система приватизационного  законодательства, в которой регулирование  приватизации осуществляется в двух сферах. В жилищной сфере приватизация урегулирована Законом РФ "О  приватизации жилищного фонда в Российской Федерации". Что касается приватизации имущества «коммерческого» предназначения, то соответствующие отношения регламентированы Законом о приватизации. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

   Ι. Общая характеристика понятия и правового регулирования приватизации 

   1.1. Понятие приватизации государственного и муниципального имущества  

   Существование социалистического способа производства в нашей стране основывалось в  числе прочего на едином фонде  государственной собственности. Реформирование экономики страны в конце 80-х гг. ХХ в., отказ от административно-командных методов управления и постепенный переход к рыночным отношениям потребовал соответствующих изменений в системе отношений собственности на средства производства. Уже в середине 80-х гг. появились правовые конструкции, опосредующие перевод государственных предприятий на самоокупаемость и хозрасчет, в том числе путем создания арендных и иных коллективных предприятий. Но для устранения монопольного положения государственных предприятий и создания независимых и самостоятельных хозяйствующих субъектов были необходимы более радикальные методы, направленные на разгосударствление экономики. Термин «разгосударствление» широко использовался в нормативных актах, часто одновременно с понятием приватизации, при этом основное различие между указанными понятиями основывалось на правовом статусе лица, приобретающего государственное имущество (коллективные и частные предприятия). Законодательство этого периода широко использовало экономические термины, выделяя особо коллективные формы собственности. Преобразование государственной собственности в коллективную, основанную на существовании «коллективных» (арендных) предприятий, традиционно рассматривалось как «разгосударствление». Приватизация понималась как один из способов разгосударствления, направленный на преобразование государственной собственности в частную. Таким образом, сущность приватизации заключается в изменении формы собственности и субъекта права собственности на имущество. Следовательно, приватизация представляет собой процесс реформирования государственной собственности путем передачи государственного имущества в собственность граждан и юридических лиц (частную собственность) в целях формирования слоя новых собственников и освобождения государства от затрат по содержанию части имущества (неэффективное производство и др.) и управлению им.

   В экономическом смысле под приватизацией  понимается «преобразование отношений собственности путем передачи или продажи на различных условиях государственной и муниципальной собственности частным и коллективным хозяйствующим субъектам». В.А. Виноградов, С.Я. Веселовский под приватизацией предприятия понимают инициированный государством и оформленный соответствующими законодательными актами процесс ограничения правомочий государства как субъекта собственности, хозяйствования и/или управления; под приватизацией экономики - происходящий в рамках национальной хозяйственной системы процесс сокращения масштабов государственного сектора, а также структурное перераспределение прав собственников в пользу частного капитала за счет уменьшения удельного веса государства в производстве валового национального продукта.

   Термин  «приватизация государственного имущества» традиционно использовался и используется для обозначения передачи в частную собственность имущества государственных (муниципальных) предприятий, несмотря на то, что объектами приватизации являются и иные виды государственного имущества (жилье, земельные участки и др.). Понятие «приватизации» в качестве юридического термина появилось в Законе РФ от 3 июля 1991 г. N 1531-I «О приватизации государственных и муниципальных предприятий Российской Федерации». Под приватизацией понималось приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства в частную собственность предприятий как имущественных комплексов, а также иных объектов: цехов, производств, участков, оборудования, зданий, сооружений, материальных и нематериальных активов предприятий, долей (паев, акций) государства в капитале акционерных обществ (товариществ) и др.

   Данное определение содержало в себе ряд недостатков, в том числе:

   - неоправданное ограничение круга лиц, являвшихся приобретателями государственного имущества;

   - использование неюридической терминологии в определении объектов приватизации (цех, участок и т.п.);

   - отсутствие указания на возмездность отношений, связанных с приватизацией государственного имущества.

   В ГК РФ приватизация государственного и муниципального имущества понимается как передача имущества, находящегося в государственной или муниципальной  собственности, его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества (ст.217 ГК). Данное понимание приватизации, устраняя ряд юридических недостатков терминологии, все же требовало дополнительной детализации в специальном законодательстве. Модификация законодательства о приватизации, начавшаяся в 1997 г., изменила и легальное определение приватизации.

   Действующее законодательство понимает под приватизацией  государственного и муниципального имущества возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и/или юридических лиц (ст.1 Закона о приватизации 2001 г.).

   Легальное определение приватизации изменялось и развивалось на протяжении ряда лет, в том числе в результате изменения ее целей и методов.

   От  приватизации следует отличать иные отношения, возникающие при отчуждении в частную собственность государственного и муниципального имущества, в том числе при распоряжении государственными и муниципальными унитарными предприятиями закрепленным за ними государственным имуществом.

   Законодательство  о приватизации не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении:

   - государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями имущества, закрепленного за ними в хозяйственном ведении или оперативном управлении;

   - государственного и муниципального имущества на основании судебного решения.

   Отчуждение  государственного и муниципального имущества в указанных случаях  регулируется иными федеральными законами и принятыми в соответствии с  ними нормативными правовыми актами. Так, например, отчуждение имущества государственного предприятия, признанного в установленном порядке банкротом, регулируется Законом о банкротстве, а не законодательством о приватизации. Таким образом, указанные отношения не подпадают под понятие приватизации. 

   1.2.Правовое  регулирование приватизации государственного и муниципального имущества  

   Основу  правового регулирования отношений  в сфере приватизации составляет, прежде всего, Федеральный закон  от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». Данный закон позволил уйти от субъективного подхода при выборе способа приватизации, установил в полном объеме права участников и порядок проведения приватизационных процедур без отсылочных норм, определил ограничения для отдельных категорий физических и юридических лиц, привел конечный перечень документов, которые предоставляются покупателем для приобретения имущества. Закон придал приватизации плановый порядок, расширил инструментарий приватизации, обеспечил прозрачность приватизации, подробно описал подготовку к приватизации государственных и муниципальных предприятий. Обеспечение эффективности механизма применения норм Закона потребовало разработки и принятия целого пакета документов.

   Были  утверждены Правила разработки прогнозного  плана (программы) приватизации федерального имущества, определившие структуру, содержание, порядок и сроки разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества в текущем году, а также порядок и сроки рассмотрения итогов исполнения программы за отчетный год.

   Постановлением  Правительства РФ от 25 декабря 2002 г. № 925 «О Российском фонде федерального имущества» детально прописана компетенция специализированного государственного учреждения при Правительстве Российской Федерации, осуществляющего сегодня продажу приватизируемого федерального имущества.

   Попытка решить наболевшую проблему принципа адекватной возмездности приватизации предпринята Постановлением Правительства  РФ от 31 мая 2002 г. № 369 «Об утверждении Правил определения нормативной цены подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества». Под нормативной ценой подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества понимается минимальная цена, по которой возможно отчуждение этого имущества, определенная в соответствии с настоящими Правилами.

   Итак, позитивные изменения в сфере  регулирования приватизационных отношений  налицо. Однако спорные вопросы, требующие  нормативного оформления, остаются и  по сей день. Не завершена работа по устранению коллизий между актами приватизационного законодательства и Гражданским кодексом РФ, неэффективен механизм, препятствующий криминальному банкротству предприятий, отсутствует специальное законодательство, регулирующее вопросы национализации и муниципализации, направленных на восстановление прав государства как собственника приватизируемого имущества. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

   ΙΙ. Общая характеристика объектов и субъектов приватизации государственного и муниципального имущества 

   Приватизация  представляет собой процесс реформирования государственной собственности путем передачи государственного имущества в собственность граждан и юридических лиц в целях формирования слоя новых собственников и освобождения государства от затрат по содержанию части имущества и управлению им.

   Термин  «приватизация государственного имущества» традиционно использовался и используется для обозначения передачи в частную собственность имущества государственных (муниципальных) предприятий, несмотря на то, что объектами приватизации являются и иные виды государственного имущества (жилье, земельные участки и др.).

   В соответствии со ст. 2 Закона приватизация государственного и муниципального имущества основывается на признании  равенства покупателей государственного и муниципального имущества и  открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Государственное и муниципальное имущество отчуждается в собственность физических и (или) юридических лиц исключительно на возмездной основе, то есть за плату либо посредством передачи в государственную или муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится государственное или муниципальное имущество.

   В качестве субъектов отношений, складывающихся в процессе приватизации, выступают, с одной стороны, собственники государственного и муниципального имущества, а также уполномоченные ими лица и органы, а с другой стороны - лица, являющиеся приобретателями (покупателями) имущества.

   Государственной собственностью в РФ является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации, - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации) (ст. 214 ГК РФ).

   Муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее  на праве собственности городским  и сельским поселениям, а также  другим муниципальным образованиям (ст. 215 ГК РФ). То есть собственником государственного и муниципального имущества, а, следовательно, и субъектом приватизационных отношений являются соответственно Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.

   От  имени Российской Федерации, субъектов  Российской Федерации права собственника осуществляют соответствующие органы и лица. Закон о приватизации 2001 г. наделяет правом действовать от имени Российской Федерации при приватизации федерального имущества Правительство РФ. Для реализации единой государственной политики в сфере приватизации Правительство Российской Федерации:

   1) представляет Президенту Российской  Федерации для утверждения предложения  о формировании перечня стратегических  предприятий и акционерных обществ,  включающего в себя: федеральные  государственные унитарные предприятия, осуществляющие производство продукции (работ, услуг), имеющей стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации; открытые акционерные общества, акции которых находятся в федеральной собственности и участие Российской Федерации в управлении которыми обеспечивает стратегические интересы государства, обороноспособность и безопасность государства, защиту нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации;

   2) представляет Президенту Российской  Федерации предложения о внесении  в перечень стратегических предприятий  и стратегических акционерных  обществ изменений, касающихся:

   - состава федеральных государственных  унитарных предприятий из числа  стратегических предприятий, в  том числе для их последующей  приватизации (преобразования в  открытые акционерные общества);

   - необходимости и степени участия  Российской Федерации в открытых акционерных обществах из числа стратегических акционерных обществ, в том числе для последующей приватизации акций указанных акционерных обществ;

   3) ежегодно утверждает прогнозный  план (программу) приватизации федерального имущества на соответствующий год;

   4) представляет в Государственную  Думу Федерального Собрания Российской  Федерации отчет о результатах  приватизации федерального имущества  за прошедший год;

   5) издает нормативные правовые  акты по вопросам приватизации;

   6) руководит работой федеральных  органов исполнительной власти по вопросам приватизации федерального имущества;

   7) принимает решения об условиях  приватизации федерального имущества;

   8) осуществляет контроль за приватизацией  федерального имущества;

   9) осуществляет иные предусмотренные  настоящим Федеральным законом полномочия.

   Правительство Российской Федерации вправе наделить федеральный орган исполнительной власти полномочиями на осуществление  функций по приватизации федерального имущества. По специальному поручению  Правительства Российской Федерации от его имени функции по продаже приватизируемого федерального имущества могут осуществлять специализированное государственное учреждение или специализированные государственные учреждения. На сегодня таким учреждением является Российский Фонд федерального имущества. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 координация деятельности Российского фонда федерального имущества возложена на Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации.

   Основными задачами Фонда являются: создание эффективной системы продажи федерального имущества; обеспечение интересов Российской Федерации на рынке корпоративных ценных бумаг; создание условий для эффективного функционирования системы принудительного обращения взыскания на имущество должников, в том числе при истребовании задолженности по обязательным платежам в бюджеты и государственные внебюджетные фонды.

   Компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации  и органов местного самоуправления определяется законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской федерации и правовыми актами органов местного самоуправления соответственно. В субъектах Федерации также созданы органы по управлению собственности.

   Лица, приобретающие объекты приватизации, традиционно называются покупателями государственного и муниципального имущества (ст. 5 Закона о приватизации). Покупателями государственного и муниципального имущества могут быть любые физические и юридические лица, за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений, а также юридических лиц, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований превышает 25%. Открытые акционерные общества не могут являться покупателями размещенных ими акций, подлежащих приватизации.

   Обязанность доказать свое право на приобретение государственного и муниципального имущества возлагается на покупателя. В случае, если впоследствии будет установлено, что покупатель государственного или муниципального имущества не имел законного права на его приобретение, соответствующая сделка признается ничтожной.

   Покупатели  должны предоставить определенные документы, перечень которых определен в Законе: заявка; платежный документ с отметкой банка об исполнении, подтверждающий внесение соответствующих денежных средств в установленных законом случаях; документ, подтверждающий уведомление федерального антимонопольного органа или его территориального органа о намерении приобрести подлежащее приватизации имущество. Кроме того, физические лица предъявляют документ, удостоверяющий личность. Юридические лица дополнительно представляют следующие документы:

   - нотариально заверенные копии учредительных документов;

   - решение в письменной форме соответствующего органа управления о приобретении имущества (если это необходимо в соответствии с учредительными документами претендента и законодательством государства, в котором зарегистрирован претендент);

   - сведения о доле Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в уставном капитале юридического лица;

   - иные документы, требование к представлению которых может быть установлено федеральным законом;

   - опись представленных документов.

   Приватизация  в России проводилась в отношении  различного рода имущества, каждый из которых имеет особый правовой режим  и, как следствие этого, особый порядок  приватизации. Но термин «приватизация государственного имущества» традиционно использовался и используется для обозначения передачи в частную собственность имущества государственных (муниципальных) предприятий, несмотря на то, что объектами приватизации являются и иные виды государственного имущества (жилье, земельные участки и др.). В соответствии со ст. 11 Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» состав подлежащего приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия определяется в передаточном акте. В передаточном акте указываются все виды подлежащего приватизации имущества унитарного предприятия, включая здания, строения, сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, продукцию, права требования, долги, в том числе обязательства унитарного предприятия по выплате повременных платежей гражданам, перед которыми унитарное предприятие несет ответственность за причинение вреда жизни и здоровью, а также права на обозначения, индивидуализирующие предприятие, его продукцию, работы и услуги (фирменное наименование, товарные знаки, знаки обслуживания) и другие исключительные права.

   Закон о приватизации 2001 г. специально указывает, что его действие не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении:

   1) земли, за исключением отчуждения  земельных участков, на которых  расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы;

   2) природных ресурсов;

   3) государственного и муниципального  жилищного фонда;

   4) государственного резерва;

   5) государственного и муниципального  имущества, находящегося за пределами  территории Российской Федерации;

   6) государственного и муниципального  имущества в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации;

   7) безвозмездно в собственность  религиозных организаций для использования в соответствующих целях культовых зданий и сооружений с относящимися к ним земельными участками и иного находящегося в государственной или муниципальной собственности имущества религиозного назначения;

   8) государственного и муниципального  имущества в собственность некоммерческих организаций, созданных при преобразовании государственных и муниципальных учреждений;

   9) государственными и муниципальными  унитарными предприятиями, государственными  и муниципальными учреждениями  имущества, закрепленного за ними  в хозяйственном ведении или  оперативном управлении;

   10) государственного и муниципального  имущества на основании судебного  решения;

   11) акций в предусмотренных федеральными  законами случаях возникновения  у Российской Федерации, субъектов  Российской Федерации, муниципальных  образований права требовать выкупа их акционерным обществом.

   Приватизации  не подлежит имущество, отнесенное федеральными законами к объектам гражданских  прав, оборот которых не допускается (объектам, изъятым из оборота), а  также имущество, которое в порядке, установленном федеральными законами, может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Так, приватизация запрещена в отношении следующих объектов: недра, лесной фонд, водные ресурсы, воздушное пространство, ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны Российской Федерации, а также частотный и орбитальный ресурс космических систем, охраняемые или особым образом используемые природные территории с находящимися на них объектами недвижимости, средства республиканского бюджета Российской Федерации, Республиканского валютного резерва Российской Федерации, Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования, занятости и социальной поддержки населения Российской Федерации и других государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации, а также Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, в том числе Алмазный фонд Российской Федерации, золотой запас Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, предприятия, обеспечивающие выпуск и хранение денежных знаков, государственных казначейских билетов, облигаций и других государственных ценных бумаг, штатное и табельное военное и иное имущество, учреждения и организации, финансирование которых более чем на 50 процентов осуществляется за счет республиканского бюджета Российской Федерации, движимые и недвижимые объекты исторического и культурного наследия федерального значения по перечню, утверждаемому Правительством Российской Федерации, и др. (Государственная Программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284 с изм. и доп. от 14 марта 1996 г., 6 октября 1997 г., 15 июля 1998 г., 25 июля, 1 августа 2000 г., 3 апреля 2002 г., 26 марта, 19 ноября 2003 г.).