Понятие и признаки административной ответственности

  1. Понятие и признаки административной ответственности.

  § 1. Понятие и признаки административной ответственности  

 Одним из  основных методов государственного  управления является метод принуждения,  проявляющийся, помимо прочего,  в применении мер юридической  ответственности по отношению  к нарушителям административно-правовых  предписаний. 
   Под юридической ответственностью в теории права понимают "возникшее из правонарушений правовое отношение между государством в лице его специальных органов и правонарушителем, на которого возлагается обязанность претерпевать соответствующие лишения и неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение, за нарушение требований, которые содержатся в нормах права". Юридическая ответственность, независимо от ее вида, характеризуется рядом признаков, среди которых ключевыми являются: опора на государственное принуждение (на аппарат государственного принуждения), тесная связь с общественным осуждением, применение в процессуальной форме, наступление на основании совершения правонарушения, наступление в виде неблагоприятных личных, имущественных, физических и организационных последствий. 
   Виды юридической ответственности не столь многообразны, как можно было бы себе представить. Собственно специальные виды юридической ответственности выработали лишь несколько отраслей российской системы права: уголовное, гражданское, трудовое и административное. Прочие отрасли права "пользуются" существующими видами юридической ответственности, т.е. нарушение норм данных отраслей права в зависимости от характера общественных отношений, степени и меры причиненного вреда и других обстоятельств квалифицируется как преступление (уголовное правонарушение), административный проступок или деликт, дисциплинарный проступок либо нарушение имущественных прав, влекущее применение мер материальной (в рамках трудового права) или гражданско-правовой ответственности. 
   По своей природе, ответственность - это та часть государственного принуждения, которая предполагает применение (непосредственную реализацию) санкции правовой нормы. В ситуации, когда убеждающая роль правового запрета сыграна, но не дала ожидаемого положительного результата, наступает время выполнения обещанного неблагоприятного варианта развития событий. Государство, опираясь на свой аппарат принуждения, используя определенные материальные ресурсы, реализует закрепленные правом процедуры по привлечению к ответственности. 
   Административное право располагает собственным видом юридической ответственности - административной ответственностью. Данный вид ответственности наиболее широко применим в сфере общественной жизнедеятельности в силу широкого спектра регулируемых административными нормами отношений, а также простоты процессуальных процедур привлечения к ответственности, обозначившейся вследствие небольшой степени ограничительного воздействия на правонарушителя мер административной ответственности. 
   Однако следует иметь в виду, что в сфере существования административно-правовых отношений применяется не только административная ответственность. Здесь находят свое применение меры многих видов юридической ответственности. Действительно, нарушение действующих норм административного права может повлечь за собой применение к нарушителю мер дисциплинарной и материальной ответственности (например, в сфере военно-служебных отношений); возникновение обязательств из причинения вреда и, следовательно, применение мер гражданско-правовой ответственности (пени, штрафы и т.п.). 
   Совершение правонарушений, посягающих на основы государственной власти и военной службы, может повлечь за собой применение мер уголовной ответственности. Однако однородный карательный характер уголовно-правовой и административно-правовой ответственности не дает оснований говорить о том, что уголовная ответственность применима в административном праве. Характер и степень нарушения охраняемых законом общественных отношений подразумевает четкое разграничение указанных видов юридической ответственности. 
   Итак, административная ответственность - это реализация предусмотренных административным правом санкций, осуществляемая посредством применения уполномоченными субъектами государственного управления различных видов административных наказаний в отношении правонарушителей (физических и юридических лиц). 
   Административная ответственность отличается от других видов юридической ответственности целым рядом существенных признаков. 
   1. Административная ответственность наступает вследствие совершения административного правонарушения, т.е. такого противоправного деяния, состав которого сформулирован в Кодексе РФ об административных правонарушениях или в принятых на его основе законов субъектов Российской Федерации. Следует отметить то обстоятельство, что в настоящее время все прочие федеральные источники административного права не могут содержать нормы об административной ответственности. До 1984 г., когда был принят первый Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, институт административной ответственности не имел собственного кодифицированного источника. Нормы об административной ответственности закреплялись в различных законах и подзаконных актах, вследствие чего наблюдалась неразбериха и в процедуре привлечения к ответственности, и в условиях привлечения и освобождения от ответственности, и в подходах к статусу субъекта административного правонарушения. 
   Принятие КоАП РСФСР на время избавило административное право от указанных сложностей. Однако вскоре становление нового государственного режима, возникновение новых видов общественных отношений, смена подходов к статусу личности и степени ее участия в общественной (в частности, экономической) жизни спровоцировали появление норм об ответственности в других источниках административного права. Например, продолжительное время действовал Закон РФ от 17 декабря 1992 г. N 4121-1 "Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства". Некоторое время применялся Федеральный закон от 12 мая 2000 г. N 68-ФЗ "Об административной ответственности организаций за нарушения законодательства в области использования атомной энергии" и т.д. 
   Ныне действующий КоАП РФ упразднил существовавшее многообразие источников норм об административной ответственности на федеральном уровне, сформировав не только общую часть всего института, но и определив исчерпывающий перечень составов административных правонарушений федерального значения. 
   Отметим, что административное правонарушение - это не только посягательство на порядок государственного управления и другие нарушения, допускаемые в сфере организации управленческого процесса, но и нарушения любых норм законодательства, предусматривающее привлечение к административной ответственности. Таким образом, в качестве административно-правовых могут выступать нарушения норм в области торговой деятельности, строительства, общественного порядка, защиты нравственности и т.д. 
   2. Состав лиц, привлекаемых к административной ответственности, существенно отличает ее от уголовной ответственности. Дело в том, что согласно нормам КоАП РФ к административной ответственности может быть привлечено как физическое, так и юридическое лицо, в то время как уголовное законодательство предполагает привлечение к ответственности только физических лиц. 
   Одновременно чрезвычайно широк и круг лиц, которые вправе налагать административные наказания. Если к уголовной ответственности физическое лицо может быть привлечено исключительно по решению (приговору) суда, то меру административной ответственности своим решением вправе назначить не только суд, но и многие органы исполнительной власти, а также уполномоченные организации и учреждения. Так, дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, рассматриваются в пределах их компетенции судьями, комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, федеральными органами исполнительной власти, их учреждениями, структурными подразделениями и территориальными органами, а также иными государственными органами, уполномоченными на то исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ. Среди последних следует упомянуть органы внутренних дел, органы и учреждения уголовно-исполнительной системы, налоговые органы, органы, ответственные за исполнение федерального бюджета, таможенные органы, органы экспортного контроля, пограничные органы, военных комиссаров, федеральную инспекцию труда и подведомственные ей государственные инспекции труда, органы государственной санитарно-эпидемиологической службы, органы, осуществляющие государственный ветеринарный надзор, органы, осуществляющие государственный карантинный фитосанитарный контроль, органы, осуществляющие государственный контроль и надзор в области защиты растений, органы, осуществляющие государственный контроль за химизацией и использованием химических веществ в сельском хозяйстве, органы, осуществляющие государственный контроль за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки, государственные семенные инспекции, органы, осуществляющие государственный надзор и контроль в области мелиорации земель, органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной земель, органы, осуществляющие государственный геологический контроль, органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной водных объектов, органы, уполномоченные в области использования, охраны и защиты лесного фонда, органы охраны территории государственных природных заповедников и национальных парков, органы, уполномоченные в области охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания, органы рыбоохраны, органы гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды, органы, осуществляющие государственный экологический контроль, и многие другие. 
   Дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами, мировыми судьями, комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. 
   Дела об административных правонарушениях от имени органов рассматривают в пределах своих полномочий должностные лица: руководители соответствующих федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, их заместители; руководители структурных подразделений и территориальных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти, их заместители; иные должностные лица, осуществляющие в соответствии с федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ надзорные или контрольные функции. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, от имени органов рассматривают уполномоченные должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. 
   В случае упразднения органа, учреждения, их структурных подразделений или территориальных органов, должности должностного лица подведомственные им дела об административных правонарушениях рассматривают судьи. 
   Следует отметить, что субъекты правонарушений и субъекты, уполномоченные привлекать к административной ответственности, не находятся между собой в служебных или трудовых отношениях, что отличает административную ответственность от дисциплинарной. 
   3. Меры административной ответственности по своему составу также значительно отличаются от мер уголовной ответственности. До введения в действие нового КоАП РФ под наказанием понималась исключительно мера уголовной ответственности. Административная ответственность заключалась в применении административных взысканий. Теперь мерами административной ответственности признаны административные наказания, среди которых предупреждение, административный штраф, возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, лишение специального права, предоставленного физическому лицу, административный арест, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, дисквалификация, административное приостановление деятельности. 
   4. Административную ответственность отличает также и порядок ее установления. Уголовное законодательство в качестве одного из основополагающих принципов опирается на положение о невозможности установления уголовного наказания иначе как по основаниям и в порядке, предусмотренных Уголовным кодексом РФ. Статья 1 Уголовного кодекса РФ предусматривает, что все новые законы, предусматривающие уголовную ответственность, подлежат включению в Уголовный кодекс РФ. 
   Административное законодательство (также как административно-процессуальное) ст. 72 Конституции РФ отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что субъекты Российской Федерации вправе на основе существующих федеральных законов принимать собственные нормативно-правовые акты в области административного права вообще и административной ответственности в частности. В связи с этим КоАП РФ устанавливает, что законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. К ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление: 
   общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; 
   перечня видов административных наказаний и правил их применения; 
   административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; 
   порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; 
   порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний. 
   Следовательно, все прочие вопросы могут быть разрешены субъектами Российской Федерации в собственном законодательстве с учетом региональных особенностей. Однако фактически полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации существенно ограничены и заключаются, главным образом, в возможности устанавливать административную ответственность по вопросам, не имеющим федерального значения, и определять должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы о данных административных правонарушениях, а также мировых судей и органы, уполномоченные рассматривать дела о таких административных правонарушениях. 
   5. Определенную специфику административной ответственности придает и порядок действия законодательства об административных правонарушениях. Так, КоАП РФ установлено, что лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время и по месту совершения административного правонарушения. Закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено. Закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет. В то же время производство по делу об административном правонарушении осуществляется на основании закона, действующего во время производства по указанному делу. 
   6. Процедура привлечения к административной ответственности значительно проще, нежели аналогичные процедуры привлечения к гражданской или уголовной ответственности. Необходимость оперативного реагирования на нарушение норм административного законодательства обусловила разработку относительно простой, экономичной и непродолжительной процедуры привлечения к административной ответственности. В административном праве возможно привлечение к ответственности на месте совершения правонарушения с минимальным оформлением происшедшего (например, в случае с оплатой штрафа за безбилетный проезд в городском общественном транспорте). Применительно к уголовной или гражданской ответственности это недопустимо. 
   Задачи института административной ответственности в общем виде сформулированы в КоАП РФ в виде задач законодательства об административных правонарушениях. В соответствии с нормой ст. 1.2 Кодекса к ним относятся: 
   защита личности; 
   охрана прав и свобод человека и гражданина; 
   охрана здоровья граждан и санитарно-эпидемиологического благополучия населения; 
   защита общественной нравственности; 
   охрана окружающей среды; 
   охрана установленного порядка осуществления государственной власти; 
   охрана общественного порядка и общественной безопасности; 
   охрана собственности; 
   защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений; 
   предупреждение административных правонарушений. 
   Таким образом, среди перечисленных задач преобладают задачи охранительного характера, направленные на обеспечение существующего порядка общественной жизнедеятельности силами защитного механизма. В то же время административная ответственность должна осуществлять и другие функции, связанные с выполнением задачи предупреждения административных правонарушений. В основном это воспитательное воздействие на правонарушителей (особенно несовершеннолетних), заключающееся в демонстрации неизбежности наказания за негативное поведение.

 

  1. Соотношение административной ответственности с другими видами юридической ответственности.
  2. Структура законодательства об административной ответственности.

 Законодательство об административной ответственности

Законодательство об административной ответственности система норм права, закрепленных в КоАП и законах субъектов РФ об административных правонарушениях, устанавливающих принципы и основания административной ответственности, условия и порядок привлечения лица, совершившего административное правонарушение, к административной ответственности.

Система законодательства об административных правонарушениях.

1) КоАП;

2) законы субъектов  РФ об административных правонарушениях. Задачи законодательства об административных правонарушениях:

• защита личности;

• охрана прав и  свобод человека и гражданина;

• охрана здоровья граждан;

• охрана санитарно-эпидемиологического  благополучия населения;

• защита общественной нравственности;

• охрана окружающей среды;

• охрана установленного порядка осуществления государственной  власти;

• защита общественного  порядка и общественной безопасности;

• защита собственности;

• защита законных экономических интересов физических и юридических лиц;

• защита общества и государства;

• предупреждение административных правонарушений.

Действие законодательства об административной ответственности различается:

1) во времени;

2) в пространстве;

3) по кругу лиц.

Действие законодательства об административной ответственности во времени:

1) лицо, совершившее  административное правонарушение, подлежит ответственности на  основании закона, действовавшего  во времени совершения административного  правонарушения;

2) закон, смягчающий  или отменяющий административную  ответственность за административное  правонарушение либо иным образом  улучшающий положение лица, совершившего  административное правонарушение, имеет обратную силу, т. е. распространяется  и на лицо, которое совершило  административное правонарушение  до вступления такого закона  в силу и в отношении которого  постановление о назначении административного  наказания не исполнено;

3) закон, устанавливающий  или отягчающий административную  ответственность за административное  правонарушение либо иным образом  ухудшающий положение лица, обратной  силы не имеет.

Действие законодательства об административной ответственности в пространстве: лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит административной ответственности на основании закона, действующего по месту совершения административного правонарушения.

Действие законодательства об административной ответственности по кругу лиц может быть:

1) общего действия (распространяется на все субъекты);

2) специального  действия. Виды специальных субъектов:

• несовершеннолетние;

• должностные  лица;

• военнослужащие и иные лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов;

• иностранные  граждане и лица без гражданства;

• юридические  лица Российской Федерации;

• иные лица, в отношении  которых предусмотрены какие-либо статутные особенности (родители, лица их замещающие, ранее привлеченные к административной ответственности).

 

  1. Принципы административной ответственности.

  Принципы административной ответственности  

 Кодекс РФ  об административных правонарушениях  содержит ряд принципов административной  ответственности. Принципы - это  те основополагающие положения,  руководство которыми является  основой для применения норм  законодательства об административной  ответственности. 
   Первый принцип, по своей сути, представляет собой продолжение общеправового принципа формально юридического равенства всех перед законом и судом, закрепленного в ст. 19 Конституции РФ. КоАП РФ установлено, что лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств. 
   Особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц), устанавливаются Конституцией РФ и федеральными законами. Последнее положение означает, что действующим законодательством установлены специальные процедуры привлечения к различным видам ответственности отдельных субъектов права, что связано с существованием системы сдержек и противовесов, обеспечивающей равновесие ветвей государственной власти. 
   Так, ст. 19 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" предусмотрено, что член Совета Федерации, депутат Государственной Думы без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания РФ не могут быть: 
   привлечены к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке; 
   задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме случаев задержания на месте преступления) или допросу; 
   подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. 
   Второй принцип - презумпция невиновности. Этот принцип лежит в основе справедливого судопроизводства и других процедур привлечения к ответственности. Лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном КоАП РФ, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело. 
   Принцип презумпции невиновности проявляется также в том, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, а неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица. 
   Третьим принципом, закрепленным законодательно, является законность. Институт административной ответственности опирается также на ряд правил, связанных с обеспечением законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением: 
   лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом; 
   применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением осуществляется в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом; 
   при применении мер административного принуждения не допускаются решения и действия (бездействие), унижающие человеческое достоинство. 
   В науке административного права выявлено значительное число принципов, до сих пор не нашедших законодательного признания в качестве основополагающих идей административной ответственности. К таким принципам относится, в частности, принцип обратной силы закона, который обусловливает недопустимость придания обратной силы закону, устанавливающему или отягчающему административную ответственность, и применение нового закона, устраняющего или смягчающего административную ответственность. 
   Принцип гарантированности судебной защиты означает, что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, заинтересованным лицам принадлежит право на судебное обжалование незаконного или необоснованного постановления по делу об административном правонарушении. 
   Принцип недопустимости использования доказательств, полученных с нарушением закона вытекает из статьи 50 Конституции РФ и представляет собой значительную гарантию интересов лица, привлекаемого к административной ответственности, от произвола должностных лиц. 
   Принцип неотвратимости административной ответственности предполагает, что установление и применение административной ответственности должно обеспечивать наказание всех лиц, совершивших административные правонарушения. 
   Принцип индивидуализации административной ответственности требует, чтобы при назначении административного наказания учитывались характер совершенного административного правонарушения, смягчающие и отягчающие обстоятельства, а также личность виновного для физического лица и его имущественное положение или имущественное и финансовое положение юридического лица.

 

  1. История развития законодательства об административной ответственности.

  Развитие законодательства об административной ответственности

В решениях XXVI съезда КПСС подчеркивается необходимость  последовательного укрепления, государственной дисциплины и социалистической законности как неотъемлемых элементов дальнейшего развертывания советской демократии, совершенствования общенародной государственности, как первостепенного условия успешного выполнения планов коммунистического строительства. В ряду    вопросов,    неразрывно связанных с решением этих стратегических задач, немаловажное значение имеет постоянное совершенствование и обновление советского законодательства, приведение его норм в соответствие с уровнем развития социально-экономических отношений.  При этом законодательству отводится большая роль как фактору, стимулирующему развитие общественных отношений в русле политики КПСС и Советского государства, воспитание личности в духе принципов коммунизма.

С этих позиций прежде всего оценивается каждый новый законодательный акт, затрагивающий права и интересы граждан. К такого рода законодательным актам относятся и Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, принятые Верховным Советом СССР 23 октября 1980 г.1 Основы призваны сыграть важную роль в предупреждении правонарушений и усилении борьбы с посягательствами на советский правопорядок.

Новый закон является важной вехой на пути развития советского законодательства, первым в истории  Советского государства общесоюзным кодификационным актом по вопросам борьбы с административными правонарушениями.

Значение четкого  законодательного регулирования в  этой области общественных отношений  трудно переоценить. Необходимо в первую очередь учитывать то, что количество административных правонарушений в нашей стране пока еще велико. Достаточно, например, обратиться лишь к одной области применения мер административной ответственности— к нарушениям правил дорожного движения. Немало еще и нарушений общественного порядка, в том числе таких «типичных» как появление в общественных местах в состоянии опьянения, мелкое хулиганство, нарушение тишины в ночные часы. Большой ущерб обществу наносят мелкие хищения, мелкая спекуляция.

В докладе о проекте  Основ на сессии Верховного Совета СССР Председатель Комиссии законодательных  предположений Совета Национальностей И. М. Ярковой привел следующие данные. В 1979 г. за нарушение правил охоты было оштрафовано свыше 60 тыс. чел. и свыше 5 тыс. лишено права охоты. Около 300 тыс. чел. привлечено к административной ответственности за нарушение правил рыболовства. Около 400 тыс. штрафов наложено органами государственного санитарного надзора за нарушение правил санитарии, допущенные предприятиями пищевой промышленности, общественного питания и торговли.2

Характерная черта  нового законодательного акта — его  комплексный характер. В нем органически сочетаются нормы, определяющие основные направления деятельности и обязанности государственных органов по предупреждению административных правонарушений, с нормами, формулирующими принципы установления ответственности за эти правонарушения, виды взысканий и порядок их применения. Еще одна важная особенность Основ — сочетание в едином акте норм материальных и процессуальных. Специальный четвертый раздел Основ посвящен производству по делам об административных правонарушениях. Как известно, в гражданском и уголовном законодательстве традиционно разделяются материальные и процессуальные нормы в соответствующих самостоятельно существующих законодательных актах Союза ССР и союзных республик — Основах и кодексах. Видимо, в перспективе аналогичный процесс разделения материальных и процессуальных норм будет иметь место и в административном законодательстве. Пока же, учитывая сравнительно небольшой исторически отрезок времени, в течение которого произошло становление административно-процессуального порядка рассмотрения индивидуальных дел в сфере управления как самостоятельного правового института, целесообразно и оправданно совместное существование в рамках единого законодательного акта (Основ, кодекса об административных правонарушениях) норм материальных и процессуальных. С этих позиций, исходя из объективных факторов, едва ли можно согласиться с предложением В. А. Лория о необходимости уже сейчас создать самостоятельные процессуальные законодательные акты как общесоюзные, так и республиканские.3 По нашему мнению, одной из первостепенных практических задач по реализации Основ законодательства об административных правонарушениях является создание полнокровных .кодексов союзных республик. В этих законодательных актах, структура и содержание которых сейчас активно обсуждаются, должны присутствовать нормы как материальные, так и процессуальные. Структура республиканских кодексов во многом обусловлена структурой Основ, хотя, безусловно, будет иметь и свои особенности. Таким образом, законодательные акты об административных правонарушениях имеют комплексный характер, что обусловливает специфику ведомственных и иных нормативных актов, которые будут приниматься в целях обеспечения правильного применения законов.

Основы четко  определили компетенцию Союза ССР  в области установления административной ответственности за нарушение тех или иных правил (ст. 3 Основ). Перечень этих правил дан по родовым признакам (таможенные правила, правила дорожного движения, паспортной системы, правила пользования средствами железнодорожного, воздушного, морского и трубопроводного транспорта и т. п.).

В то же время в  союзном законе указывается, что  ведению союзной республики подлежит законодательство об административных правонарушениях по вопросам, не относящимся к ведению Союза ССР, т. е. по сути дела предопределена широкая компетенция союзных республик по установлению административной ответственности. Вместе с тем в Основах специально оговорено, что именно союзные республики определяют перечень вопросов, по которым местные Советы народных депутатов (за исключением поселковых, сельских) вправе принимать решения с административными санкциями. Тем самым законодатель решает две задачи: во-первых, добивается определенной централизации в решении вопросов, связанных с применением мер административного воздействия, и, во-вторых, ограничивает перечень местных органов государственной власти, которые вправе принимать решения с административными санкциями. Если обратиться к нормам Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке»,4 то явственно прослеживается тенденция и в новом законе сохранить принципиальные положения о том, чтобы решения местных органов государственной власти, предусматривающие применение мер административной ответственности за их нарушение, принимались по ограниченному кругу вопросов, перечень которых должен устанавливаться законодательными актами союзных республик.

Есть еще один сложный вопрос, связанный с принципиальными  установками советского законодательства об административной ответственности. Основы, как и прежнее советское законодательство об административных правонарушениях, определяют, что субъектами ответственности за административные проступки могут быть физические лица— в том числе должностные лица и граждане. Достаточно в этой связи сослаться на ст.ст. 8 и 9 Основ и ст. 6 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. Однако при этом нужно учитывать, что речь идет об ответственности именно за административные проступки, а не за нарушения тех или иных правил (гражданско-правовых, международно-правовых, трудового законодательства и т. д.), хотя и в том и в другом случае меры взыскания могут применяться в административном порядке. Например, в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 10 декабря 1976 г. «О временных мерах по сохранению живых ресурсов и регулированию рыболовства в морских районах, прилегающих к побережью СССР»5 установлено, что за нарушение положений этого Указа или правил, издаваемых в его исполнение, виновные лица подвергаются наказанию в виде штрафа. Размер штрафа, налагаемого в административном порядке, устанавливается до 10 тыс. рублей. При этом к лицам, которые могут быть подвергнуты такому имущественному взысканию, относятся (по смыслу ст. 3 данного Указа) как физические, так и юридические лица. Имеются и другие акты, в которых в связи с выполнением международных договоров СССР предусмотрена возможность применения к юридическим лицам таких мер, как конфискация отдельных объектов (морских судов, орудий незаконного лова рыбы в прибрежных водах и т. п.).

Эти акты не могут  рассматриваться как устанавливающие  ответственность за административные проступки. Именно поэтому в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 19 февраля 1981 г. «О порядке введения в действие Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях»6 специально оговорено, что вступление в силу Основ не затрагивает действующих актов законодательства по вопросам ответственности юридических лиц в административном порядке.

Что касается административной ответственности граждан, то Основы восприняли позицию действующего законодательства о том, что к ответственности могут быть привлечены граждане, достигшие к моменту совершения проступка шестнадцатилетнего возраста. В развитие законодательства в Основах указывается, что должностные лица как таковые подлежат административной ответственности за административные правонарушения, связанные с несоблюдением правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности. Например, действующее законодательство предусматривает административную ответственность должностных лиц за расточительное расходование электрической и тепловой энергии, нарушение правил противопожарной безопасности, охраны труда, техники безопасности, санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических правил и ряда других.

Учитывая особую роль комиссий по делам несовершеннолетних в воспитании подростков, Основы в  качестве общего правила устанавливают, что к лицам от 16 до 18 лет, совершившим административные правонарушения, применяются меры, предусмотренные Положениями об этих комиссиях. Лишь в случаях, прямо предусмотренных законодательными актами Союза ССР, эти лица могут подлежать административной ответственности на общих основаниях. Если обратиться к практике, то речь в данном случае может идти, например, о применении за мелкое хулиганство административного взыскания в виде штрафа, налагаемого начальником органа внутренних дел или народным судьей, а также о лишении права управления мотоциклом за грубое нарушение правил дорожного движения.

Характерно, что  впервые в законодательстве об административной ответственности Основы вводят институт крайней необходимости и необходимой обороны. Вопрос этот, видимо, найдет конкретизацию в будущих кодексах союзных республик об административных правонарушениях.

Таким образом, Основы определили круг лиц, которые могут  подлежать административной ответственности, а также специфику применения мер административного взыскания к отдельным категориям этих лиц.

Немаловажное значение имеет и то, что Основы впервые  в нашем законодательстве сформулировали понятие административного проступка как единственного основания административной ответственности. В ст. 7 Основ указывается, что таковым признается «посягающее на государственный или общественный порядок, социалистическую собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность».

Это определение  имеет большое практическое значение, являясь важной принципиальной установкой для дальнейшего развития законодательства об административной ответственности и обеспечения более эффективного механизма его действия. В определении в качестве элементов состава административного проступка закреплены противоправность и виновность соответствующего поведения, а также дан перечень тех родовых объектов, которые рассматриваются как объекты неправомерного посягательства.

Удачно и то, что в определении административного  проступка отсутствует характеристика этого проступка, связанная с отнесением тех или иных правонарушений к числу общественно опасных. В юридической литературе давно длится спор по поводу того, применим ли этот критерий для разграничения преступлений и административных проступков. Одни авторы, настаивая на отнесении проступков к числу общественно опасных деяний, отграничивают их от преступлений по степени общественной опасности,7 другие — вообще не относят последнюю к признакам административного проступка и рассматривают его по аналогии с гражданскими деликтами, дисциплинарными проступками как деяние вредоносное, противоправное, но, в отличие от преступления, .лишенное признака общественной опасности.8 Не вникая в существо упомянутого спора, заметим, что новый закон оставляет этот вопрос за пределами регламентации и дает полную возможность продолжить выяснение сути административного проступка и его составных элементов. Одной из важнейших составных частей нового законодательного акта об административных правонарушениях являются нормы, отражающие и закрепляющие демократические принципы советского законодательства. Следует отметить, что в Основах четко прослеживается линия на дальнейшее укрепление социалистической законности в этой области общественных отношений, на усиление охраны прав личности и гарантий этих прав. Прежде всего хотелось бы обратить внимание на нормы «т. 5 Основ, где впервые применительно к законодательству об административной ответственности союзный закон провозглашает, что никто не может быть подвергнут мере воздействия в связи с административным правонарушением иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом. Это правило в сочетании с понятием проступка как только виновного действия (ст. 7 Основ) дает полное основание полагать, что в данном случае последовательно проведен принцип презумпции невиновности.

В Основах определяются гарантии прав граждан при производстве по делам об административных правонарушениях и при применении мер взыскания. Отправные идеи ст. 5 Основ получили конкретное выражение во многих нормах этого важного законодательного акта и, думается, получат свое воплощение и дальнейшее развитие в кодексах союзных республик об административных правонарушениях:

Принцип гуманности советского законодательства еще раз  подтвержден целым рядом положений Основ. В частности, законом предусмотрена возможность освобождения лица от административной ответственности в двух случаях: во-первых, когда с учетом характера совершенного правонарушения и личности правонарушителя целесообразно применить к нему меру общественного воздействия, и, во-вторых, при -малозначительности совершенного лицом правонарушения (ст.ст. 10 и 11 Основ).

В целях обеспечения  законности союзный законодательный  акт определил основной перечень административных взысканий, их соотношение как основных и дополнительных взысканий, а также указал на ограничения в установлении тех или иных конкретных взысканий. Так, административный арест в качестве меры взыскания может быть установлен только законодательными актами СССР. Из ст. 12 Основ вытекает в качестве общего правила, что меры взыскания, обращаемые непосредственно на личность гражданина или существенно затрагивающие его имущественные права, могут устанавливаться только законодательными актами. Таким образом, из приведенного в ч. 1 ст. 12 перечня мер взыскания только два .их вида — предупреждение или штраф могут быть установлены также актами высших исполнительных и распорядительных органов государственной власти.

Закон не дает исчерпывающего перечня мер взыскания, однако указывает, что законодательными актами Союза ССР и союзных республик, могут быть установлены и иные меры административных взысканий в соответствии с принципами и общими положениями Основ.

Существенные ограничения  внесены и. в перечень тех мер, которые могут применяться в  качестве дополнительных взысканий. Теперь это, только возмездное изъятие и  конфискация предметов, явившихся  орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения. В связи с этим в Указе о порядке введения в действие Основ определены переходные положения о применении мер взыскания за нарушение правил управления транспортными средствами. Если раньше административный штраф рассматривался не только как основная, но и как дополнительная мера взыскания, то ныне он может применяться лишь как основная мера. Таким образом, исключается одновременное наложение двух взысканий — лишения права управления транспортными средствами и штрафа (как это имело место до введения в действие Основ).

В законе предусмотрены  новые по сравнению с ранее  действовавшим законодательством положения, касающиеся ограничения круга лиц, в отношении которых могут быть применены конкретные взыскания. Так, ныне лишение права управления транспортными средствами не может применяться к лицам, которые пользуются этим правом в, связи с инвалидностью (за исключением случаев управления в состоянии опьянения). Исправительные работы в качестве меры административного взыскания могут быть назначены с отбыванием только по месту постоянной работы правонарушителя. Исключается применение административного ареста к беременным женщинам, к лицам, не достигшим 18 лет, к женщинам, имеющим детей в возрасте до 12 лет, а также к инвалидам I и II групп.

Впервые в законодательстве об административной ответственности  закон определяет перечень обстоятельств, смягчающих, а также отягчающих административную ответственность. Это создает возможность, более гибкого применения мер взыскания и, безусловно, будет способствовать воспитательной, профилактической направленности мер административного воздействия.

Принцип законности находит свое отражение и в  тех нормах Основ, которые определяют перечень органов, уполномоченных от имени государства рассматривать дела об административных правонарушениях и принимать соответствующие решения. Следует особо подчеркнуть, что на первое место в качестве органов, рассматривающих такие дела, выдвинуты коллегиальные органы — административные комиссии и комиссии по делам несовершеннолетних при исполнительных комитетах местных Советов народных депутатов. Важно и то, что в целях улучшения работы административных комиссий закон предусмотрел введение должности освобожденного ответственного секретаря такой комиссии при исполнительном комитете районного, городского Совета народных депутатов. В связи с указанием об этом ст. 27 Основ Президиум Верховного Совета СССР поручил Совету Министров СССР решить вопрос о порядке введения указанной должности, имея в виду штатно-финансовые аспекты.

Основы сохранили  действовавшие ранее положения  о круге органов и должностных лиц, имеющих право непосредственно налагать административные взыскания, отнеся решение вопросов о предоставлении такого права к исключительному ведению Союза ССР и предусмотрев их регулирование союзными законодательными актами. Таким образом, в принципе сохраняется действие ст. 13 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г., где дан перечень органов и должностных лиц, имеющих право налагать штрафы в административном порядке, и тех норм законодательных актов Союза ССР, которые определяют полномочия соответствующих органов и должностных лиц применять такие меры взыскания, как конфискация отдельных предметов, лишение права управления транспортными средствами и т. п. Вместе с тем в перспективе с учетом возрастающей роли коллегиальных органов административной юрисдикции (административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних), а также в связи с расширением судебного, рассмотрения отдельных категорий дел об административных правонарушениях, перечень органов и должностных лиц, применяющих меры административного взыскания, видимо, будет сокращаться. Об этой перспективе говорил с трибуны сессии Верховного Совета СССР депутат А. А. Мехренцев9 и писал депутат Верховного Совета СССР Н. Т. Козлов.10