Понятие и стадии правотворчества

МИНОБРНАУКИ РОССИИ

федеральное  государственное  бюджетное образовательное

учреждение высшего  профессионального образования

«Иркутский государственный  университет»

(ФГБОУ  ВПО  «ИГУ»)

ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

Кафедра  теории и истории  государства и права

Понятие и стадии правотворчества

ИРКУТСК 2013

Содержание.

Введение.

Право не может существовать без  государства, так же как и государство  не существует без права. Правотворчество  является не только завершающей стадией формирования права, но и выступает  одним из признаков, которые отличают государство от других организаций.

Жизнь государства и общества требует  определенной стабильности и упорядоченности. Совместное существование и деятельность людей невозможно урегулировать, привести в порядок без каких – то правил поведения. Как мы знаем,  внешней формой закрепления и выражения права является законодательство, которое пытались развивать и совершенствовать на протяжении многих лет. Важнейшим условием совершенствования законодательства  является овладение  определенными умениями, навыками и знаниями по созданию нормативно-правовых актов.

Правотворчество является довольно-таки специфической  деятельностью, связанной с созданием или изменением действующих правовых норм в государстве. Как уже упоминалось, она требует специальных знаний и умений,  без которых невозможно качественно осуществлять данную деятельность.

Актуальна данная работа тем, что  правотворчество – это одно из важнейших направлений деятельности современных государств, по результатам которого судят о демократичности государства, степени его развития, цивилизованности.

В разные исторические этапы развития государств субъекты правотворчества  были различны: социальные группы, общественные организации, должностные лица и  т.д. Постепенно, с укреплением государственности, правотворческий процесс концентрируется в руках  соответствующих государственных органов и должностных  лиц.  И поэтому в современной юридической литературе под правотворчеством чаще всего понимают создание правовых норм, осуществляемое государственными органами.

Объектом данного исследования являются правоотношения, которые возникают в процессе правотворчества.

Предметом  исследования является само правотворчество.

Тема правотворчества затронута  во многих учебниках по теории государства  и права. В частности, при написании  данной работы использовались такие авторы, как, Н.А. Пьянов¹, Н.А. Власенко², В.В.Лазарев³, М.Н.Марченко⁴

Целью данной курсовой работы является изучение общей характеристики правотворчества.

Из цели вытекают следующие задачи:

• изучить  общее понятие правотворчества, его признаки, стадии
• определить соотношение правотворчества и правообразования
• исследовать основные проблемы правотворчества на современном этапе.

Глава 1. Понятие и признаки правотворчества. Основные принципы правотворчества.

 Прежде чем приступить к  правовому регулированию, каких – либо общественных отношений государству необходимо создать, так называемые регуляторы этих отношений, т.е. нормы позитивного права. Отсюда правотворчество можно определить как «деятельность, связанную с созданием норм позитивного права, а также их изменением и отменой…»⁵.

  Термин «правотворчество» поначалу  не вызывал особых дискуссий  и разногласий по поводу его  понимания, однако, с развитием  в отечественной теории государства  и права непозитивистских представлений о праве некоторые исследователи начали предлагать, чтобы «правотворчество» заменить на «законотворчество», мотивируя это тем, что государство  создает законы, тем самым  выражая  в них нормы права. Я лично поддерживаю данную точку зрения, но частично, поскольку существуют так называемые нормы позитивного права. Насколько мы знаем, нормы позитивного права не возникают сами по себе, а создаются государством, так что полностью отрицать, что государство не формирует право, не стоит.

   Надо сказать, что также  не существует единого мнения  о соотношении правотворчества и нормотворчества.  Пьянов Н.А. считает, что деятельность по установлению норм позитивного права, а также их изменению, отмене следует точнее называть не правотворчеством, а нормотворчеством. В то время, как  Москалькова Т.Н. и Черников В.В. пишут, что термин «правотворчество» обычно употребляется для обозначения общего процесса принятия правовых  актов, независимо от их вида, а «нормотворчество» - для издания лишь нормативных правовых актов. Понятие нормотворчество они полагают возможным трактовать в узком понимании, когда принимается юридический документ, содержащий только нормы права, и в широком смысле, когда юридический документ содержит нормы права и ненормативные правовые предписания ⁶. Но будем придерживаться того, что правотворчество и нормотворчество тождественны. 

   Во многих учебниках   по теории государства и права, таких как, например, Морозова Л.А. «Теория государства и права», Лазарев В.В. «Общая теория права и государства» и т.д., правотворчество определяется как деятельность государства по изданию, изменению и отмене нормативных правовых актов. И выделяются следующие признаки:

1. это монопольная деятельность государства, так как все нормы права  создаются государством, и оно придает им статус общеобязательных правил поведения. По сути это деятельность государственная.
2. это созидательно – интеллектуальная деятельность. То есть такая деятельность требует определенных знаний, умений и профессионализма, потому что связана с такими процессами, как изучение, анализ явлений и процессов деятельности, а также с выявлением потребностей в урегулировании тех или иных общественных отношений.
3. такая деятельность носит процессуальный характер. Она имеет определенные стадии и осуществляется в установленном порядке⁷.

Но такое определение довольно узкое, поскольку государство создает  и другие источники права, такие как санкционированный правовой обычай, нормативный договор, юридический прецедент и др. Более широко правотворчество определяет Н.А. Пьянов: это осуществляемая уполномоченными на то субъектами  или народом деятельность по установлению, изменению или отмене норм позитивного права, а также санкционированию неюридических норм, в качестве юридических. И, исходя из данного определения можно выявить следующие признаки:

1. это определенная деятельность. Она связана с созданием норм позитивного права и организацией правового регулирования определенных общественных отношений.
2. государственная деятельность. Правотворчество является средством государственного управления обществом. Только государство может создавать нормы позитивного права, но иногда, оно наделяет таким правом и другие субъекты, допустим, негосударственные организации.
3. это деятельность, связанная с возведением государственной воли в закон.  Здесь всё предельно ясно. Государство, создавая нормы позитивного права, выражает в них свою волю, определяет какие общественные отношения и как должны регулироваться при помощи этих норм.
4. это деятельность, направленная на создание норм права в целях урегулирования  соответствующих  общественных отношений. Регулирование общественных отношений, утверждение в обществе определенного порядка – это основная цель правотворчества, но также эта деятельность преследует и другие цели, среди которых можно назвать совершенствование законодательства и системы права.
5. это деятельность, связанная как с установлением, изменением и отменой норм позитивного права, так и с санкционированием неюридических норм в качестве юридических. Выше уже отмечалось, что правотворчество связано не только с установлением новых норм, но также с изменением и отменой старых, то есть уже существующих. В литературе  редко встречается санкционирование неюридических норм в качестве юридических как составляющая правотворчества. Это объясняется тем, что многие авторы полагают, что государство таким образом не создает новых норм. Но нужно сказать, что сами по себе неюридические нормы не становятся нормами позитивного права,  таковыми их делает государство и его органы.
6. это деятельность, которая осуществляется уполномоченными на то субъектами или народом. Этой деятельностью не может заниматься кто угодно.  Субъектов правотворчества определяет государство. Ими являются государственные и негосударственные организации, народ.

К государственным организациям относят органы государственной власти, государственные учреждения и государственные предприятия.  Основными субъектами являются высшие органы власти (например, в России, Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ ). Они наделяются государством определенной компетенцией, касающейся правотворчества.

Негосударственные организации –  это органы местного самоуправления. Также могут наделяться государством определенными полномочиями для решения местных вопросов.

Народ участвует в правотворчестве в порядке референдума, принимая какой – либо закон государства. Пример, Конституция РФ 12 декабря 1993 года, которая была принята всенародным голосованием.

7. это деятельность властного характера. Данный признак выражается в том, что принятые акты правотворческими органами должны соблюдаться и исполняться всеми, кто попадает в сферу их регулирования.
8. И последний признак, это деятельность, которая регламентируется  законодательством и протекает в рамках установленных им процедур. Порядок принятия законов четко и подробно прописывается в законодательстве, в том числе и Конституции.

Такое определение наиболее подробно раскрывает все особенности правотворческой деятельности, и для понимания применять, конечно, лучше его. Но и нельзя пренебрегать другими точками зрения, они достаточно точно определяют правотворчество, правда, более узко.

Основные принципы правотворчества.

Говоря о правотворчестве нельзя не упомянуть также и о его принципах, которых должны придерживаться правотворческие органы. Принципы правотворчества – это основополагающие идеи, начала, реализация которых  обеспечивает его качество и эффективность.

К общим принципам правотворческой  деятельности относятся: научность, демократизм, законность, интернационализм⁸. Рассмотрим их поподробнее.

1) Научность заключается в том, что при подготовке и принятии нормативных и иных правовых актов используются данные науки, в основном юридической. «Выработанные в результате аналитических проработок научные обобщения, определения, сравнительные характеристики, классификации, - отмечает С.С. Алексеев, - нередко воспринимаются законодателем, переносятся в законы, особенно в кодексы, иные кодифицированные акты, воспринимаются судебной практикой, становятся нормативными обобщениями»⁹  В наши дни требование научности к правотворчеству особенно возрастает, поскольку перспективы развития рыночных, национальных государственных, социально – бытовых отношений  четко еще не определены, и регулируя их, законодатели идут на ощупь.

2) принцип демократизма проявляется в принятии нормативных актов путем референдума (народного голосования). Он обеспечивает участие в правотворчестве широкой общественности, принятие нормативных актов осуществляется с учетом мнения общества. Население всегда оповещается о ходе правотворческой деятельности государственных органов, особенно, если это касается прав и свобод человека и гражданина.

3) принцип законности. Правотворческая деятельность осуществляется на основе действующих законов в стране, а также Конституции. И не должна им противоречить.

4) принцип интернационализм. Выделяется очень немногими авторами, в частности, его называет Лазарев, но сущности не раскрывает.

Также другими авторами выделяется принцип профессионализма (предполагает компетентность авторов нормативного акта, т.е. они должны обладать определенными знаниями в политической, экономической и других сферах общественной жизни, а также владеть правилами юридической техники); принцип оперативности (новые нормы права должны быть приняты своевременно. Общественные отношения развиваются, меняются, и правотворческие органы должны своевременно реагировать на такие изменения, устанавливая новые нормы или отменяя действующие); гласность – данный принцип очень тесно связан  с демократизмом, однако, имеет свои особенности. Он выражается в том, что деятельность правотворческих органов должна освещаться в СМИ, а также принимаемые нормативно-правовые акты подлежат обязательному опубликованию, за исключением нормативно-правовых актов, содержащих государственную или военную тайну. А также можно назвать принцип системности, который предполагает, что принятые акты должны вписываться в действующую систему права, не противоречить действующим актам.

Глава 2. Правотворчество и правообразование.

 Как же соотносятся правотворчество  и правообразование?  Данный вопрос в отечественной теории государства и права не имеет однозначного ответа. Одни авторы утверждают, что это тождественные понятия, другие наоборот, что одно шире другого. Например, Власенко Н.А. считает, что «…правотворчество и правообразование соотносятся как часть и целое. Правообразование – широкое понятие, в ходе которого формируются взгляды и идеи о необходимости правового регулирования тех или иных общественных отношений,  результатом этого процесса выступает правотворчество»¹⁰ к правообразованию относится не только  принятие новых нормативных актов и наделение  их юридической силой, но также их отмена, изменение и разрешение конфликтов норм, восполнение пробелов в действующем законодательстве.

  Правообразование – многогранная и сложная категория. Если ее рассматривать исторически, то это процесс изначального возникновения и развития права. В структурно-функциональном плане правообразование состоит в деятельности различных субъектов по совершенствованию права. Богмацера Э.В. полагает, что правообразование в содержательном плане шире, чем правотворчество. Поскольку  весь процесс формирования права не ограничивается лишь правообразованием. Многие правила поведения до своего закрепления в нормативных актах уже существовали в обществе, и регулировали определенные общественные отношения.  Нельзя не согласиться с точкой зрения Г.В. Назаренко, в соответствии с которой «правообразование - это естественно - исторический процесс формирования права, в ходе которого происходят анализ и оценка сложившейся правовой действительности, выработка взглядов и концепций о будущем правового регулирования, а также разработка и принятие нормативных предписаний»¹¹. В этой связи можно выделить основные отличия правотворчества от правообразования.  Первое отличие в временных рамках. Правообразование не ограничено ими и начинается до официального выражения норм права. В ходе развития общества возникают новые общественные отношения, которые правом еще не урегулированы и принимают различные формы. Постепенно в поведении субъектов этих отношений складываются более выгодные и привычные формы, затем возникают определенные правила регулирования таких отношений, которые впоследствии признаются и санкционируются государством. Второе отличие в объеме содержания процесса. Правообразование включает в себя как процесс, предшествующий правотворчеству, так и само правотворчество. И третье отличие состоит в том, что правообразование складывается из нескольких частей: анализ социальной ситуации; осознание необходимости её правового регулирования; общего представления о юридическом предписании, которое следует издать.

 Поскольку правообразование  – сложный и длительный процесс,  он проходит в два этапа. На первом этапе возникают новые отношения, правила, формы. Он не контролируется государством. Второй этап осуществляется в рамках законотворческой функции государства: определение потребности в правовом регулировании, подготовка, обсуждение, принятие и опубликование нормативных правовых актов. Однако, некоторые авторы выделяют отдельными этапами определение потребности в правовом регулировании и  правотворчество ( например,  Н.А.Пьянов¹²).

 Правообразование – это процесс  формирования права, следовательно, он проходит в своем развитии несколько этапов. Как правило, их три.

• Первый этап. Здесь возникает объективная потребность  в правовом регулировании общественных отношений. Такие отношения или недавно возникли или же раньше правом не регулировались. Разумеется, здесь еще не существует позитивного права, как такового, а формируется потребность в урегулировании определенных общественных отношений.
• На втором этапе происходит формирование правосознания, т.е. определенных правовых взглядов, идей о том, как должны регулироваться общественные отношения и какими правовыми средствами. Осознание необходимости правового регулирования общественных отношений  выражается в деятельности правотворческих органов и других субъектов. На формирование правосознания  о необходимости правового урегулирования тех или иных общественных отношений оказывает влияние деятельность политических  партий, общественных объединений, средства массовой информации, общественное мнение и юридическая наука.
• Третий этап, завершающий, представляет собой правотворчество. Когда наступило осознание потребности  в урегулировании общественных отношений правом, процесс переходит в стадию разработки и принятия соответствующих норм права соответствующими правотворческими органами.  

Таким образом, рассмотрев  точки  зрения различных авторов, можно подвести общий итог. Правотворчество не следует отождествлять с правообразованием, поскольку формирование права связано не только с созданием новых норм и воплощением в них воли государства, но и с зарождением каких – то определенных правил поведения еще в сознании людей, их историческое формирование.

Глава 3. Правотворческий процесс и его стадии.

§ 1. Вопрос о стадиях  правотворческого процесса в современной  юридической  литературе

Прежде чем говорить о стадиях правотворчества, необходимо еще раз обратиться к его  понятию и признакам. Так, например, Марченко М.Н. считает, что правотворчество – это процесс возведения государственной воли в закон, ее оформления в различных нормативно-правовых актах, а также процесс придания содержащимся в них правилам поведения общеобязательного характера. Автор подчеркивает, что одним из важнейших признаков правотворчества является возведение государственной воли в закон. Более конкретно трактует этот термин Морозова Л.А., как уже упоминалось в Главе 1, по ее мнению это деятельность государства по изданию, изменению и отмене нормативных правовых актов. В качестве признаков она выделяет: это монопольная деятельность государства, сознательно-интеллектуальная деятельность и это процессуальная деятельность. Такой подход несколько уже, чем подход Пьянова Н.А., который в своем учебнике подробнее рассматривает правотворчество, указывая в дополнение то, что это не только изменение, отмена или создание новых норм позитивного права, но также и санкционирование неюридических норм в качестве юридических. И в соответствии с этим выделяет следующие признаки: это определенная деятельность; это государственная деятельность; связана с возведением государственной воли в закон; направлена на создание норм права в целях упорядочения общественных отношений; осуществляется уполномоченными субъектами или народом; носит властный характер; регламентируется законодательством.

            Кратко рассмотрев данные точки  зрения, я пришла к выводу, что среди них нет неправильной или той, с которой я была бы не согласна, каждая в какой – то степени характеризует правотворчество и последняя точка зрения объединяет элементы, указанные в предыдущих  мнениях, а также вносит и свои дополнения. 

Вопрос о стадиях правотворческого процесса не имеет однозначного решения в современной юридической литературе.

По мнению Карташова В.Н. правотворческие  стадии представляют собой  «урегулированные процессуальными нормами (обычаями, традициями и т.п.), относительно обособленные во времени и пространстве, совершаемые в определенной последовательности правотворческие действия (операции), которые связаны с подготовкой, принятием и опубликованием нормативных актов»¹³.  Данное определение достаточно четко и понятно отражает сущность стадий правотворчества.

В литературе по теории государства  и права  выделяют различное число  стадий, от трех до девяти. В.М. Сырых  называет шесть стадий, разделяя их на два основных этапа:  подготовительный  и нормотворческий (законодательный).

Подготовительный этап включает в себя: 1) принятие решения о разработке проекта, 2) подготовка проекта, 3) обсуждение текста проекта, его доработка, согласование.

Нормотворческий этап составляют: 1)  внесение проекта на обсуждение правотворческого органа, 2) непосредственное обсуждение проекта, 3)  принятие нормативного правового акта и его опубликование.

По сути, точка зрения Н.А. Пьянова  не отличается, но последние стадии  на  двух  этапах он разделяет, т.е. отдельно выделяет стадию обсуждения законопроекта и стадию доработки, на втором этапе опубликование отделяется от принятия нормативного правого акта. 

Некоторые авторы выделяют только четыре стадии: законодательная инициатива, стадия обсуждения проекта, принятие нормативно правового акта, опубликование. ( Черданцев А.Ф., Морозова Л.А.)

Хотелось бы добавить, что Марченко М.Н. выделяет стадию обсуждения законопроекта как одну из наиболее важных, при этом  опуская стадию разработки, что по моему мнению нецелесообразно, поскольку разработка законопроекта не менее важна чем его обсуждение, она требует высокой профессиональной подготовки¹⁴.

Итак, ознакомившись с некоторыми точками зрения различных авторов, выделим общие стадии правотворческого процесса и раскроем суть каждой.

§2. Теоретическая модель правотворческого процесса.

  В научной и учебной литературе предлагаются самые разные варианты правотворческого процесса. Но чаще, авторы берут за основу законотворческий процесс в Российской Федерации и  рассматривают на его примере правотворческий процесс и его стадии. При помощи такого подхода можно охарактеризовать основные стадии процесса принятия законов, однако, не раскрывает полностью процесс правотворчества, так как не рассматривается деятельность, связанная с подготовкой  проекта закона. В правотворчество входит не только принятие нормативно – правового акта, но и подготовка его проекта.

  Универсальной модели правотворческого  процесса не существует. Это вызывает  дискуссии, споры среди ученых. Каждый предлагает свою модель, добавляя или опуская какие-нибудь стадии, по их мнению менее значимые. Приведенная в предыдущем параграфе модель затрагивает все основные этапы правотворчества, она уже предлагалась в литературе и считается близкой к идеальной модели.

Подготовительный этап:

1. Стадия принятия решения о подготовке проекта нормативного акта. Это первоначальная стадия правотворческого процесса. Выявляется необходимость в принятии того или иного нормативного акта,  принимается решение правотворческим органом о подготовке проекта нормативного акта (т.е. утверждается план проектных работ какого – либо правотворческого органа). Также решение может исходить и от общественных объединений, высшего законодательного органа, по  инициативе президента, правительства, других субъектов, обладающих правом  законодательной инициативы после принятия решения наступает следующая стадия.
2. Подготовка (разработка) проекта нормативного акта. Подготовка осуществляется правотворческим органом или  другими субъектами, как по поручению правотворческого органа, так и по собственной инициативе. Для выработки более важных и сложных проектов создаются комиссии. В их состав входят представители заинтересованных органов, общественных объединений, ученые-юристы и другие специалисты.  Могут создаваться  подкомиссии, рабочие и редакционные группы,  если в этом есть необходимость. Подготовка проекта обязательно осуществляется с участием юридических подразделений органов, организаций, разрабатывающих проект.
3. Стадия предварительного обсуждения проекта нормативного акта. Обсуждение проходит с участием большого круга заинтересованных лиц и имеет различные формы, такие как:
• Широкое обсуждение на местах
• Обсуждение в правотворческом органе с участием научной общественности
• Расширенные заседания в комиссиях по подготовке проекта
• Обсуждение в печати и на телевидении
• Отзывы и заключения на проект со стороны министерств, ведомств, иных учреждений и организаций, которые не участвовали в разработке проекта.

4. Доработка и утверждение проекта. С учетом всех замечаний, дополнений, предложений проект дорабатывается и окончательно редактируется, утверждается.

Основной этап, его также называют  нормотворческим, законодательным:

1. Стадия правотворческой инициативы. Утвержденный проект вносится в правотворческий орган. Официально вносить проекты могут субъекты, обладающие правом законодательной инициативы. В каждом государстве законодательно определяется свой круг  таких субъектов, в частности, у нас в России, согласно ст.104 Конституции РФ, правом законодательной инициативы обладают: Президент РФ, Правительство РФ, члены Совета Федерации, депутаты  Государственной Думы, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также, высшим судам Российской Федерации по вопросам их ведения.
2. Обсуждение проекта нормативного акта в правотворческом органе. Такое обсуждение уже носит официальный характер и происходит в правотворческом органе. Порядок проведения  этой процедуры  устанавливается регламентом законодательного органа и проходит несколько чтений, что позволяет более подробно изучить законопроект, и при необходимости внести в него изменения. Опять же на примере нашей страны можно лучше представить себе эту процедуру. Обсуждение проходит в Государственной Думе РФ и осуществляется в трех чтениях. На первом чтении заслушивается доклад лица, внесшего законопроект, и содоклад соответствующего комитета Государственной Думы. Затем основные положения законопроекта обсуждаются депутатами, высказываются предложения, замечания по ним. Потом законопроект либо одобряется, либо отклоняется. На втором чтении обсуждается  доработанный вариант законопроекта  и принимается решение: поставить законопроект на голосование  или направить на третье чтение. Третье чтение – уже нельзя вносить в законопроект какие-либо поправки. Он только одобряется или не одобряется. После одобрения законопроект ставится на голосование.
3. Коллегиальные правотворческие органы принимают нормативные акты большинством голосов. Органы единоличного руководства утверждают свои акты в персональном порядке. В парламентах более сложный порядок принятия нормативных актов. У нас закон, принятый Государственной Думой в течение пяти дней передается на рассмотрение в Совет Федерации (верхнюю палату) для одобрения. Если за него проголосовало больше половины членов этой палаты или в течение  четырнадцати дней он не рассмотрен Советом Федерации, закон считается одобренным. Затем, в течение пяти дней он направляется Президенту РФ на подписание и обнародование.
4. Официальное опубликование (обнародование) нормативного акта. На данной стадии правотворчества уже нет, но является его логическим завершением. Опубликование нормативных правовых актов осуществляется, как правило, в специальных официальных изданиях. Например, в нашей стране это «Собрание законодательства Российской Федерации», «Российская газета», «Парламентская газета», «Российские вести». А также нормативные акты могут  быть оглашены по различным Средствам массовой информации.