Понятие и сущность госсударственной службы

ПЛАН 

ВВЕДЕНИЕ.. 3

ГЛАВА I. ГОСУДАРСТВЕННАЯ  СЛУЖБА.. 5

§ 1. Виды государственной  службы.. 7

§ 2. Принципы государственной  службы.. 5

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ  СЛУЖАЩИЕ.. 9

§ 1. Система правовых актов  о государственной службе. 9

§ 2. Понятие и виды государственных  служащих. 11

§ 3. Основы административно-правового  статуса государственных служащих  21

ГЛАВА III. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОХОЖДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ  СЛУЖБЫ... 26

§ 1. Порядок прохождение  государственной службы.. 26

§ 2. Стимулы деятельности государственных служащих. 33

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.. 37

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ... 39

ВВЕДЕНИЕ

В законодательстве и специальной  литературе отсутствует однозначное, а следовательно, общепринятое понятие государственной службы. До второй половины 1990 г. в специальной литературе чаще всего оно определялось на основе действовавших правовых актов исходя из признания того, что государственная служба есть:

а) разновидность труда  работников государственных организаций, являющихся государственными служащими 

б) неотъемлемое свойство государства.

Государственная служба понималась в широком и узком смысле. Государственная  служба в широком смысле сводилась  к выполнению служащими своих  обязанностей (работы) в государственных  организациях: в органах государственной  власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; в узком смысле — к выполнению служащими своих  обязанностей в государственных  органах.

Однако данные исходные подходы  отвлечены от иных представлений  о государственной службе, имеющихся  в законодательстве. В частности, ее разновидностью является военная  служба, имеющая особое функциональное назначение.

Специфическая концепция  государственной службы положена в  основу Закона РФ от 5 июля 1995 г. "Об основах  государственной службы в Российской Федерации" (далее — Закон РФ о государственной службе). В трактовке  этого закона государственная служба — профессиональная деятельность по обеспечению испол­нения полномочий государственных органов. При этом к государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности лишь определенных категорий, обозначенных в самом законе. То есть, не все лица, занимающие должности в государственных органах, исполняют обязанности, относящиеся к государственной службе. Под этим углом зрения должности в государственных органах подразделяются на государственные и негосударственные, это и является актуальностью данной темы.

Целью работы является рассмотрение основных положение прохождения  государственной службы, а также  выявление основных направлений  видов государственной службы.

Основной задачей являются рассмотрение порядка прохождение  государственной службы в органах  внутренних дел России.

ГЛАВА I. ГОСУДАРСТВЕННАЯ  СЛУЖБА

Разновидностью государственных являются государственные должности государственной службы.

Государственные должности  делятся на три категории: "А", "Б", "В".

К категории "А" относятся  государственные должности, устанавливаемые  Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов  РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент и Председатель Правительства  РФ, министры и др.).

К категории "Б" относятся  государственные должности, учреждаемые  в соответствии с законодательством  РФ для непосредственного обеспечения  исполнения полномочий лицами, замещающими государственные должности вышеуказанной категории.

К категории "В" относятся  должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения  их полномочий.

Должности категорий "Б" и "В" образуют государственные  должности государственной службы, с понятием которой и связывается  служебная деятельность лиц, замещающих такие должности. Государственные  должности категории "А" не признаются государственными должностями государственной  службы, следовательно, деятельность лиц, занимающих их, по осуществлению полномочий соответствующих органов не охватывается понятием государственной службы.

Уяснение данного обстоятельства имеет принципиальное значение, ибо  оно указывает на то, что действие закона об основах государственной  службы не распространяется на лиц, занимающих должности категории "А", и они, с точки зрения этого закона, не являются государственными служащими. Одним из подтверждений этого  может служить то, что депутаты Государственной Думы занимают должности  категории "А", но они не могут  находиться на государственной службе (п. 3 ст. 97 Конституции РФ) и, следовательно, не являются государственными служащими.

Перечень государственных  должностей и государственных должностей государственной службы дается соответственно в Реестре государственных должностей РФ и, являющемся его частью, Реестре  государственных должностей государственной  службы РФ. К последнему прилагаются  перечень специализаций государственных  должностей государственной службы и квалификационные требования к  лицам, их замещающим.[1]

К негосударственным относятся должности, включаемые в штатные расписания государственных органов в целях технического обеспечения их деятельности.

В Законе об основах государственной  службы имеется неопределенность относительно того, в каких органах учреждаются  государственные должности. В нем  сказано: "...в федеральных органах  государственной власти, органах  государственной власти субъектов  РФ, а также в иных государственных  органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ". Во-первых, не все государственные органы являются органами исполнительной власти; во-вторых, необходимо уточнить, какие государственные  органы подразумеваются под "иными". Несомненно, что ими являются территориальные  органы, создаваемые федеральными органами исполнительной власти для осуществления  своих полномочий (п. 1 ст. 78 Конституции  РФ). Кроме того, Конституцией РФ обозначена Администрация Президента РФ. При  всех различиях во взглядах на ее организационно-правовую природу здесь учреждаются государственные  должности, не входящие в категорию "А". Хотя Конституция РФ в прямой форме не предусматривает образование  Центральной избирательной комиссии РФ, в ее структуре также имеются  государственные должности.

Закон РФ об основах государственной  службы умалчивает об "иных государственных  органах" субъектов РФ, имеющих  законные основания для образования  их и учреждения в них государственных  должностей.

Таким образом, по букве и  смыслу Закона об основах государственной  службы государственную службу осуществляет юридически ограниченный круг лиц: только те лица, которые замещают государственные  должности государственной службы.

За этот круг выведены лица, реально концентрирующие в своих  руках власть, определенную компетенцией соответствующих органов ("элита  власти"), и лица, выполняющие вспомогательно-технические функции.

Однако Закон об основах  государственной службы также не является актом, содержащим универсальную  трактовку понятия государственной  службы, исключающим иные аспекты  раскрытия этого понятия. Например, Законом РФ от 18 марта 1998 г. "О воинской обязанности и военной службе" военная служба определяется "как особый вид государственной службы в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, органах внешней разведки и федеральных органах государственной безопасности".

Для такого понимания государственной  службы имеются объективные предпосылки, заключающиеся прежде всего в целях, характере задач и статусе военнослужащих, призванных их выполнять.

§ 1. Виды государственной  службы

Деление государственной  службы на виды обусловлено федеративным устройством РФ, принципом разделения властей, особенностями отраслей и  сфер государственной деятельности.

В соответствии с принципом  федерализма различаются:

а) федеральная государственная  служба, находящаяся в ведении  Российской Федерации (п. "т" ст. 71 Конституции РФ);

б) государственная служба субъектов РФ, находящаяся в их ведении (см. п. 3 ст. 2 Закона об основах  государственной службы).

В совместном ведении РФ и ее субъектов находятся лишь кадры судебных и правоохранительных органов (кстати, судьи не являются лицами, замещающими государственные  должности государственной службы со всеми вытекающими из этого последствиями, в частности, на них не распространяется действие Закона об основах государственной службы).

Актом, специально посвященным  регламентации основных вопросов федеральной  государственной службы, является Закон  об основах государственной службы. Однако правовая основа федеральной  государственной службы не ограничивается только этим законом. Она осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, законодательными и иными правовыми  актами. Более того, закон не подменяет во всем ранее изданные правовые акты, регулирующие государственную службу в федеральных органах государственной власти ряда специализированных отраслей и сфер управления-В соответствии с этим законом могут приниматься федеральные законы, устанавливающие особенности государственной службы в отдельных государственных органах.

Законом об основах государственной  службы регламентируется широкий круг вопросов, связанных с организацией федеральной службы, ее прохождением, социальной защитой государственных  служащих и т. д-

Как отмечалось, Конституция  РФ в прямой форме не затрагивает  вопроса о государственной службе в субъектах РФ. Но, относя к ведению  РФ лишь федеральную службу, тем  самым предрешает, что государственная  служба в субъектах находится  в их ведении. Однако, во-первых, вопросы  государственной службы не во всех субъектах РФ получили специальную  регламентацию, подобно федеральной  государственной службе; во-вторых, государственная служба здесь осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и иными правовыми  актами; в-третьих, отдельные вопросы  государственной службы в субъектах  РФ регламентируются их конституциями  и иными правовыми актами;[2]

в-четвертых, Конституция  РФ не исключает издания федеральными органами актов по вопросам государственной  службы в субъектах РФ. Например, на государственных служащих субъектов  РФ рас­пространяется, за установленными исключениями, действие трудового законодательства, находящегося, как известно, в совместном ведении РФ и ее субъектов.

В таком же ведении находится  установление общих принципов организации  органов государственной власти, которому могут сопутствовать вопросы государственной службы в соответствующие органах.

Закон РФ об основах государственной  службы является, в сущности, "стержневым", ибо содержит по определенным вопросам нормы, которые обязаны соблюдаться  при регламентации и функционировании государственной службы также в  субъектах РФ. Например, понятие  служащего, квалификационные требования к нему, ограничения при прохождении  им государственной службы и т. д.[3]

Следовательно, решение кадровых вопросов относится не только к правоохранительным органам, о чем имеется прямое указание в Конституции РФ, но и  к другим органам субъектов РФ.

Однако, с точки зрения конституционного разграничения предметов  ведения и полномочий, по общему правилу, государственная служба субъектов  РФ находится в их ведении.

В зависимости от принципа разделения властей различается  государственная служба в органах  представительной, исполнительной и  судебной властей. За этими рамками  остается служба в органах прокуратуры, которая также является государственной. Но вопрос о принадлежности органов  прокуратуры к той или иной власти остается проблематичным. Включение  статей о прокуратуре в главу  Конституции РФ "Судебная власть" является механическим, то есть не имеющим  концептуальной основы.

Государственная служба организуется и осуществляется с непременным  учетом многообразия и специфики  сфер государственной деятельности. В специальном смысле к государственной относится служба в различных специализированных отраслях и сферах — военная служба, служба в органах внутренних дел, таможенных, налоговых органах, налоговой полиции и др. Характерным для регулирования этих и подобных им видов службы является то, что оно обычно является системным, охватывающим службу в органах всех уровней или отрасли (сферы) в целом.

§ 2. Принципы государственной  службы

Основные принципы государственной  службы закреплены в Конституции  РФ или вытекают из нее. Виды этих принципов  конкретизированы в Законе РФ об основах  государственной службы. Здесь принципы сформулированы без расшифровки  содержания, • без тех оговорок об исключениях, которые установлены  или могут устанавливаться из общих правил. Например, принцип  гласности в осуществлении государственной  службы не беспределен, в предусмотренных  законом случаях он ограничен  в интересах государства. Содержание некоторых принципов конкретизируется в нормах, имеющихся в самом  законе, например, относительно к принципу профессионализма и компетентности государственных служащих и др.[4]

Закон об основах государственной  службы закрепляет следующие принципы:

1. Конституции РФ и  федеральных законов над иными  нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при  исполнении государственными служащими  должностных обязанностей и обеспечении  их прав.[5]

2. Приоритета прав и  свобод человека и гражданина, их непосредственного действия: обязанности государственных служащих  признавать, соблюдать и защищать  права и свободы человека и  гражданина.

3. Единства системы, государственной  власти, разграничения предметов  ведения между РФ и субъектами  РФ.

4. Разделения законодательной,  исполнительной и судебной власти.

5. Равного доступа к  государственной службе в соответствии  со своими способностями и  профессиональной подготовкой без  какой-либо дискриминации. Требования  к кандидату на государственную  должность обусловливаются характером  должностных обязанностей. Правоограничения государственных служащих вытекают из факта осуществления ими властных полномочий по руководству деятельностью людей и специфики конкретных служебных функций, характерных для тех или иных категорий государственных служащих.

Гражданину, претендующему  на государственную должность, надо иметь образование и подготовку, соответствующие содержанию и объему полномочий этой должности.

6. Обязательности для  государственных служащих решений,  принятых вышестоящими государственными  органами и их руководителями  в пределах их полномочий и  в соответствии с законодательством.

Однако государственный  служащий не должен безоговорочно выполнять  незаконные акты вышестоящих в порядке  подчиненности руководителей. На этот счет Законом об основах государственной  службы установлены правила, которыми он должен руководствоваться, Государственный  служащий в случае сомнения в правомерности  полученного распоряжения обязан в  письменной форме незамедлительно  сообщить об этом: а) своему непосредственному  руководителю; б) руководителю, издавшему  распоряжение и в) вышестоящему руководителю.

Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие — руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает указанное распоряжение, государственный служащий обязан его  исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно  или уголовно наказуемым деянием.

Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший  это распоряжение руководитель

7. Единства основных требований, предъявляемых к государственной  службе.

8. Гласности в осуществлении  государственной службы.

9. Профессионализма и  компетентности государственных  служащих.

10. Ответственности государственных  служащих за подготавливаемые  и принимаемые решения, неисполнение  либо ненадлежащее исполнение  должностных обязанностей. Она должна  занимать особое место среди  мер, направленных на совершенствование  системы исполнительной власти. Опыт доказывает, что главная  причина сбоев в этой системе  не столько в недостатках в  правовом регулировании, сколько  в безответственности, влекущей  за собой нарушения норм действующего  права. Неприятие защитных мер  ве­дет к правовому нигилизму.[6]

В связи с этим возникает  необходимость в правовой защите общества через принятие соответствующих  законов, определяющих поведение всех государственных служащих, особенно руководящих должностных лиц, а  также эффективного государственного контроля и надзора за их исполнением.

11. Внепартийности государственной  службы. В системе государственной  службы не допускается создание  организаций политических партий  и движений. Государственные служащие  при исполнении должностных обязанностей  не связаны решениями общественных  объединений и обязаны руководствоваться  законодатель­ством.

12. Отделения религиозных  объединений от государства. На  служебную деятельность государственных  служащих не могут влиять религиозные  объединения, ибо они отделены  от государства.

13. Социальной защищенности  государственных служащих. Им гарантируется  денежное содержание, оплачиваемые  отпуска, пенсионное обеспечение  и т. д. Государственным служащим  на отдельных видах государственной  службы могут предоставляться  льготы по налогообложению, оплате  транспорта, жилья и др.

14. Стабильности кадров  государственной службы. Положение  государственного служащего не  должно зависеть от политической  конъюнктуры, конкретной личности  политического руководителя, необоснованных  организационных импровизаций.

В числе принципов государственной  службы не оказалось принципа законности. Его не могут подменить те принципы, которые сформулированы в контексте  законности, выражая ее отдельные  требования (например, о верховенстве Конституции РФ, обязательности решений  вышестоящих органов для государственных  служащих). Между тем принцип законности является универсальным, он не должен иметь для кого-либо каких-либо исключений. Органы государственной власти, должностные  лица обязаны соблюдать Конституцию  РФ, законы, а также подзаконные  акты, изданные в пределах компетенции  и в соответствии с законодательством.[7]

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ  СЛУЖАЩИЕ

§ 1. Система правовых актов  о государственной службе

В Российской Федерации нет  правового акта, который регулировал  бы весь комплекс основных вопросов государственной  службы. Она осуществляется в соответствии с Конституцией РФ м конституциями  республик, уставами субъектов РФ, иными  правовыми актами РФ и ее субъектов. К ним относятся Закон об основах  государственной службы, Трудовой кодекс РФ.

1.   Специальными правовыми  актами и нормами регулируются  многие вопросы государственной  службы в военизированных и  правоохранительных органах, а  также в органах, работники  которых в силу служебных обязанностей  соприкасаются с населением, деятельностью  различных предприятий, учреждений  и организаций, осуществляют специальные,  контрольно-надзорные функции (транспорта, связи, различных инспекций и  др.). Например, законами РФ от 28 марта  1998 г. "О воинской обязанности  и военной службе", от 22 января 1993 г. "О статусе военнослужащих" Филиппов Г.Г. Социальная организация  и политическая власти. - М., 1996. –  468 с.

, от 24 июня 1993 г. "О федеральных  органах налоговой полиции"; Положением о прохождении службы в органах налоговой полиции РФ, утвержденным постановлением Верховного Совета РФ от 20 мая 1993 г., Положением о службе в органах внутренних дел РФ, утвержденным постановлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г., и др. В различных правовых актах предусматриваются особенности государственной службы в таможенных, налоговых и иных государственных органах.[8]

Отношение конституций и  уставов соответствующих субъектов  Российской Федерации к вопросам их государственной службы отличается пестротой. С этой точки зрения можно  сгруппировать Конституции и  уставы, которые:

а) содержат отдельные главы, посвященные государственной службе данного субъекта РФ. Например, уставы Липецкой, Курганской, Свердловской областей. Устав Свердловской области в  этом отношении является уникальным. В нем достаточно подробно регламентируются вопросы, касающиеся понятия и организации  государственной службы; понятия  государственного служащего области, ответственности и ограничения  прав государственных служащих, гарантий осуществления ими прав;

б) относят государственную  службу субъекта РФ к его ведению (см., например, п. "о" ст. 37 Устава Ставропольского  края, п. "л" ст. 5 Устава Иркутской  области)1;

в) ограничиваются отнесением к ведению данного субъекта РФ учреждение его наград и почетных званий и иных мер поощрения (см., например, п. 19 ст. 81 Конституции Республики Дагестан, п. "к" ст. 22 Устава Оренбургской области). Нередко прямое указание на этот счет отсутствует, но такое полномочие вытекает из компетенции тех или  иных органов и высших должностных  лиц (руководителей) субъектов РФ-

Но конституции и уставы субъектов РФ являются не единственными  актами, содержащими нормы по вопросам государственной службы. Субъекты вправе регулировать их с помощью других правовых актов. Во многих субъектах  уже приняты законы о государственной  службе.

В систему правовых актов  о государственной службе входят уставы и положения о дисциплине, действующие в ряде отраслей и  сфер государственной деятельности; положения о конкретных органах  и их подразделениях, содержащие нормы  о статусе тех или иных их должностных  лиц; должностные инструкции и др.

Как правило, специальные  правовые акты, касающиеся вопросов государственной  службы, распространяют свое действие на определенные категории государственных  служащих.[9]

§ 2. Понятие и виды государственных  служащих

В нормативных актах и  литературе отражены различные представления  о понятии служащего. Основная причина  этого — разнообразие социальных функций, выполняемых служащими. Оно  объективно исключает возможность  использования одного критерия для  определения данного понятия. Приближает к его сущности определение, согласно которому служащими признаются "работники  нефизического и умственного  труда, получающие заработную плату...

. По общему правилу,  результатом труда служащего  не является создание материальных  ценностей в виде вещественных  продуктов, выполнение работ или  оказание услуг материального  характера. Труд служащего связан  с организацией работы различных  органов, предприятий, учреждений  либо с созданием духовных  ценностей, оказанием социальных  услуг населению.

Нельзя признать удачным  определение, сводящее служащего к  лицу, работающему по найму в различных  учреждениях, в сфере обслуживания'. Ибо оно может быть распространено также на работников, не являющихся служащими.

Ошибочно мнение, что служащий, в отличие от производственного  персонала, не участвует в создании материальных ценностей, что его  труд непроизводителен. Напротив, многие категории служащих стоят у истоков  научно-технического прогресса во всех сферах экономики и опосредованно  оказывают влияние на ее функционирование и развитие.

Утрачивает свое значение отграничение служащего от других категорий  работников только по характеру труда: будто бы труд служащих не связан непосредственно  с физическим воздействием на материальные объекты. Труд многих категорий рабочих  и служащих сближается общностью  его характера. Порой сложно определить с точки зрения характера труда, является ли тот или иной работник служащим или рабочим (например, командир воздушного судна, дежурный пульта энергоблока, хирург, машинистка и т. д.). Хотя, несомненно, что физический труд — удел основной массы, рабочих и крестьян.

Состав служащих неоднороден. Они трудятся в различных государственных  и негосударственных организациях, занимаются частной практикой, имеющей  государственный характер (нотариусы).

Государственные служащие —  разновидность служащих, которые  среди всех других служащих образуют основную группу субъектов административного  права.[10]

До принятия Закона об основах  государственной службы термин "государственный  служащий" трактовался в литературе в широком и узком смысле. В  широком смысле государственным  служащим признавалось лицо, которое  занимало в порядке, установленном  правовыми актами, должность в  государственной организации:

государственном органе, на предприятии, в учреждении, иной организации. А в узком смысле — гражданин Российской Федерации, занимающий в порядке, установленном правовыми актами, должность в государственном органе.

При этом под должностью понималась штатная единица государственной  организации, которой соответствует  служебное положение лица, замещающего  ее.

Главным в изложенной концепции  является признание государственными служащими служащих как государственных органов, так и других государственных организаций, не являющихся таковыми. Служащие же государственных органов относятся к их особой категории, участвующей в той или иной степени в осуществлении задач и функций государства.

В соответствии с Законом  об основах государственной службы государственным служащим является гражданин РФ, исполняющий в порядке, установленном законом, обязанности  по государственной должности государственной  службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое  за счет средств федерального бюджета  или средств бюджета соответствующего субъекта Российской федерации. Таким  образом, признаки государственного служащего  сводятся к тому, что он:[11]

а) гражданин РФ;

б) замещает государственную  должность в государственном  органе;

в) замещает в таком органе должность государственной службы;

г) выполняет обязанности, определяемые данной должностью;

д) получает за их выполнение денежное вознаграждение за счет средств бюджета.

Лица, занимающие должности  в государственных органах, а  также на государственных предприятиях, в учреждениях и организациях, но не характеризующиеся указанными признаками, по Закону об основах государственной  службы государственными служащими  не являются.

По этому Закону государственной  является должность в федеральных  органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.