Понятие и принципы законотворчества в Российской Федерации

Введение

Право может выражаться в различных формах, однако основным его источником в Российской Федерации является нормативно-правовой акт. Среди нормативно-правовых актов особое место занимает закон. Закон – нормативно-правовой акт, принимаемый в особом порядке органом законодательной власти или референдумом, обладающий высшей юридической силой и регулирующий наиболее важные общественные отношения. Как следует из определения закона, он имеет наивысшую юридическую силу среди всех нормативно-правовых актов. Именно поэтому законотворческий, или законодательный, процесс является главной составляющей процесса правотворчества, его ядром.

Тема данной курсовой работы – «Законотворчество Российской Федерации на современном этапе». Актуальность выбранной темы состоит в том, что законотворчество является одной из самых важных задач государства, которое должно не только принимать законы, но и постоянно совершенствовать их. Совершенствование правотворчества, а соответственно и законотворчества, как составной его части, является одним из путей повышения эффективности всего механизма правового регулирования. Закон должен соответствовать окружающей действительности, а также отвечать интересам субъектов права. Интерес человека – главный ориентир для совершенствования законов, повышения их эффективности и качества. Наиболее полно отразить в законах интересы общества поможет высокий уровень знания законодательной техники. Законодательной технике будет уделено внимание в отдельной главе, так как именно она имеет практическое значение для субъектов законотворчества, имеющих цель обеспечить эффективность закона.

Целью данной работы является подробное исследование законодательного процесса в Российской Федерации на современном этапе. В соответствии с целью выделяются следующие задачи:

- дать понятие законотворчества, выделить его основные принципы;

- определить круг субъектов законодательного процесса, обозначить его стадии;

- рассмотреть отдельные виды законов и особенности принятия каждого из них;

- выяснить, каким образом происходит введение закона в действие;

- определить понятие законодательной техники и её роль в законодательном процессе.

Предметом данной курсовой работы является конституционно-правовая концепция законодательного процесса в Российской Федерации.

Объект исследования – конституционно-правовые нормы, нормативно-правовые акты, научная литература, посвященная вопросам, касающимся темы исследования.

Теоретическую и методологическую базу исследования составляют научные труды отечественных авторов и нормативно-правовые акты, которые регулируют общественные отношения, складывающиеся в процессе законотворческой деятельности. Исследование проводилось с помощью следующих методов: анализа, синтеза, аналогии, системного и функционального подхода.

Основу исследования составили труды таких теоретиков, как М. Н. Марченко, А. В. Малько, В. Н. Червонюк, В. С. Нерсесянц, а также ученых, известных своими трудами в области конституционного права, таких как М. В. Баглай, Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин.

1. Понятие и принципы законотворчества в Российской Федерации

Законотворчество определяют как вид государственной деятельности, в результате которой воля политических сил, стоящих у власти, получает всеобщее внешнее выражение в виде закона. Зачастую законотворчество отождествляют с другим процессом – правотворческим. Пожалуй, следует согласиться с тем, что такое отождествление не совсем верно. Законодательный процесс является частью правотворческого процесса, входящего в свою очередь в состав правообразования. Под правообразованием понимают естественно-исторический процесс формирования права, в ходе которого происходит анализ и оценка сложившейся правовой действительности, выработка взглядов и концепций о будущем правового регулирования, а также разработка и принятие нормативных предписаний. Правотворчество – это деятельность, прежде всего, государственных органов по принятию, изменению и отмене юридических норм.1 Правотворчество выступает как завершающий этап правообразования.2 Правообразование же включает в себя не только правотворческий процесс, но и предшествующий ему подготовительный процесс формирования права. Необходимость существования подготовительного процесса обусловливается постоянно возникающей потребностью повышения качества издаваемых актов. Ведь качество зависит не только, а зачастую и не столько от уровня собственно самой правотворческой деятельности государственных органов, сколько от уровня проводившихся до принятия того или иного правового акта подготовительных работ.3

А. В. Малько правотворческий процесс в зависимости от значимости делит на делегированное правотворчество (нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, прежде всего правительства, осуществляемая по поручению парламента в целях оперативного решения определенных проблем нормативных актов, входящих в компетенцию нормы права применяются и вводятся в действие структурами, не относящимися к представительного органа), подзаконное правотворчество (в данном случае высшим представительным органам – президентом, правительством, министерствами, местными органами государственного управления, губернаторами, главами администраций, руководителями предприятий, учреждений, организаций) и собственно законотворчество. Законотворчество – правотворчество высших представительных органов – парламентов, в процессе которого издаются нормативные акты высшей юридической силы – законы, принимаемые в соответствии с усложненной процедурой.4 Законотворческий процесс – главная составная часть правотворческого процесса, его сердцевина.5 Этот процесс характеризуется именно принятием законов, и именно об этом процессе пойдет речь в данной работе.

Какие же цели преследует субъект законотворчества при осуществлении своей деятельности? Законотворчество прежде всего нацелено на обоснование, совершенствование, а также обновление и изменение законодательства.

Для того, чтобы данные цели были успешно достигнуты, законодатель обязан руководствоваться основными принципами законотворчества. Принципы законотворчества – это основополагающие идеи, руководящие начала, исходные положения деятельности, связанной с принятием, отменой или заменой юридических норм, это ориентир для органов, творящих право. Разногласия авторов в выделении принципов законотворчества несущественны, поэтому, обобщив мнения таких теоретиков, как Алексеев С. С., Малько А. В., Червонюк В. И., Марченко В. Н., Макуев Р. Х. и др., можно выделить несколько основных принципов.

Первым принципом, который можно назвать основополагающим, является гуманизм. Иначе говоря, правотворческая деятельность должна соответствовать гуманистической природе права. Этот принцип означает, что принимаемые акты, в данном случае – законы, призваны формулировать и защищать общечеловеческие ценности, естественные права человека, создавать юридическими средствами условия и механизмы их претворения в жизнь. Естественные, личные, неотчуждаемые права человека закреплены в действующей Конституции Российской Федерации.

Следующий принцип законотворчества – законность. Предполагается, что осуществляться законотворческая деятельность должна в рамках Конституции, иных законов и подзаконных актов. Нормативные акты издаются только правомочными на то органами, принимаются в соответствии с установленными законом правотворческими процедурами.

Ещё один принцип – демократизм. Демократизм предполагает активное участие представителей всех слоев общества в законотворческом процессе, характеризует уровень развития процедурных норм и институтов в обществе. Высшим проявлением демократизма является референдум. Так, Конституция РФ 1993 года была принята в результате проведения референдума. Также ещё одним из примеров проявления демократизма является создание Общественной палаты. На основании федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» Общественная палата обеспечивает взаимодействие граждан Российской Федерации, общественных объединений с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.6 Таким образом, напрямую осуществляется контроль граждан за деятельностью органов государственной власти, в частности, высшего органа законодательной власти, непосредственно осуществляющего законотворческую деятельность. Также немаловажную роль в осуществлении принципа демократизма играют средства массовой информации. Их участие в подготовке и обсуждении законопроектов может предупредить лоббирование и коррупцию.

СМИ играют немаловажную роль и при обеспечении реализации следующего принципа законотворческой деятельности – принципа гласности, предполагающего открытость, «прозрачность» законодательного процесса для широкой общественности.

 К принципам законотворчества относится также научность. Данный принцип означает использование научных методов и способов на всех стадиях законотворческой деятельности. Законотворчество «призвано отображать объективные потребности общественного развития при принятии, отмене, изменении нормативных актов, придании им той или иной юридической формы; учитывать достижения юридической науки и потребности общественной практики; основываться на компетентном мнении ученых-правоведов, их непосредственном участии в разработке и подготовке законопроектов».7

Принцип профессионализма, или компетентности, предполагает «привлечение к законотворческой работе специалистов, обладающих специализированными, профессиональными познаниями и опытом в области правотворчества, в совершенстве владеющих технологией законопроектной работы. Использование такого рода специалистов (юристов, социологов, лингвистов, политологов, экономистов, финансистов и т.д.) должно обеспечивать подготовку качественного законопроекта, свободного от законотворческих ошибок как социального, так и юридического свойства».8

М. Н. Марченко выделяет принцип постоянного технического совершенства принимаемых актов, который имеет большое значение для повышения качества и эффективности законотворческого процесса. «Суть данного принципа заключается в том, чтобы в процессе подготовки и принятия нормативно-правовых актов в максимальной степени использовать предложенные юридической наукой и апробированные правотворческой практикой наиболее эффективные методы и приемы разработки проектов, оптимального изложения их содержания и технического оформления, отвечающего общепринятым в мире стандартам».9

Таким образом, в данной главе было раскрыто понятие законотворчества, также было выявлено соотношение правообразования, правотворчества и законотворчества. Правообразование и правотворчество соотносятся между собой как целое и часть, законотворчество в свою очередь выступает наиболее важным элементом правотворчества. Были проанализированы принципы законотворческой деятельности. Только руководствуясь данными принципами субъект законотворческого процесса сможет создать социально эффективный законодательный акт.

2. Субъекты и  стадии законодательного процесса

Субъект правотворчества – орган или общественное формирование, правомочия которого на принятие соответствующего правового акта определяются конституционным или иным законодательным статусом. Только такому субъекту принадлежит инициатива подготовки и принятия нормативно-правового акта, либо реагирования на правотворческую инициативу других правомочных субъектов – например, Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы, Конституционного суда (ст. ст. 104,134 Конституции Российской Федерации).10

В зависимости от субъектов правотворчество подразделяется на такие виды как:

- непосредственное правотворчество народа в процессе проведения референдума;

- правотворчество государственных органов (Государственной Думы, Правительства РФ);

- правотворчество отдельных должностных лиц (например, Президента, министра);

- правотворчество органов местного самоуправления;

- локальное правотворчество (например, на предприятии, в учреждении и организации);

- правотворчество общественных организаций (например, профсоюзов).11

Понимая, что понятие законотворчество несколько уже понятия правотворчество и является его составной частью, можно предположить, что круг субъектов законодательного процесса по сравнению с процессом правотворческим сужается. В данной работе интерес для нас представляет правотворчество высших органов законодательной власти. Определим круг субъектов законотворческой деятельности.

Статьей 104 Конституции РФ определен исчерпывающий список субъектов законодательной деятельности: право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным органам субъектов Российской Федерации, а также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

Право законодательной инициативы означает, что проект закона, внесенный субъектом такого права в Государственную Думу, подлежит обязательному рассмотрению самой Государственной Думой. Конечно, свои законопроекты могут направить в Государственную Думу также отдельные граждане, общественные объединения и другие субъекты, не обладающие правом законодательной инициативы. Такие законопроекты Государственная Дума не обязана рассматривать.12

Законодательный процесс состоит из нескольких стадий. Конституцией РФ и Регламентами палат Федерального Собрания РФ предусмотрены следующие стадии законодательного процесса:

  1) подготовка законопроекта и внесение его в Государственную Думу (стадия законодательной инициативы);

2. обсуждение законопроекта в Государственной Думе с последующим принятием либо отклонением его (полностью или частично);
3. одобрение Советом Федерации принятого Государственной Думой закона либо отклонение его;
4. подписание закона либо отклонение его Президентом (применение вето);
5. опубликование закона.

Наряду с основными выделяются и дополнительные стадии, к которым относятся рассмотрение Государственной Думой отклоненного Советом Федерации закона; повторное рассмотрение Советом Федерации и Государственной Думой поправок отклоненного Президентом закона.13

 Рассмотрим каждую стадию в отдельности.

1. Стадия законодательной инициативы представляет собой право внесения законопроектов в законодательное учреждение в соответствии с действующим законодательством и установленной процедурой. Иногда понятие законодательной инициативы трактуется более широко, т.е. включает внесение в законодательные органы не только готовых законопроектов, но и предложений об издании, изменении или отмене действующих законов.14 Право законодательной инициативы не является всеобщим, не принадлежит всем без исключения субъектам – гражданам, государственным органам или общественным организациям. Это особое, строго ограниченное конституционное право.15 Список субъектов, обладающих таким правом был приведен выше.

Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

1) проектов законов Российской  Федерации о поправках к Конституции  РФ, федеральных конституционных  законов, федеральных законов (законопроектов);

2) законопроектов о внесении  изменений и дополнений в действующие  законы Российской Федерации, законы  РСФСР, федеральные конституционные  законы и федеральные законы, либо о признании этих законов  утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства СССР;

3) поправок к законопроектам.

Необходимым условием внесения законопроекта в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы является представление:

1) пояснительной записки к законопроекту, содержащей предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;

2) текста законопроекта, с указанием на титульном листе  субъекта права законодательной  инициативы, внесшего законопроект;

3) перечня актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, изменению, принятию в связи с принятием данного закона;

4) финансово-экономического  обоснования (в случае внесения  законопроекта, реализация которого  потребует материальных затрат);

5) заключения Правительства  РФ в случаях, предусмотренных  ч. 3 ст. 104 Конституции РФ.

Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы.

Стадия законодательной инициативы предполагает также всестороннее изучение общественных процессов и объекта регулирования. В противном случае может выясниться, что законопроект готов, а по социологическим прогнозам необходимость регулирования данных отношений нормами закона отпала.16

2. Стадия обсуждения законопроекта  в Государственной Думе делится в свою очередь на два этапа: предварительное (неофициальное) и официальное обсуждение.

Предварительное обсуждение проводится, как правило, с привлечением широкого круга заинтересованных лиц, экспертов, представителей соответствующих государственных и общественных организаций. Оно может осуществляться в самых различных формах, включая, например, проведение тематических научно-практических конференций, семинаров, заседаний «круглых столов», дачу экспертных заключений, проведение теле- и радиодебатов, посвященных обсуждаемым законопроектам, подготовку соответствующих публикаций в газетах и журналах.

Предварительное обсуждение проектов законов весьма важно для повышения качества как конкретного закона, так и всего законодательного процесса. На этом этапе представленный проект закона проходит всестороннюю юридическую, экономическую, социально-политическую и иную экспертизу.

Официальное обсуждение законопроекта обычно осуществляется на двух уровнях – на уровне парламентских комиссий, комитетов и подкомитетов, а также на уровне парламентских палат. Регулируется этот процесс специальными положениями и регламентами.17

Согласно Регламенту Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, представленные законопроекты могут обсуждаться в трех чтениях. Во время первого чтения обсуждению подлежат лишь основные вопросы, принципиально важные положения законопроекта. При этом учитываются высказываемые замечания и предложения, принимаются во внимание предлагаемые поправки. В случае принципиального согласия депутатов с проектом закона в первом чтении он передается вместе со всеми предложениями о его изменении и дополнении в соответствующий парламентский комитет, ответственный за его подготовку и прохождение.

На комитет возлагается обязанность доработки законопроекта с учетом сделанных замечаний и предложений и представления его в Государственную Думу для рассмотрения во втором чтении. На данном этапе идет детальный, постатейный разбор проекта вместе с внесенными в первоначальный его текст изменениями и дополнениями.

Во время третьего чтения – завершающего этапа процесса обсуждения – не разрешается вносить в законопроект какие бы то ни было поправки и предложения. Речь идет о его одобрении или неодобрении.18

3. На следующей стадии законодательного процесса проект закона рассматривается верхней палатой парламента Российской Федерации – Советом Федерации. В Совет Федерации законопроект передается из Государственной Думы в течение пяти дней. В ст. 105 Конституции указано, что некоторые законопроекты считаются одобренными Советом Федерации, если не были рассмотрены последним в течение 14 дней (более подробно рассмотрению законопроектов Советом Федерации будет уделено внимание в следующей главе данной работы, касающейся выявления особенностей принятия различных видов законов). Однако в ст. 106 Конституции закреплен перечень законов, которые должны быть рассмотрены верхней палатой парламента в обязательном порядке: это федеральные конституционные законы, а также федеральные законы, касающиеся вопросов:

- федерального бюджета;

- федеральных налогов  и сборов;

- финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной  эмиссии;

- ратификации и денонсации  международных договоров в Российской Федерации;

- статуса и защиты государственной  границы Российской Федерации;

- войны и мира.

В случае отклонения законопроекта Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию, после чего проект подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

4. На следующей стадии  законопроект утверждается главой  государства. В течение 5 дней принятый закон направляется Президенту РФ, который в течение 14 дней подписывает закон. Что касается федеральных законов, то здесь Президент обладает правом вето, то есть предусмотрена возможность главы государства отклонить принятый Федеральным Собранием закон. Однако президентское вето не является абсолютным и может быть преодолено (данный аспект будет более подробно рассмотрен в следующей главе работы). В отношении федеральных конституционных законов вето применено быть не может. На сегодняшний день утвердилась практика возвращения Президентом РФ принятых федеральных законов без рассмотрения. Право Президента на возвращение принятого закона без рассмотрения прямо Конституцией РФ не закреплено. Оно подтверждается постановлением Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. № 10-П, содержащим толкование отдельных положений ст. 107 Конституции РФ. Согласно данному постановлению, Президент как гарант Конституции может отказаться подписать закон, если усматривает нарушения установленных Конституцией РФ условий и процедур его принятия, и вернуть закон в палату Федерального Собрания, непосредственно нарушившую Конституцию РФ. При этом закон признается не принятым.19

5. Заключительная стадия законодательного процесса – обнародование принятого закона. Назначение этой стадии состоит в доведении до сведения населения информации о содержании принятого акта. Обнародование бывает двух уровней – официальное и неофициальное.20 Из определения официального обнародования становится ясным, что при таком обнародовании закон публикуется в официальном источнике. В федеральном законе «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» указано, что на территории Российской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы. Также вышеуказанным законом определен перечень источников, являющихся официальными источниками опубликования федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов палат Федерального Собрания. Таковыми признаются:

- «Парламентская газета»;

- «Российская газета»;

- «Собрание законодательства Российской Федерации»;

- «Официальный Интернет-портал правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Неофициальное обнародование законов осуществляется в виде сообщения об их издании или изложении их содержания в неофициальных печатных изданиях, радио- и телевизионных передачах, в научных изданиях.21

Итак, в данной главе было дано понятие субъекта законотворческого процесса, определен исчерпывающий перечень этих субъектов; мы выяснили из каких стадий состоит законодательный процесс, какие субъекты обладают правом законодательной инициативы, в какой форме вносится такая инициатива, каковы условия внесения законопроекта, какие субъекты принимают законы, какие – одобряют, определили порядок подписания и обнародования закона, выяснили, какие источники опубликования являются официальными, а какие –неофициальными.

3. Виды законов Российской Федерации. Особенности их принятия

В современной юридической науке и практике термин «закон» понимают в двух значениях – как юридический нормативный акт высшего представительного органа власти, принятый в особом порядке, и как нормативный акт любого государственного органа, который содержит юридические нормы, общеобязательные правила поведения. В данной работе закон рассматривается в первом своем значении, то есть «закон – это обладающей высшей юридической силой нормативный акт, принятый в особом порядке высшим представительным органом государственной власти или непосредственно народом и регулирующий наиболее важные общественные отношения».22

После определения понятия закона стоит проанализировать основные его признаки:

1. принимается только органом законодательной власти или референдумом;
2. порядок его подготовки и издания определяется Конституцией РФ и регламентами палат Федерального Собрания РФ;
3. в идеале должен выражать волю и интересы народа;
4. обладает высшей юридической силой (все подзаконные акты должны соответствовать ему и ни в чем не противоречить);
5. регулирует наиболее важные, ключевые общественные отношения.23

Выделяют несколько видов законов в Российской Федерации. Для каждого вида закона будет рассмотрено подробно: понятие, круг вопросов, регулируемых данным видом закона, особенности принятия.

Итак, на первом месте в иерархии законов стоит Конституция Российской Федерации. Конституция – это основной закон государства, имеющий высшую юридическую силу, регулирующий наиболее важные общественные отношения: объем прав и свобод человека и гражданина, устройство общества и государства, механизм осуществления государственной власти и местного управления. Однако «лишь образно Конституцию принято называть основным законом. Сама Конституция во всех случаях говорит о «Конституции и федеральных законах»24, т.е. данные термины не являются тождественными. Конституция обладает учредительным характером. Она выступает в качестве первоосновы, предопределяет содержание всех нормативных актов государства, которые в свою очередь не должны ей ни в чем противоречить. Так, например, в ст. 1 Уголовного Кодекса Российской Федерации указано: «Настоящий Кодекс основывается на Конституции Российской Федерации…». Именно в Конституции установлена система правовых актов Российской Федерации и определяется порядок их принятия. Конституция должна обеспечивать единство, целостность и непротиворечивость всей системы нормативно-правовых актов. Отличительной особенностью Конституции Российской Федерации является то, что она была принята в результате проведения референдума, непосредственно народом, что отражено в её преамбуле: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации… принимаем Конституцию Российской Федерации».

Конституция Российской Федерации отличается и тем, что её принятие и изменение производится в результате усложненной процедуры, отличной от порядка принятия иных законов.

Не вдаваясь в предысторию, можно сказать, что текст действующей Конституции был составлен Конституционным совещанием, созданным Президентом Российской Федерации и открытым в Москве 5 июня 1993 года. Совещание состояло из пяти групп представителей: федеральных органов государственной власти; органов государственной власти субъектов федерации; местного самоуправления; политических партий, профсоюзных, молодежных, общественных организаций, массовых движений и религиозных конфессий; товаропроизводителей и предпринимателей.