Понятие и принципы Муниципальной службы в РФ

Министерство образования и  науки РФ

Государственное образовательное  учреждение

Высшего профессионального образования

Ульяновский государственный университет

Юридический факультет

Очное отделение

Курсовая работа

 на тему

«Понятие и принципы Муниципальной службы в РФ»

Выполнила: студентка

1 курса гр. Ю-14

Лушавина Карина.

Научный руководитель: Иглин А.В. 

к.ю.н., доцент.              

Ульяновск, 2012

Содержание

Введение

Конституция Российской Федерации¹, принятая в 1993 году, провозгласила в качестве одной из основ конституционного строя местное самоуправление. "В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти" (ст.12).

Местное самоуправление является одной из предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм народовластия ².

Невключение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти поставило на повестку дня вопрос о необходимости формирования отличного от государственной службы корпуса профессиональных управленцев, реализующих полномочия в органах местного самоуправления от имени и по поручению муниципального образования. Так впервые в истории российского государства была организована самостоятельная муниципальная служба.

В Конституции также всячески подчеркивается, что это самостоятельный уровень власти, независимый от государства и реализующий свои задачи.

Вместе с тем не следует забывать, что публичная власть Российской Федерации представляет собой единый механизм. В силу этого даже самостоятельные уровни власти осуществляют свою деятельность во взаимодействии друг с другом. Цель оптимизации взаимодействия государственной и муниципальной власти является одной из наиболее важных, решаемых в рамках проводимой административной реформы.

Разделяя государственную и муниципальную службу на две практически независимые друг от друга системы, законодатель не дал ответа об их соотношении, материальных основаниях для дифференциации и перспективах дальнейшего разделения или, наоборот, возможном слиянии правового регулирования данных видов служебной деятельности.

Вышеизложенное предопределяет актуальность выбранной темы.

Проводимая в Российской Федерации реформа затронула основные направления формирования института муниципальной службы, которое, так или иначе, испытывает трудности переходного периода, объективно сопровождающегося поиском оптимальных путей, учитывающих поступательное развитие нового этапа государственности, историческое наследие прошлого и некоторые аспекты зарубежного опыта³.

Объект исследования - муниципальная служба как один из видов службы в современной России.

Предмет исследования - нормативно-правовая база, регулирующая правоотношения в исследуемой сфере, отечественная учебная и монографическая литература, а также диссертационные исследования по анализируемым проблемам.

Целью исследования в данной работе является комплексное исследование состояния, особенностей организационно правового регулирования муниципальной службы, выявление проблем и определение путей её совершенствования.

Цель настоящего исследования предопределила необходимость решения  следующих основных задач:

1. Исследовать организационно- правовое регулирование муниципальной слуюбы.
2. Изучить цели и функции муниципальной службы.
3. Выявить особенности правового регулирования муниципальной службы.

Глава 1. Организационно-правовое регулирование муниципальной службы в российской Федерации

1.1 Нормативно-правовое регулирование муниципальной службы

Деятельность по непосредственной реализации полномочий органов местного самоуправления осуществляют муниципальные служащие. Муниципальная служба - относительно новый вид службы для нашей страны.

Нормативно-правовое регулирование муниципальной службы в России осуществляют: Конституция РФ, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Если говорить о российской Конституции, то для организации муниципальной службы значимость имеют все нормы, устанавливающие конституционные основы местного самоуправления. Например, в ч.2 ст.3 Конституции РФ установлено, что народ свою власть осуществляет как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Согласно ст.12 в России признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. В систему органов государственной власти органы местного самоуправления не входят. В соответствии с ч.2 ст.15 органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.

В соответствии со ст.18 права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Согласно ч.2 ст.32 Конституции граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме, а в соответствии со ст.33 обращаться лично, направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные и муниципальные органы. В ч.2 ст.46 установлено, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Кроме того, правовые основы муниципальной службы составляют нормы Конституции, согласно которым установление общих принципов местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. "н" ч.1 ст.72, а также гл.8 "Местное самоуправление" Конституции).

Среди федеральных законов, на которых основывается муниципальная служба, следует назвать Федеральные законы от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ и др.

В субъектах РФ действуют многочисленные акты, составляющие правовые основы муниципальной службы. Прежде всего это конституции (уставы) и законы субъектов РФ о местном самоуправлении (например, Закон Санкт-Петербурга от 7 июня 2005 г. N 237-30 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" и др.). Большинство субъектов РФ имеют также собственные законы о муниципальной службе (например, Закон Московской области от 24 июля 2007 г. N 137/2007-03 "О муниципальной службе в Московской области", Закон Республики Дагестан от 10 февраля 2000 г. N 5 "О муниципальной службе в Республике Дагестан" и др.).

Можно назвать и иные законы субъектов РФ, в той или иной степени связанные с муниципальной службой (например, Закон г. Москвы от 25 февраля 2004 г. N 9 "О статусе депутата муниципального собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве" и др.).

К числу подзаконных актов субъектов РФ, регламентирующих вопросы муниципальной службы, относятся акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) (например, Указ Президента Республики Адыгея от 6 февраля 2003 г. N 24 "О реестре муниципальных должностей Республики Адыгея и муниципальных должностей муниципальной службы Республики Адыгея" и др.), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (например, Постановление Правительства Республики Коми от 19 февраля 2007 г. N 22 "Об учреждении республиканского конкурса "Лучший муниципальный служащий Республики Коми").

Многие нормативные акты субъектов РФ, составляющие правовые основы муниципальной службы, были приняты ранее Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее также - Закон о муниципальной службе). В связи с этим может потребоваться их корректировка. Кроме того, детальное регулирование должностей муниципальной службы, статуса муниципального служащего, порядка поступления и прохождения муниципальной службы федеральным законом снижает регулятивную значимость законодательства субъектов РФ о муниципальной службе. Субъекты РФ вынуждены будут либо копировать федеральные нормы, либо включать в свои законы отсылки к федеральному законодательству. Таким образом, явно обозначилась тенденция к централизации в вопросах правового регулирования муниципальной службы.

Правовые основы муниципальной службы составляют также муниципальные правовые акты. Муниципальный правовой акт - это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.⁴

В Законе о муниципальной службе указаны уставы муниципальных образований; решения, принятые на сходах граждан, которые являются видам муниципальных актов, и иные муниципальные правовые акты. К числу последних следует отнести правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования⁵.

Муниципальные правовые акты составляют третий - низовой - уровень регулирования отношений муниципальной службы. Думается, что федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ оставят муниципальным образованиям слишком малый простор для самостоятельного регулирования отношений муниципальной службы. Скорее всего, такая самостоятельность не выйдет за пределы решения отдельных второстепенных вопросов. Это, по меньшей мере, несправедливо, поскольку по Закону о муниципальной службе финансирование муниципальной службы осуществляется за счет местных бюджетов (ст.34) ⁶.

Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации"⁷ - это наиболее широкий по предмету правового регулирования акт, который регулирует отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу, прохождением, прекращением этой службы и статусом муниципального служащего. С момента вступления указанного Закона в силу (с 1 июня 2007 г.) утратил силу действовавший ранее Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации".

Изменение названия Закона в данном случае отражает новый подход к правовому регулированию муниципальной службы. Если ранее на федеральном уровне устанавливались только основы этого института, которые конкретизировались законодательством субъектов РФ и муниципальными правовыми актами, то теперь на федеральном уровне будет осуществляться и детальное регулирование отношений муниципальной службы.

Финансирование муниципальной службы осуществляется за счет средств местного бюджета.

В целях повышения эффективности муниципальной службы в действующем Законе о муниципальной службе обеспечен единый подход к правовому регулированию и организации государственной гражданской и муниципальной службы, включая четкий законодательный механизм их взаимосвязи. Предусмотрено внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов среди муниципальных служащих, а также законодательного регулирования профессиональной этики муниципальных служащих.

Одним из приоритетных направлений реформы муниципальной службы стало закрепление в Федеральном законе задачи повышения качества муниципальных услуг. Само понятие "муниципальные услуги" стало актуальным, как и "государственные услуги", в процессе проведения административной реформы.

Муниципальные услуги - это одна из основных форм отношений гражданина, юридического лица и органов муниципальной власти и управления, где последние рассматриваются как "поставщики услуг". Вследствие этого в качестве одного из результатов реформирования местного самоуправления и его муниципальной службы необходимо добиться реального достижения качественного уровня исполнения служащими органов муниципальных образований и муниципальных учреждений своих должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям муниципальных услуг.⁸

1.2 Цели и функции муниципальной службы

Муниципальную служебную деятельность можно отнести к категории "социальное управление", которая рассматривается как процесс целенаправленного воздействия особой группы работников - управляющих на социальные процессы, коллективы, классы для достижения поставленных целей⁹.

Поэтому в первом приближении можно говорить об основной цели муниципально-служебной деятельности как об удовлетворении жизненных потребностей жителей муниципального образования.

Более сложен вопрос с функциями муниципальной службы. В научной литературе исследованию функций муниципальной службы не уделялось особого внимания. Различными исследователями достаточно широко исследовались функции социального управления, составной частью которого является муниципальное управление, например, С.Ю. Фабричным¹⁰.

И тем не менее, чтобы определить, какие функции присущи муниципальной службе как социальному институту, необходимо ответить на несколько вопросов: что есть функция? что есть функция муниципального управления?

В переводе с латинского (от лат. functio) функция буквально обозначает: исполнение, осуществление. В словарях дается понимание функции как деятельности, обязанности, работы¹¹. Таким образом, мы можем определить функцию как основное направление деятельности субъекта или объекта системы, в котором выражается его сущность и социальное назначение, цели и задачи.

Выясняя природу, сущность и содержание функций государственного управления, интересную позицию занял В.Б. Аверьянов, определяя функции управления как "относительно самостоятельные и однородные части содержания управленческой деятельности, в которых выражено властно-организующее воздействие субъекта управления, направленное на обеспечение жизненно важных потребностей взаимодействующего с ним и адекватного ему управляемого объекта"¹².

Большинство авторов наиболее часто указывают такие функции, как прогнозирование, планирование, подбор и расстановка кадров, информационное обеспечение, финансирование, организация, регулирование, координация и контроль.

Применительно к муниципальной службе, на наш взгляд, следует говорить о следующей цепочке: функции социального управления - функции местного самоуправления - функции органов местного самоуправления - функции муниципальной службы¹³.

В самом общем виде функции местного самоуправления и его органов - это основные направления деятельности муниципальных образований, обеспечивающие благосостояние составляющего его населения, гарантирующие реализацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эффективное управление муниципальным образованием¹⁴.

Функции местного самоуправления исследовались в основном в рамках литературы по муниципальному праву различными учеными. Так, например, В.И. Фадеев приводит следующий перечень функций:

1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;

2) управление муниципальной собственностью, местными финансовыми средствами;

3) комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований;

4) улучшение условий жизни граждан, создание благоприятной среды жизнедеятельности населения муниципального образования;

5) охрана общественного порядка;

6) представительство и защита интересов и прав муниципальных образований, их жителей, местного самоуправления как важнейшего элемента демократической системы построения и функционирования власти в государстве¹⁵.

Однако С.Ю. Фабричный считает, что функции органов местного самоуправления и муниципальной службы носят формально-юридический характер, предопределенный содержанием действующего законодательства¹⁶ (о местном самоуправлении).

В научной и учебной литературе для определения этого круга используется понятие предметов ведения местного самоуправления. Предметы ведения - те сферы (области) общественных отношений, в которых вправе и должен действовать субъект¹⁷. Характеризуя предметы ведения местного самоуправления, С.Е. Чаннов отмечает, что это сложная правовая категория, включающая в себя:

1) вопросы местного значения;

2) полномочия органов местного самоуправления по организации своей деятельности;

3) отдельные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления государством;

4) права, которыми органы местного самоуправления наделены законодательством;

5) иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из компетенции органов местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации¹⁸.

Вообще, если говорить о функциях, то исполнительная и распорядительная деятельность направлена на все сферы муниципального образования. Прежде всего, это финансовая сфера, то есть разработка проекта местного бюджета, отчет об его исполнении, а так же непосредственное обеспечение местного бюджета.

Далее, разработка и организация социально-экономических программ развития территории и обеспечение их реализации; разработка нормативно-правовых актов по вопросам местного значения; управление и распоряжение муниципальной собственностью.

Не менее важная функция - это руководство муниципальным здравоохранением, муниципальными предприятиями, организациями и учреждениями, эксплуатация муниципального жилищного фонда, объектов коммунального и дорожного хозяйства и иные.

И наконец, важнейшая функция - осуществление полномочий органов государственной власти, переданные федеральными законами или законами субъекта РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.

Следовательно, под функциями муниципальной службы следует понимать основные направления практической реализации правовых норм института муниципальной службы, способствующие достижению соответствующих целей правового регулирования служебных отношений и выполнению муниципальной службой своей социальной роли и государственно-правового назначения.

Содержанием функционирования муниципальной службы являются цели и задачи местного самоуправления. Муниципальная служба исходит из роли местного самоуправления в жизни общества как одной из демократических основ системы социального управления, важнейшей структуры системы власти, одной из форм реализации народом принадлежащей ему власти. При этом муниципальные служащие призваны учитывать особенности местного самоуправления - децентрализованность, самостоятельность местных органов, их автономность и невхождение в государственные структуры. Муниципальная служба способствует органам местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью, формировании и исполнении местного бюджета, оказании социальных услуг населению, решении других вопросов с учетом исторических и иных местных традиций¹⁹.

Разумеется, муниципальная служба должна учитывать роль государства в развитии местного самоуправления. Все полномочия в этой области даны государством и имеют источником государственную власть. Государство гарантирует права местного самоуправления. При этом местные и государственные дела имеют одну и ту же природу, носят публично-правовой характер, отражают интересы граждан. В связи с этим муниципальная служба может использовать достижения организации государственного управления для повышения своей эффективности.

1.3 Принципы организации и функционирования муниципальной службы

Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" закрепляет основные принципы муниципальной службы.

По мнению В.С. Нечипоренко, "принцип представляет собой исходное положение, основополагающую идею, объективную закономерность развития муниципальной службы, направление реализации ее целей и функций" ²⁰.

Законодательно закрепленные принципы приобретают значение императивных требований, конкретных правил и обязывают правоприменителя к определенному поведению или устанавливают определенные запреты. Само понятие "принцип" является не только исходным положением какой-либо теории, но руководящей идеей, основным правилом деятельности, основой устройства или действия различных механизмов, в том числе и социальных.

В демократическом правовом государстве правовые принципы формулируются учеными на основе достижений правовой мысли за всю историю цивилизации, отечественных достижений, а также с учетом специфических объективных закономерностей развития общества.

В связи с этим в теории права отмечают регулятивную функцию правовых принципов. Она проявляется в том, что в случае пробелов в законе, несогласованности правовых норм или затруднений в их применении правоприменитель должен руководствоваться правовыми принципами. Важно отметить, что последние не только определяют уровень правового регулирования тех или иных общественных отношений, но и указывают на дальнейшее развитие законодательства²¹.

Принципы муниципальной службы - это". отправные и основные начала, руководящие идеи и требования, лежащие в основе формирования и функционирования муниципальной службы"²².

Статья 4 действующего Закона о муниципальной службе закрепляет следующие ее принципы:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;

3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;

4) стабильность муниципальной службы;

5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;

6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;

8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

10) внепартийность муниципальной службы.

Указанный Закон является базовым для всей системы муниципальной службы, поэтому закрепленные в нем принципы должны учитываться при разработке всех иных законодательных и подзаконных актов о муниципальной службе²³. В то же время, являясь по своей природе общими нормами, указанные основополагающие принципы муниципальной службы должны иметь развитие в других статьях Закона о муниципальной службе, регулирующих конкретные вопросы муниципально-служебных отношений.

Остановимся более подробно на вышеперечисленных принципах.

1. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина.

Данный принцип основывается на ст.2 Конституции РФ, которая устанавливает, что: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". Также, исходя из содержания ст.18 Конституции РФ, именно права и свободы человека и гражданина должны определять деятельность органов законодательной, исполнительной власти и местного самоуправления. Таким образом, можно утверждать, что названный принцип имеет значение не только для муниципальной службы, но и для всей системы публичной службы Российской Федерации.

Этот принцип находит выражение и в отдельных статьях Закона о муниципальной службе. Так, в соответствии с п.3 ч.1 ст.12 названного Закона муниципальный служащий обязан соблюдать права и законные интересы граждан и организаций при исполнении должностных обязанностей. С учетом всего вышеизложенного, при отборе кандидатов на должности муниципальной службы особое внимание должно уделяться способности и готовности муниципального служащего учитывать в своей работе интересы граждан. Серьезным нарушением приоритета прав и свобод следует считать случаи, когда сами муниципальные служащие не соблюдают права человека, защита которых является сущностью их деятельности.

2. Принцип равного доступа граждан к муниципальной службе.

Данный принцип базируется на конституционных положениях о равноправии граждан: граждане Российской Федерации имеют равные права на осуществление местного самоуправления. В то же время Конституция РФ прямо не закрепляет права на равный доступ граждан к муниципальной службе (в отличие от аналогичного права на равный доступ к государственной службе, которое закреплено в ст.32).

Необходимость закрепления такого права на конституционном уровне отмечается многими учеными. Например, Ю. Фабричный приводит следующий доводы в пользу дополнения Конституции РФ в части прав граждан России на равный доступ не только к государственной, но и муниципальной службе:

органы местного самоуправления наряду с органами государственной власти составляют структуру органов публичной власти, производных от народного волеизъявления;

право граждан на местное самоуправление гарантировано Конституцией РФ и предполагает, в числе прочего, возможность замещения на профессиональной основе должности муниципального служащего;

гарантированное конституционное право на равный доступ к муниципальной службе наряду с государственной должно являться институциональной основой концепции муниципальной службы²⁴.

В связи с этим очень интересной нам представляется позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Постановлении N 19-П от 15.12.2003. В ходе рассмотрения дела Конституционный Суд отметил, что из статьи 37 (часть 1) Конституции РФ, гарантирующей каждому право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, во взаимосвязи с ее статьями 19 и 32 (части 2 и 4) вытекает право граждан на равный доступ к муниципальной службе, прохождение которой является одновременно и осуществлением трудовых прав²⁵.

Таким образом, толкуя указанные статьи, Конституционный Суд пришел к выводу, что хотя текстуально (формально-юридически) Конституция РФ не закрепляет право на равный доступ к муниципальной службе, однако смысловой потенциал, заложенный в соответствующие нормы, позволяет говорить о его признании государством.

3. Принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих.

Муниципальная служба является профессиональной деятельностью, требующей специальных знаний и навыков для своего осуществления. Реализация принципа профессионализма и компетентности муниципальных служащих должна способствовать формированию эффективной и стабильной муниципальной службы, способной решать вопросы местного значения исходя из интересов населения²⁶.

Реализации данного принципа должны, прежде всего, способствовать квалификационные требования, предъявляемые к лицам, претендующим на занятие должности муниципальной службы, закрепляемые законодательством.