Понятие и принципы экономической основы местного самоуправления. Муниципальная собственность

Оглавление

Введение

Местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государственного устройства и призвано обеспечить сочетание государственных интересов и интересов каждого отдельно взятого города, поселка, деревни, каждой каким-либо способом обособленной населенной территории. Органы местного самоуправления призваны решать вопросы местного значения, создавать условия для обеспечения повседневных потребностей населения – но это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина, гарантируемых демократическими государствами – права на достойную жизнь. Таким образом, местное самоуправление не только оппонент, но и соратник государственной власти, а развитое, местное самоуправление освобождает органы государственной власти от «текучки», позволяет сконцентрироваться на решении общегосударственных проблем, способствует оптимизации государственного управления.

Органы местного самоуправления должны иметь право на достаточную для осуществления своих функций и полномочий экономическую и финансовую базу. Так, в соответствии с Конституцией РФ (ст. 132), при наделении этих органов отдельными государственными полномочиями им должны передаваться необходимые для их осуществления материальные и финансовые средства. Главы 5-6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» уточняют данное положение Конституции РФ. Из этого следует, что признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает определенные обязательства со стороны государства по созданию необходимых экономических, финансовых и правовых условий и предпосылок для развития местного самоуправления.

Конституционное закрепление финансовых основ местного самоуправления подчеркивает важность рассматриваемой темы. Не случайно в Европейской хартии местное самоуправление самая большая по объему статья посвящена характеристике источников финансирования органов местное самоуправление. Эти положения хартии можно рассматривать в качестве общих принципов, которые должны определять экономическую и финансово-налоговую политику любого государства применительно к местным органам власти, получая свое отражение в законодательстве.

В РФ процесс становления и развития местного самоуправления протекает с большими трудностями. Не всегда этот процесс идет поступательно в соответствии с вышеуказанными принципами и целями. Есть множество причин и проблем, в том числе и проблем финансирования, замедляющих и не способствующих развитию местного самоуправления в РФ.

Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.

1 Понятие и принципы экономической основы местного самоуправления. Муниципальная собственность

1.1 Понятие экономической  основы местного самоуправления

Согласно Конституции РФ, органы местного самоуправления призваны решать вопросы местного значения, создавать условия для обеспечения повседневных потребностей населения – это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина, гарантируемых демократическими государствами – права на достойную жизнь. Таким образом, местное самоуправление не только оппонент, но и соратник государственной власти, а развитое, местное самоуправление освобождает органы государственной власти от «текучки», позволяет сконцентрироваться на решении общегосударственных проблем, способствует оптимизации государственного управления.

Однако важно понимать, что органы местного самоуправления должны иметь право на достаточную для осуществления своих функций и полномочий экономическую и финансовую базу. Как отмечают Ю.А. Тихомиров и Г.Н. Шахназаров: «в процессе становления местного самоуправления важное значение имеет обеспечение его деятельности соответствующими материальными предпосылками. Реально самоуправление только тогда, когда оно обеспечено экономикой, ибо «корни самоуправления в экономике»1. Из этого следует, что признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает определенные обязательства со стороны государства по созданию необходимых экономических, финансовых и правовых условий и предпосылок для развития местного самоуправления.

Само понятие «экономическая основа местного самоуправления» представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образований. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. установил, что экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, средства местных бюджетов, имущество, находящиеся в государственной собственности и переданные в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Часто встречается и понятие «финансовые ресурсы муниципального образования», под которыми понимается совокупность финансовых средств, состоящих из средств местного бюджета, внебюджетных фондов, финансовых ресурсов муниципальных предприятий, ссуд, займов, средств от продажи муниципальной собственности, ценных бумаг.

В законе о местном самоуправлении 1995 г. глава посвященная экономической основе, называлась «финансово-экономическая основа местного самоуправления» Однако, понятие финансовой основы несколько уже, чем экономической, так как первая является составной частью второй, что отразилось на действие законодателя, который в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» 2003 г. сменил название главы на «экономическая основа местного самоуправления».

1.2 Принципы экономической основы местного самоуправления

К источникам муниципального права России относится Европейская хартия местного самоуправления. В статье 9 Хартии сформулированы следующие основные требования к финансовым ресурсам местного самоуправления:

- достаточность собственных финансовых средств и их соразмерность предоставленным полномочиям;

- свобода распоряжения этими средствами при осуществлении своих функций;

- поступление хотя бы части финансовых средств местного самоуправления за счет местных сборов и налогов;

- защита более слабых органов местного самоуправления за счет процедур финансового выравнивания;

- предоставление субсидий не должно идти в ущерб выбора политики органов местного самоуправления1.

Эти положения Европейской Хартии о местном самоуправлении, которую Россия ратифицировала в 1998 году, можно рассматривать в качестве общих принципов, которые должны определять экономическую и финансово-налоговую политику демократического государства применительно к местным органам власти, получая отражение в законодательстве данной страны. Не случайно в Европейской хартии самая большая по объему статья посвящена характеристике источников финансирования органов местное самоуправление.

Общие начала финансовой деятельности органов местного самоуправления регулируются на уровне Конституции Российской Федерации, устанавливающей основные принципы организации и деятельности общества и государства и оказывающей существенное влияние на развитие российского законодательства. Так, в соответствии со статьей 132 Конституции РФ, при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями им должны передаваться необходимые для их осуществления материальные и финансовые средства.

Однако, как справедливо отмечает В.И. Васильев, содержание «общих принципов организации местного самоуправления» в Конституции не раскрыто. И, как неоднократно отмечалось и Конституционным Судом, и доктриной, может быть определено лишь текущим законодательством, причем по-разному в зависимости от политических, экономических и социальных условий»2.

1.3 Муниципальная собственность

Важное место в составе экономической основы местного самоуправления занимает муниципальная собственность. Развитие товарно-денежных отношений, юридическое закрепление многообразия форм собственности, появление множества субъектов реальных рыночных отношений поставили перед местным самоуправлением задачу формирования собственной финансово-экономической базы на новых основах. Еще раз отметим, что одним из главных условий жизнедеятельности местного самоуправления является наличие у него материально-финансовой базы. Конституция Российской Федерации закрепила наличие муниципальной собственности и ее равноправие с другими формами собственности, а также наделила органы местного самоуправления правом на самостоятельное управление этой собственностью.

Необходимо рассмотреть понятие муниципальной собственности. В научных источниках дается определение муниципальной собственности как целого, состоящего из частей. Можно говорить, что муниципальная собственность включает муниципальные предприятия, объекты социально-культурного и бытового назначения, транспорт, местную промышленность, а также земли, недра, леса, растительный и животный мир. В юридической энциклопедии говорится, что муниципальная собственность – это имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям1. Гражданский кодекс Российской Федерации под муниципальной собственностью понимает имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям2. Ряд авторов считают, что муниципальную собственность нужно определять как отношения между субъектами экономической деятельности по поводу воспроизводства тех или иных объектов3. Последнее определение дает наиболее полное представление об экономической деятельности местного самоуправления и раскрывает роль данной категории в системе общественного воспроизводства.

В соответствии со ст. 50 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. в состав муниципальной собственности входят:

- средства местного бюджета,

- муниципальные внебюджетные фонды,

- имущество органов местного самоуправления,

- муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности,

- муниципальные предприятия и организации,

- муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации,

- муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения,

- муниципальные учреждения здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

Закон не случайно дает довольно широкий состав элементов муниципальной собственности, так как реальное наличие такого перечня собственности создает все условия органам местного самоуправления для обретения настоящей власти.

Формирование муниципальной собственности осуществляется путем разграничения собственности, приватизации, создания новых объектов, передачи, приобретения в результате купли-продажи, дарения, наследства и т.д. Процесс формирования муниципальной собственности во многом зависит от решения проблемы разграничения собственности между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются имуществом в соответствии с законом.

Органы местного самоуправления вправе:

- передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов;

- выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств. Органы местного самоуправления в интересах населения в установленном законом порядке вправе осуществлять внешнеэкономическую деятельность;

- определять порядок и условия приватизации муниципальной собственности, за исключением случаев, когда она осуществляется непосредственно населением, при этом доходы от приватизации поступают в полном объеме в местный бюджет;

- в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Они сами определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности. Отношения между органами местного самоуправления и руководителями предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, строятся на контрактной основе в соответствии с трудовым законодательством.

По-другому определяются отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности. По вопросам, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления, их отношения с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров. Однако органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. В то же время они не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельности предприятий, за исключением случаев, предусмотренных законами.

Из всего сказанного выше можно констатировать, что отношения связанные с муниципальной собственностью, являются приоритетными, а также охватывают и ставят в зависимость все иные отношения в муниципальном образовании.

Подводя итог данной главы на основе вышеизложенного можно сделать вывод, что экономическая основа, обеспечивает хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, служит, прежде всего, удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, созданию условий его жизнедеятельности. При этом принципы его экономической организации заложены не только в национальном законодательстве, но и в ратифицированной Россией Европейской хартии местного самоуправления.

2 Местный бюджет: понятие, структура, принципы формирования

2.1 Понятие и основные  характеристики местного бюджета

Наиболее актуальным в контексте темы работы является вопрос о средствах местного бюджета. Важность четкого определения места местного бюджета в бюджетной системе, источников его формирования обусловлена, прежде всего, тем, что органы местного самоуправления обладают фактической властью лишь при наличии финансовых средств, которыми они могут самостоятельно распоряжаться.

В советский период развития нашего государства все действующие на территории Российской Федерации бюджеты, включая и местные бюджеты, объединялись в рамках единого государственного бюджета. В настоящее время местные бюджеты, являясь частью финансовой системы Российской Федерации, существуют как самостоятельные денежные фонды, предназначенные для решения вопросов местного значения, выполнения функций органов местного самоуправления. Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы РФ, а с разделением муниципальных образований на поселения, муниципальные районы и городские округа бюджетная система РФ становится четырехуровневой.

В соответствии со статьей 15 Бюджетного кодекса РФ местный бюджет предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

Местные бюджеты характеризуются:

- широкой сферой влияния, так как бюджетные отношения пронизывают все стороны территориального воспроизводственного процесса;

- высокой степенью действенности, обусловленной перераспределительной природой данной экономической категории;

- гибкостью, поскольку система бюджетных методов управления формируется не как заданная раз и навсегда, а как динамичная, постоянно развивающаяся в зависимости от целей и задач территориального развития.

Статья 132 Конституции Российской Федерации закрепляет право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет. Самостоятельность местного бюджета обеспечивается:

- наличием собственных источников доходов;

- правом определять направления использования и расходования бюджетных средств;

- правом использовать по своему усмотрению доходы местного бюджета, полученные дополнительно в ходе его исполнения;

- правом на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти;

- ответственностью органов местного самоуправления за исполнение местного бюджета.

Согласно дефиниции ст. 6 БК РФ бюджетный процесс – регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Процесс формирования местных финансов неразрывно связан с особенностями организации бюджетного процесса на муниципальном уровне. Представительные органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают положение о бюджетном процессе в данном муниципальном образовании в соответствии с общими принципами бюджетного процесса, установленными законами Российской Федерации и законами ее субъектов, а исполнительные органы местного самоуправления составляют проект бюджета, представляют его с необходимыми документами и материалами (прогноз социально-экономического развития муниципального образовании, основные направления бюджетной и налоговой политики муниципального образования на следующий финансовый год и т.п.) для внесения в законодательный (представительный) орган.

Как правило, рассмотрение предложений по расходам в представительном органе местного самоуправления включает в себя как обязательный этап их изучение в депутатских комиссиях на предмет актуальности, целесообразности, финансовой и материальной возможности реализации.

При постатейном рассмотрении и утверждении расходной части бюджета выделяются расходы текущего и капитального характера. Каждая из статей расходной части утверждается отдельно.

Если местный бюджет не утвержден до 1 января планируемого финансового года, расходование средств муниципального образования до утверждения бюджета производится по соответствующим статьям бюджета истекшего финансового года ежемесячно в размере одной двенадцатой суммы фактически произведенных расходов с учетом индекса потребительских цен.

Контроль за исполнением местных бюджетов осуществляется представительными органами местного самоуправления. Они вправе привлекать для этой цели аудиторов. Органы местного самоуправления публикуют сведения об исполнении местного бюджета за истекший финансовый год. Муниципальные образования представляют в установленном порядке сведения об исполнении местных бюджетов в Государственный комитет РФ по статистике.

В соответствии с законом органы местного самоуправления представляют в федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти субъектов Российской Федерации отчеты об исполнении местных бюджетов.

В соответствии с законодательством в доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов РФ.

Бюджет делится на две части – доходную и расходную. В доходную часть попадают все доходы, которые планируется получить за определенное время, в расходной части отображаются все предполагаемые расходы.

2.2 Доходная часть местных бюджетов

Следует отметить, что, несмотря на декларированную российским законодательством бюджетную самостоятельность органов местного самоуправления, уровень их собственных доходов очень низок. Местные налоги и сборы крайне незначительны и позволяют покрывать лишь 2–5% бюджетных расходов1. В результате органы местного самоуправления не всегда в состоянии обеспечить нормальную жизнедеятельность населения, прогнозировать и планировать социально-экономическое развитие территорий.

Согласно ст. 6 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» доходная часть состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать в себя финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам.

К налоговым доходам местных бюджетов относятся:

- доходы от местных налогов и сборов, согласно статье 15 части первой НК РФ перечень местных налогов и сборов ограничен двумя видами: земельный налог и налог на имущество физических лиц, в настоящее время в соответствии с частью 5 статьи 12 НК РФ региональные и местные органы власти не вправе устанавливать региональные и местные налоги, не предусмотренные НК РФ. Данное положение сопоставимо с полномочиями региональных и местных властей развитых европейских стран, где роль федеральных органов в налоговом правотворчестве является ведущей. В некоторых странах (Италия, Бельгия, Дания) у местных органов формально есть право устанавливать местные налоги, но правительство оставляет за собой право контролировать их ставки и сумму;

- доходы от региональных и федеральных налогов и сборов, доли федеральных и региональных налогов (сборов) устанавливаются законами субъектов Российской Федерации и федеральным законодательством. При этом размер отчислений зависит от статуса муниципального образования. Например, согласно ч. 2 ст. 61.1 в бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению доходы от налога на доходы физических лиц – по нормативу 20 процентов;

- государственная пошлина, подлежащая зачислению по месту государственной регистрации за совершение юридически значимых действий или выдачи документов, к этим действиям относятся: дела рассматриваемые судами общей юрисдикции, мировыми судьями (за исключением Верховного Суда Российской Федерации); разрешения на установку рекламной конструкции, за прием квалификационных экзаменов на получение права на управление транспортными средствами; государственная регистрация транспортных средств; выдача органом местного самоуправления муниципального района специального разрешения на движение по автомобильной дороге транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов и т.п.

Неналоговые доходы местных бюджетов учитываются и формируются в соответствии со статьями 41, 42 и 46, а также статьей 62 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

К не налоговым доходам местных бюджетов относятся:

- средства самообложения граждан, которые используются исключительно по целевому назначению, органы местного самоуправления обязаны информировать население муниципального образования об их использовании;

- безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, финансовая помощь муниципальному образованию от бюджета другого уровня оказывается в форме дотаций и субвенций и подлежит учету в доходах местного бюджета, который является получателем этих средств подробнее об этом в подглаве 3.3;

- доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, и от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями, находящимися в ведении местного самоуправления;

- часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей;

- доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

- штрафы, установление которых отнесено к компетенции органов местного самоуправления;

- в бюджеты муниципальных районов и бюджеты городских округов подлежит зачислению плата за негативное воздействие на окружающую среду;

- добровольные пожертвования, на практике это часто происходит в виде спонсорской помощи отдельных граждан либо юридических лиц муниципальным учреждениям, например помощи школам, поликлиникам и другим муниципальным учреждениями в приобретении необходимого имущества, на которое у местного бюджета недостаточно средств;

- субвенции на решение вопросов местного значения межмуниципального характера (для некоторых муниципальных районов);

- доходы от муниципальных займов, выпускаемых исполнительными органами местного самоуправления по решению представительных органов на инвестиционные цели, правовые основы участия муниципального образования в отношениях, возникающих в результате осуществления эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг, устанавливаются положением ст. 114 БК РФ и Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»;

- сборы за выдачу лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, выдаваемых органами местного самоуправления;

- иные законные поступления.

Доходы местных бюджетов могут быть переданы бюджетам других уровней по ставкам (нормативам), определяемым правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии со ст. 63 БК РФ. Следует отметить, как показывает практика данный перечень источников доходов не совершенен и требует дальнейшего совершенствования.

2.3 Расходная часть местных бюджетов

В соответствии федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. расходы местных бюджетов осуществляются в формах предусмотренным Бюджетным кодексом РФ. Запрещаются расходы, противоречащие бюджетным принципам. Если произведенный расход является запрещенным, он аннулируется по решению суда на основании протеста прокурора или жалобы граждан. В целях предупреждения нарушений бюджетных принципов органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ.