Понятие и содержание местного самоуправления

    План

    Введение……………………………………………………………………...2

1. Понятие местного самоуправления……………………………………..4       
2. Система и основы местного самоуправления…………………………10
3. Местное самоуправление и государственная власть…………………17

    Список  использованной литературы……………………………………...22 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    Введение 

    Развитие  России в качестве демократического правового государства во многом определяется тем, насколько рациональной и эффективной является организация власти в государственной власти, представленной системой органов местного самоуправления. Местное самоуправление – одна  из фундаментальных демократических основ конституционного строя Российской Федерации.

    В сегодняшних условиях процессы реформирования местного самоуправления приобретают  значение важнейшей тенденции развития всей системы российской государственности. Критическое отношение к отдельным нововведениям в системе организации власти на местах не должно мешать уяснению и признанию того обстоятельства, что муниципальная реформа обусловлена объективными причинами фундаментального характера, среди которых поиск путей дальнейшего развития классических институтов демократии (к которым относятся институты местного самоуправления) на основе оптимального баланса и сочетания национальных особенностей суверенной демократической государственности с универсальными, считающимися общепринятыми в современном мире стандартами демократии. Принципиально важно исходить из того, что суверенное государство, будучи объектом демократических преобразований, всегда должно оставаться их доминирующим субъектом, призванным обеспечивать не только создание инструментальной системы публично-правового управления, но и поддержание её эффективного функционирования на основе принципов демократии, верховенства права, защиты прав и свобод человека и гражданина.

    Важным  фактором развития местного самоуправления является формирование муниципального права как новой отрасли российского  права. Соответственно, анализ некоторых  проблем муниципального права представлен  в настоящей работе как своего рода интегративная правовая основа реализации конституционной модели местного самоуправления, основанной на сочетании норм и институтов самой по себе Конституции, а также решений Конституционного Суда РФ по муниципально-правовой проблематике. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. Понятие местного самоуправления.

   Понятие «самоуправление», как и большинство  терминов в социальных науках, не имеет  вполне точного и единого научного значения и разными авторами понимается неодинаково. Наиболее полное и широкое  толкование этому понятию было дано ещё в XVII столетии в Англии, откуда заимствовано в прошлом веке государствоведами Германии и России. Любопытно, что во Франции соответствующего термина вовсе не существует, и он заменён понятиями «децентрализация» или «муниципальная власть».¹

   В соответствии со статьёй 3 Европейской  хартии местного самоуправления под  местным самоуправлением понимается  право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.² В первоначальной редакции статьи 1 первого российского Закона «О местном самоуправлении в РСФСР»³ местное самоуправление определялось как организация деятельности граждан для самостоятельного, под свою ответственность, решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его национальных, этнических и иных особенностей на основе законодательства Российской Федерации.

   Мнение  многих авторов в определении  понятия местного самоуправления совпадают. Так,  по мнению Кутафина О.Е. и Фадеева В.И. «местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в нашей стране»⁴.

   Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, иных основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

   Шугрина Е.С. характеризует понятие местного самоуправления в пяти аспектах.⁵

   Во-первых. Местное самоуправление – это право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведование местными делами.

   Во-вторых. Местное самоуправление – это  деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения.

   В-третьих. Местное самоуправление – это  форма народовластия, т.е. способ осуществления народом принадлежащей ему власти.

   В-четвёртых. Местное самоуправление – одна из разновидностей социального управления, которое существует наряду с государственным  управлением. Самоуправление – это  управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица.

   В-пятых. Местное самоуправление – одна из основ конституционного строя, основополагающий организации власти, который наряду с принципом разделения власти определяет систему управления.

   В определении понятия самоуправления наиболее значительным представляется последний аспект. Местное самоуправление во всех развитых странах признаётся и закрепляется в качестве одной  из основ конституционного строя, в качестве демократического института, который не может быть ликвидирован.

    Определение понятия местного самоуправления выше указанных авторов чрезвычайно  схожи, так как они основываются на федеральный закон «Об общих признаках организации местного самоуправления в РФ» где сказано что: «Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации»⁶.

    Н.С. Бондарь в своей работе тесно  связывает местное самоуправление и демократию, так как местное самоуправление является составной частью демократического правового государства. Демократия – власть народа. На уровне местного самоуправления ярко и одновременно наиболее зримо, результативно обнаруживаются личностные моменты развития демократических прочесов, здесь проявляется «очеловеченный» образ социально-экономических и политических реформ. Именно местное самоуправление, обеспечивающее развитие «демократии малых пространств», способно создавать, в конечном счете, органическое сочетание власти и свободы, внешнего управления и внутренней самоорганизации населения. Тем самым становится возможным преодолеть наши традиционные, авторитарные по своей сути, представления о демократии как исключительно государственной форме организации власти, которая якобы является единственным источником и главным гарантом прав личности.⁷

    Кроме того, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации так  же местное самоуправление  можно рассматривать в качестве права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.

    Местное самоуправление является составной  частью демократического правового  государства. Демократия – власть народа.

    Статья 3 Европейской хартии местного самоуправления определяет местное самоуправление как «право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»⁸. Таким образом, связывая местное самоуправление с правом органов местного самоуправления на самостоятельную и под свою ответственность деятельность, Хартия указывает, прежде всего, на роль местных органов в реализации местного самоуправления. Но вместе с тем в ней установлено, что это право осуществляется не только выборными органами самоуправления, но и через формы прямого участия граждан в реализации функций местного самоуправления.

    Согласно  российскому законодательству основным субъектом права на самоуправление население муниципальных образований (городских и сельских поселений и др.). Согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение,  пользование и распоряжение муниципальной собственностью.⁹ Вместе с тем Конституция исходит из того, что право местного самоуправления осуществляется населением как через формы прямого волеизъявления осуществляется населением, как через формы прямого волеизъявления, так и через выборные и другие органы местного самоуправления.

    Население не может отказаться от своего права  на осуществление местного самоуправления, ибо местное самоуправление, его  осуществление населением – необходимый  элемент конституционной организации  власти народа: наличие его в системе публичной власти субъекта Федерации является конституционным требованием.¹⁰

    К формам участия населения в местном  самоуправлении относится территориальное  общественное самоуправление, под которым  Закон понимает самоорганизацию  граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения.

    Население осуществляет местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

    Право населения на местное самоуправление обеспечивается правом каждого гражданина Российской Федерации на осуществление местного самоуправления. Оно закреплено в ст. 3 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, согласно которой граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.¹¹ Так же гражданам гарантируется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, право равного доступа к муниципальной службе, право обращаться в органы местного самоуправления.

    Признавая право, население на местное самоуправление, государство признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и берет на себя обязанность создавать необходимые условия для  осуществления, данного права.

    Согласно  Конституции РФ (ст.133) местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации в соответствии с законодательством о местном самоуправлении обеспечивают иные государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления, создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

    Установленные Конституцией РФ и Федеральным законом  права граждан на осуществление  местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом  только в той мере, в какой это  необходимо в целях защиты основ  конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    2. Система и основы местного самоуправления. 

    Одним из важнейших условий выделения  муниципального права в самостоятельную отрасль права является наличие элементов системы местного самоуправления, организация и деятельность которых регулируется нормами муниципального права.

    В соответствии со ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно  через органы государственной власти и органы местного самоуправления.¹² Таким образом, закрепляются две основные группы форм реализации народом своего суверенного полновластия: формы непосредственного народовластия и формы опосредованного народовластия через системы органов власти. В последнем случае речь идёт о системе органов государственной власти и системе органов местного самоуправления.

    Согласно  Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется в различных организационных формах.¹³В своей совокупности эти формы образуют систему местного самоуправления в рамках соответствующих муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни.

    Единство  системы местного самоуправления обусловлено тем, что она основывается на демократических принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, строится с учетом роли и функций местного самоуправления в обществе и государстве, а также исторических и иных местных традиций и определяется населением соответствующих муниципальных образований самостоятельно.

    Единство  данной системы проявляется в  разграничении предметов ведения  и полномочий между различными формами  её осуществления, а также в том, что все её организационные формы  находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В рамках этой взаимосвязи и взаимозависимости одни формы являются производными от других или связаны между собой отношениями руководства, подотчетности и ответственности или подотчётности и подконтрольности.

    Между всеми организационными формами  местного самоуправления существует тесная организационно-правовая связь. Так, органы местного самоуправления – один из основных элементов системы местного самоуправления – избираются непосредственно  населением или образуются представительным органом муниципального образования, формируемым населением муниципального образования.¹⁴

    В исключительной компетенции представительного  органа муниципального образования  находится осуществление контроля за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. При этом структура органов местного самоуправления определяется населением муниципального образования самостоятельно с учетом требований федерального законодательства.

    Вместе  с тем следует иметь в виду, что в отличие, например, от государственных органов Российской Федерации, образующих единую систему в рамках государства, местное самоуправление образует единую систему лишь в рамках соответствующих муниципальных образований, а система местного самоуправления, сложившаяся в одном муниципальном образовании, независима от аналогичной системы в любом другом муниципальном образовании.

    Аналогичным образом складываются и взаимоотношения  между органами самоуправления этих образований. Подчиненность органа или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.¹⁵

    Вместе  с тем Федеральный закон устанавливает формы взаимодействия муниципального района с городскими и сельскими поселениями, которые входят в состав муниципального района; допускает возможность формирования представительного органа муниципального района из представителей соответствующих органов местного самоуправления поселений.¹⁶

    В целях взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных  образований Федеральный закон  предусматривает образование совета муниципальных образований субъекта Федерации.¹⁷

    Для организации взаимодействия муниципальных  образований, советов муниципальных  образований субъектов Федерации, выражения и защиты общих интересов  муниципальных образований Российской Федерации, в том числе в целях  представления указанных интересов в федеральных органах государственной власти, и организации сотрудничества муниципальных образований Российской Федерации с международными организациями и иностранными юридическими лицами Закон предусматривает также возможность образования совета муниципальных образований субъектов Федерации единого общероссийского объединения муниципальных образований.¹⁸

    Совокупность  организационных форм осуществления  местного самоуправления в рамках муниципального образования образует систему местного самоуправления. Под системой местного самоуправления понимается совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, других форм осуществления местного самоуправления, других форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ власть, решает исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций вопросы местного значения.

    Термин «основы местного самоуправления» является новым для российского государствоведения. Впервые это понятие было введено Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с необходимостью установления основополагающих начал деятельности населения по осуществлению местного самоуправления.¹⁹ Основы местного самоуправления призваны обеспечить самостоятельность деятельности населения по управлению местными делами, независимость и невмешательство со стороны органов государственной власти, создавать условия для эффективного решения вопросов, возникающих на местном уровне.

    Под основой местного самоуправления следует понимать объективно сложившиеся в обществе экономические, социальные, финансовые, правовые и другие возможности и условия, совокупность которых образует тот базис, на котором строится вся система местного самоуправления, осуществляется муниципальной властью.²⁰

    Можно выделить следующие элементы основ  местного самоуправления: правовые основы, территориальные основы, организационные основы, финансовые основы, экономические основы (финансово-экономические основы).

    Согласно  ст.4 Федерального закона 2003 г. «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовую основу местного самоуправления составляют:

    1) общепризнанные принципы и нормы  международного права, международные  договоры Российской Федерации;

    2) Конституция РФ, федеральные конституционные  законы, федеральные законы и  издаваемые в соответствии с  ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти);

    3) конституции (уставы), законы и  иные нормативные правовые акты  субъектов Федерации;

    4) уставы муниципальных образований,  решения, принятые на местных  референдумах и сходах граждан,  и иные муниципальные правовые  акты.

    В перечне нормативных правовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления, на первое место Федеральный закон поставил общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации (к которым, в частности, относится Европейская хартия местного самоуправления и в соответствии со ст.15 Конституции РФ ставшая частью нашей правовой системы).²¹

    Такое законодательное расположение нормативных  правовых актов можно, в частности, объяснить тем, что местное самоуправление обеспечивает реализацию общепризнанного права каждого человека принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей, и в силу этого местное самоуправление является одной из главных основ любого демократического строя.

    Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.²²

    Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в  городских, сельских поселениях, муниципальных  районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями федерального законодательства.

    Организационные основы местного самоуправления – это совокупность норм, регулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные органы.²³

    Организационные основы местного самоуправления не остаются неизменными. Их развитие обусловлено эволюцией местного самоуправления, изменением муниципального законодательства, поиском оптимальных организационных моделей местного самоуправления, форм и методов работы муниципальных органов.

    Финансово-экономические  основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образований.²⁴

    Финансово-экономическую  основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной  собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные  права муниципальных образований.

    В соответствии с требованиями Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации», других федеральных  законов, законов субъектов Федерации  в уставах муниципальных образований, регламентах их представительных органов, положениях и других муниципальных правовых актах устанавливаются наименование, порядок формирования, срок полномочий и внутреннее строение представительных органов, порядок формирования их рабочих органов и должностных лиц, депутатских объединений, а также порядок осуществления представительными органами своих полномочий, основные правила и процедуры их работы, другие вопросы организации и деятельности представительных органов местного самоуправления. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    3. Взаимоотношение органов местного самоуправления и органов государственной власти.

    Органы  местного самоуправления не входят в  систему органов государственной  власти. На основе данного принципа строятся взаимоотношения органов  и должностных лиц местного самоуправления с государственными органами и государственными должностными лицами. Федеральный закон 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления предусматривает, что:

1. участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, прямо установленных Законом.²⁵
2. осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации.²⁶
3. муниципальные правовые акты по вопросам местного значения могут быть отменены или их действия может быть приостановлено органами и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, или в судебном порядке.²⁷

    Принцип организационного обособления местного самоуправления призван обеспечить возможность муниципальным образованиям, «не нарушая более общих законодательных положений», самим «определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление».²⁸ В соответствии с данным положением ст. 131 Конституции РФ закрепляет, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчётность, вопросы организации и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законодательством. Так в Уставе Самарской области все это определяется шестнадцатой, семнадцатой, восемнадцатой и девятнадцатой главами.²⁹

    Рассматриваемый принцип предопределяет взаимоотношений муниципальных образований между собой. Согласно ст.17 Федерального закона 2003 г. общие полномочия органов местного самоуправления, установленные данной статьёй, осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно. При этом подчинённость органа или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.