Понятие и система местного самоуправления

      1. Введение

      Основная цель организации местного самоуправления — широкое привлечение местного населения к самостоятельному решению вопросов местного значения, преодоление сложившейся в годы Советской власти традиции решения всех без исключения вопросов только государственными структурами, ликвидация фактического отчуждения народных масс от повседневного осуществления своей воли и интересов. Федеральное законодательство устанавливает лишь общую принципиальную схему организации местного самоуправления. Поэтому каждая территория, в рамках которой действует соответствующий орган самоуправления будет характеризоваться собственной структурой такого органа. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

           2. Понятие и система местного самоуправления в России.

       Конституция Российской Федерации (ст. 12) закрепляет один из важнейших элементов основ  конституционного строя - местное самоуправление, которое выступает самостоятельной  формой осуществления народом принадлежащей  ему власти. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (п. 2 ст. 3) народ  вправе осуществлять свою власть не только через органы государственной власти и непосредственно, но и через  органы местного самоуправления. Тем  самым на конституционном уровне впервые закреплено существование  независимой от государства системы  власти народа для решения вопросов местного значения. Именно такой подход к содержанию властных полномочий органов  местного самоуправления отражает ст. 130 (п. 1) Конституции Российской Федерации: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное  решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и  распоряжение муниципальной собственностью». Федеральный закон «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12 августа 1995 г. определяет местное  самоуправление как признаваемую и  гарантируемую Конституцией России самостоятельную деятельность населения  по решению непосредственно или  через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

       Институт  местного самоуправления является демократичным, т.к. вовлекает граждан в управление делами общества. В Конституции РФ впервые закреплены нормы, касающиеся народовластия и местного самоуправления. Так, ч. 1 ст. 3 Конституции РФ закрепляет принципиальное положение о том, что многонациональный народ  является единственным источником власти в России. А в ч. 2 ст. 3 Конституции  РФ говорится о том, что осуществление  народовластия происходит в различных  формах - непосредственно, через органы государственной власти, через органы местного самоуправления. В тексте Конституции РФ неоднократно упоминается  о местном самоуправлении (ст. 18, ч. 2 ст. 24, СТ.32, ст. 33). Следует отметить, что современная организация  местного самоуправления создается  в нашей стране не на пустом месте. Впервые местное самоуправление было сформировано в ходе реализации городских реформ Петра 1 (1699-1702 гг.).  

       Принципиальные  начала городского самоуправления были закреплены в Грамоте Екатерины II на права и выгоды городам Российской империи (1785 г.) и получили свое дальнейшее развитие в Городовом положении 1870 г. Самоуправление, осуществлявшееся традиционно в России на уровне сельских общин, получило законодательное оформление при проведении земской реформы.

       В Положении о губернских и уездных  земских учреждениях (1864 г.) достаточно последовательно реализовывалась  идея решения населением многих задач  губернского и уездного значения. К сожалению, местное самоуправление не было создано на низовом уровне — волости, а потому не достигло в конечном итоге своей цели. Положения  Конституции РСФСР 1918 г., закрепившие  полновластие Советов на всех уровнях, вплоть до села и поселка, разрушили, по существу, систему Российского  самоуправления. И лишь в июле 1993 г. с принятием закона «О местном самоуправлении в Российской Федерации» стали складываться правовые основы современного механизма самоуправления. Они были дополнены положениями указа Президента России от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации».

       Местное самоуправление в России, его система, принципы организации и деятельности должны формироваться в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законом, призванным установить общие принципы организации системы органов  местного самоуправления, что в соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции  РФ относится к совместному ведению  Российской Федерации и ее субъектов.

       Существенный  вклад в возрождение местного самоуправления, регламентацию его  сущности, организационных форм и  полномочий внесла Конституция России 1993 г. и принятый в развитие ее норм Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации».

       Система местного самоуправления в России включает в себя, на наш взгляд, законодательную регламентацию и практическое осуществление:

       - территориальных пределов местного  самоуправления, его разновидностей;

       - механизма местного самоуправления;

       - основных принципов местного  самоуправления;

       - полномочий органов и должностных  лиц местного самоуправления;

       - гарантий осуществления местного  самоуправления.

       Принципиальным  положением Федерального закона «Об  общих принципах организации  местного самоуправления» является указание на то, что его система  базируется на территориальной основе, в пределах территорий муниципальных  образовании. Под муниципальными образованиями  Закон (ст. 1) понимает городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное  самоуправление, имеется муниципальная  собственность, местный бюджет и  выборные органы местного самоуправления. Одновременно закон указывает на основные разновидности субъектов  местного самоуправления. Ими могут  быть:

       — городские и сельские поселения;

       — части указанных поселений (районы городов, микрорайоны, кварталы, улицы  и т. п.);

       — совокупности поселений, объединяемых общей территорией (районы, уезды, сельские округа — волости, сельсоветы и т. д.).

       Именно  эти перечисленные виды территорий, отличающиеся во многом от официальных, административно-территориальных, образований, призваны способствовать населению  в решении многообразных вопросов местного значения. Закон (ст. 1) устанавливает, что к такого рода вопросам относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения соответствующего муниципального образования. Понятно, что подобные вопросы могут быть решены как в рамках городов, районов, населенных пунктов, так и внутри и вне пределов этих территорий, но в складывающихся муниципальных образованиях. 
 
 
 
 

       3. Понятие местного самоуправления в РФ

       Понятие "местное самоуправление" отражает комплексное и многообразное  явление. Существуют следующие подходы  к его определению.

            1. Местное самоуправление можно  рассматривать в качестве основополагающего  принципа осуществления власти  в обществе и государстве, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления демократического правового государства. Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года, в статье 2 устанавливает, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны. Российская Конституция признает и гарантирует местное самоуправление, закрепляет его в качестве одной из демократических основ системы управления Российской Федерации (ст. 3, 12, гл. 8). Признание местного самоуправления в качестве одного из принципов организации и осуществления власти в обществе и государстве предполагает установление централизованной системы управления, закрепление иных (чем в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений центра и мест, центральных и местных органов.

       2. Местное самоуправление - это и  право граждан, местного сообщества (населения данной территории) на  самостоятельное ведение местных  дел. Признавая это право, государство  признает самостоятельность Местного  самоуправления в пределах его  полномочий, 'берет на себя обязанность  создавать необходимые условия  для их осуществления. Данное  право, принадлежащее населению  городских и сельских поселений  и реализуемое им непосредственно,  а также через органы местного  самоуправления, обеспечивается судебной  защитой, иными гарантиями, закрепленными  Конституцией РФ и федеральным  законодательством.

       3. Местное самоуправление можно  охарактеризовать и как форму,  способ организации и осуществления  населением власти на местах, которое обеспечивает самостоятельное  решение гражданами вопросов  местной жизни с учетом исторических  и иных местных традиций. Данная  форма реализации власти на  местах означает также, что  граждане и формируемые ими  органы местного самоуправления  берут на себя ответственность  за управление местными делами. Именно в этом суть местного  самоуправления.  

       Таким образом, местное самоуправление - это  система организации деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное (под свою ответственность) решение  населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей  данной территории. Местное самоуправление - это форма народовластия, обеспечивающая населению возможность самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Прямое волеизъявление граждан по вопросам местного значения может осуществляться путем проведения местных референдумов, муниципальных выборов, собраний (сходов) граждан, а также посредством народной правотворческой инициативы и обращений граждан в органы местного самоуправления. Важно отметить, что законодательством субъектов Российской Федерации установлены правила: решения местных референдумов и собраний (сходов), принятые большинством голосов граждан, являются обязательными на территории соответствующего муниципального образования; проекты правовых актов местного значения и обращения граждан должны быть обязательно рассмотрены и по ним должны быть приняты соответствующие решения. Предусмотренное законодательством территориальное общественное самоуправление дает гражданам реальную возможность само организовываться по месту их жительства на части территории муниципального образования (например, микрорайонов городов, кварталов, улиц, домов, дворов и т. п.). Кроме того, с учетом исторических и национальных традиций, а также местных особенностей могут формироваться и другие формы общественного самоуправления (родительские комитеты в дошкольных и школьных образовательных учреждениях, общественные советы библиотек, женские советы, местные комитеты ветеранов т. п.).

       Местное самоуправление в Российской Федерации  осуществляется через различные  формы и институты прямого  волеизъявления народа. В соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ и российским законодательством местное самоуправление осуществляется гражданами:

       - путем референдума, выборов;

       - через собрания, сходы;

       - через выборные и другие органы  местного самоуправления. Более того, законодательством о местном самоуправлении допускается возможность образования органов территориального общественного самоуправления (советы микрорайонов, уличные, домовые комитеты и др.).

                     4. Принципы местного самоуправления

       Принципы  местного самоуправления - это основополагающие начала и идеи, лежащие в основе организации и функционирования местного самоуправления.

       1. Самостоятельность решения населением  всех вопросов местного значения. В ст. 12 Конституции РФ гарантируется, что местное самоуправление в пределах свих полномочий самостоятельно. Это значит, что органы местного самоуправления наделяются компетенцией, принадлежащей только им, свободны в осуществлении своих полномочий и несут за это ответственность. Никто не вправе вмешиваться в решения вопросов субъектами местного самоуправления, утверждать отменять или приостанавливать их решения, если они приняты в рамках закона. Принцип самостоятельности местного самоуправления находит свое выражение также в ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 131 Конституции РФ. Вместе с тем самостоятельность местного самоуправления ограничивается лишь вопросами собственного ведения. В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ реализация государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, подконтрольна государству.

       2. Организационное обособление местного  самоуправления в системе управления обществом и государством. Конституция РФ впервые закрепила принципиальное положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Это также означает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. В то же время органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 132 Конституция РФ).

       Конечно, деятельность органов местного самоуправления, будучи инициативной и самостоятельной, не является абсолютно независимой  и обособленной от деятельности государственных  органов. Ведь создание органов местного самоуправления и их функции определены актами органов государственной  власти, и они действуют в рамках общегосударственной политики. 
 

       3. Многообразие организационных форм  осуществления местного самоуправления. Как уже отмечалось, установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). В самих субъектах РФ закрепляются с учетом исторических и иных местных традиций организационные основы и различные формы осуществления местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ). Кроме того, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ устанавливает, что местное самоуправление осуществляется гражданами через различные формы прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

       4. Соразмерность полномочий местного  самоуправления материально-финансовым  ресурсам. Для осуществления своих  функций и полномочий местное  самоуправление должно иметь  право на достаточные материально-финансовые  средства. Реальность и эффективность  местного самоуправления определяются прежде всего материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении местного самоуправления.

            В Конституции условия местного  свое выражение:

       -в  признании и равной правовой  защите наряду с другими формами  собственности муниципальной собственности  (ст. 8):

       -в  праве органов местного самоуправления  самостоятельно управлять муниципальной  собственностью (ч. 1 ст. 130);

       - в праве органов местного самоуправления  самостоятельно формировать, утверждать  и исполнять местный бюджет, устанавливать  местные налоги и сборы (ч.1 ст. 132). При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями им в СО РФ определяются экономические самоуправления, которые находят в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ должны передаваться необходимые для их осуществления материальные и финансовые средства.

       В проекте федерального закона РФ "Об общих принципах местного самоуправления в РФ", наряду с вышеуказанными, закрепляются такие основные принципы:

       - соблюдение прав и свобод человека  и гражданина; ответственность органов  и должностных лиц местного  самоуправления перед местным  сообществом; государственная гарантия  местного самоуправления.

       5. Функции местного самоуправления

       Под функциями местного самоуправления понимается то, что характеризует  основные направления муниципальной  деятельности. Эти функции обусловлены  природой местного самоуправления, его  принципами, теми целями и задачами, к достижению которых стремится  местное самоуправление. Перечень полномочий местного самоуправления позволяет  выделить следующие его основные функции.

       1. Обеспечение участия населения  в решении местных дел. Это  предполагает развитие муниципальной  демократии, создание условий для  поддержки инициатив, для самостоятельного  решения населением вопросов  местного значения, различных форм  самоуправления. Важное значение для осуществления данной функции имеет проблема гарантий прав граждан на участие в самоуправлении, а также преодоление апатии и равнодушия части населения к вопросам организации и деятельности органов местного самоуправления.

       2. Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного  самоуправления. В соответствии  с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, органы  местного самоуправления решают  вопросы ведения, пользования  и распоряжения муниципальной  собственностью, самостоятельно формируют,  утверждают и исполняют местный  бюджет, устанавливают местные налоги  и сборы. Эффективное осуществление  данной функции органами местного  самоуправления является необходимой  предпосылкой местного самоуправления.

            3. Обеспечение развития соответствующей территории. Органы местного самоуправления принимают программы развития соответствующей территории, управляют муниципальным хозяйством и тем самым обеспечивают комплексное решение экономического, социально-культурного развития территории, в границах которой осуществляется местное самоуправление.

       4. Обеспечение потребностей населения  в социально-культурных, коммунальных, бытовых и других жизненно  важных услугах. Одной из важных  функций местного самоуправления  является функция обслуживания  населения. Население соответствующей  территории и образуемые им  органы местного самоуправления  гораздо легче могут решать  задачи улучшения качества жизни  жителей, эффективности оказываемых населения услуг.

       5. Охрана общественного порядка,  обеспечение режима законности  на данной территории. Согласно  ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы  частного самоуправления осуществляют  охрану общественного порядка.  Основные задачи по обеспечению  данной функции возлагаются на  органы милиции общественной  безопасности (местной милиции). При осуществления этой функции органы местного самоуправления взаимодействуют с соответствующими органами государственной власти, развивают и поддерживают различные формы участия населения в деле упрочения общественного порядка, организуют исполнение законов и иных правовых актов.

       6. Защита интересов и прав местного самоуправления. Органам государственной власти РФ и ее субъектов запрещается ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и федеральным законодательством. Органы местного самоуправления, в соответствии со ст. 133 Конституции РФ, могут обращаться за защитой своих прав в судебные органы. Все вышеуказанные функции местного самоуправления между собой взаимосвязаны и дополняют друг друга. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

       6. Органы местного самоуправления

       Как указывается в ч. 1 ст. 131 Конституции  РФ, структура органов местного самоуправления определяется население самостоятельно. Местное самоуправление - это самостоятельная форма реализации народом своей власти. Его органы не являются структурным подразделением государственного механизма управления (ст. 12 Конституции РФ). В то же время органы местного самоуправления неразрывно связаны с государственными органами, и в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, могут наделяться отдельными государственными полномочиями, т.е. участвовать в осуществлении государственных функций. Реализация переданных полномочий подконтрольная государству.

       К органам местного самоуправления в  Российской Федерации относятся:

       1. Представительные органы местною  самоуправления (которые могут именоваться  думой, муниципальным собранием  и т.п.). Они избираются гражданами  соответствующей территории. Возможно  также формирование органов местного  самоуправления из представителей  соответствующих муниципальных  органов.

       2. Собрания, сходы граждан, посредством  которых в небольших населенных  пунктах граждане непосредственно  осуществляют местное самоуправление. В проекте федерального закона  РФ "06 общих принципах организации  местного самоуправления в РФ" предполагается, что в местных  сообществах, где имеется возможность  проведения сходов, коллегиальные  выборные органы местного самоуправления, наделяемые представительными полномочиями, могут не образовываться. В данном  случае представительными полномочиями  будет обладать сход, который  будет созываться по мере необходимости.

       3. Главы местного самоуправления (глава  администрации, мэр, староста  и т.п.), которые могут избираться  или назначаться. Они руководят  деятельностью местной администрации,  структура которой зависит от  вида населенного пункта (город,  поселок), размера территории, численности  населения. Структура, полномочия  местной администрации закреплены  в уставе (положении) местного  самоуправления.  
 

             7. Гарантии местного самоуправления в РФ.

       Местное самоуправление в Российской Федерации, исходя из его значимости для оперативного решения всех вопросов местного значения, подлежит особой правовой охране со стороны  государства. В соответствии со ст. 133 Конституции Российской Федерации  ему гарантируется право на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате необоснованных решений, принятых органами государственной власти: запрещается ограничение кем бы то ни было прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законом. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» дополняет указанный перечень обязательностью решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц на территории соответствующего муниципального образования, а также обязательностью рассмотрения обращений органов и должностных лиц местного самоуправления государственными органами и их должностными лицами. Важнейшей правовой гарантией местного самоуправления является судебная защита прав местного самоуправления.

       Субъектами  обращения в суд могут быть как сами органы местного самоуправления и их должностные лица, так и  граждане, проживающие на территории муниципального образования. Предметом  обращения в суды общей компетенции  или арбитражные суды могут быть, по общему правилу, решения (акты) органов  государственной власти и государственных  должностных лиц, органов местного самоуправления и их должностных  лиц, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений, нарушающих права местного самоуправления.

       Кроме рассмотрения исков о признании  таких решений (актов) недействительными, суды обязаны рассматривать жалобы органов местного самоуправления на отказ соответствующего органа государственной власти зарегистрировать устав муниципального образования.

       И, наконец, суды рассматривают споры  о том, является ли какое-либо действие (акт) органа государственной власти вмешательством в дела местного самоуправления. Компенсация дополнительных расходов, возникших в результате необоснованных решений, принятых органами государственной  власти, возмещается местному самоуправлению также по постановлению судебных органов.

       При этом следует иметь в виду, что  право органа местного самоуправления на обращение в суд с исковым  заявлением о возмещении причиненного ущерба (расходов) не зависит от того, был ли такой ущерб причинен решениями, принятыми в рамках закона или  с его нарушениями, а также  реальными действиями или бездействием государственных органов и их должностных лиц. Сущность запрета на ограничение прав местного самоуправления состоит в том, что ни один государственный орган не имеет права вмешиваться в деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления как путем принятия решений вместо них, так и путем наложения запрета на осуществление ими своих полномочий. Решения, принятые прямым волеизъявлением граждан, а также решения органов и должностных лиц местного самоуправления обязательны для исполнения всеми расположенными на территории соответствующего муниципального образования предприятиями, учреждениями и их организациями (независимо от их подчиненности и организационно-правовых форм) и гражданами. Следует отметить, что решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены либо ими самими, либо признаны недействительными решением суда. Дополнительной гарантией обязательности решений органов и должностных лиц местного самоуправления является указание Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 3 ст. 44) на ответственность за исполнение или ненадлежащее исполнение таких решений. В качестве гарантии местного самоуправления выступает и особый порядок рассмотрения обращений органов и должностных лиц местного самоуправления. В соответствии с нормами Федерального закона (ст. 45) такие обращения подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, их должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, к которым эти обращения направлены. Представительные органы местного самоуправления наделены правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации.

            К гарантиям местного самоуправления следует отнести установленную Федеральным законом ответственность его органов и должностных лиц. Такую ответственность указанные субъекты несут перед: