Понятие и сущность государственной службы

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

С точки зрения современного законодателя, государственная служба Российской Федерации – это профессиональная служебная деятельность, состоящая в обеспечении исполнения государственными служащими федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации полномочий, как самого федеративного государства, так и его субъектов, государственных органов и лиц, замещающих государственные должности, как Российской Федерации, так и ее субъектов.

Основные мероприятия по реформированию системы государственной службы определены Указом Президента РФ от 10 марта 2009 года №261 (в ред. от 12 января 2010 года) "О федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)", в соответствии с которой к лицам, осуществляющим полномочия представителей власти, предъявляются особые требования не только, например, в сфере государственной тайны или особых квалификационных требований, но и в сфере противодействия коррупции. Последнее обстоятельство играет существенную роль в условиях разрастания мирового финансового кризиса.

Так, после ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г., а также принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» на государственных служащих распространены ограничения, запреты и обязанности, установленные федеральными законами «О противодействии коррупции» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

При рассмотрении ограничений, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции» следует, прежде всего, обратиться к преамбуле данного Закона, которая не содержит правовых норм, но имеет существенное значение для понимания смысла названного нормативного правового акта, устанавливающего важнейшие принципы и основы противодействия коррупции. Например, в вышеназванном Федеральном законе указывается, что одними из основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции являются: введение антикоррупционных стандартов, т. е. установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области; унификация прав и ограничений, запретов и обязанностей, установленных для государственных служащих, а также для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации (ст. 7). Федеральными законами о видах государственной службы для государственного служащего могут устанавливаться более строгие запреты, ограничения, обязательства, правила служебного поведения (ч. 9 ст. 8).

Объектом исследования настоящей работы являются общественные отношения, связанные с системой государственной службы в Российской Федерации.

Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие ограничения и запреты, связанные с государственной службой.

Достижение поставленных целей обеспечивается решением следующих задач:

• изучением понятия и сущности государственной службы;
• изучением статуса субъектов права в сфере государственной службы;
• изучением правового регулирования ограничений, связанных с государственной службой;
• изучением правового регулирования запретов, связанных с государственной службой;
• ознакомлением с мероприятиями, проводимыми в ходе реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации.

Методологическая база исследования - самостоятельное изучение нормативно-правовых актов, а также научной и учебной литературы, материалов периодической печати, в том числе размещенных в интернете, по закрепленной теме. Был применен системный подход к рассматриваемой проблеме, анализировалось законодательство о государственной службе, перспективы его развития на современном этапе. На основе формально-юридического метода были даны общее определение и классификация понятий, исследовались их признаки.

Необходимость анализа правовых ограничений, связанных с государственной службой Российской Федерации, потребность разработки действенных мер по обеспечению их эффективного административно-правового регулирования в контексте реформирования системы государственной службы Российской Федерации обусловили актуальность и выбор темы.

ГЛАВА I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Понятие и сущность государственной службы

Государственным служащим принадлежит важнейшая роль в решении таких задач, как управление экономикой, социально-культурной и административно-политической сферами, укрепление российской государственности и реформирование общества на основах демократии и права.

Круг и содержание нормативных правовых актов, которыми регулируются вопросы государственной службы, предопределяются условиями (предпосылками) возникновения и реализации государственно-служебных отношений.

Правовые нормы регламентируют и вопросы прохождения службы: поступление на государственную службу; способы замещения вакантных должностей; присвоение квалификационных разрядов; аттестацию государственного служащего; прекращение государственной службы.

Во взгляде современных ученых на сущность государственной службы существует три точки зрения.

Во-первых, государственная служба рассматривается как институт, выражающий интересы всего общества, то есть, она имеет общесоциальный характер.

Во-вторых, государственная служба рассматривается как институт, выражающий, прежде всего, интересы привилегированных групп и, следовательно, она носит классовый характер.

В-третьих, государственная служба рассматривается как институт, который имеет двойственный характер, то есть, для нее присущи общесоциальная и классовая сторона сущности. Последний взгляд связан с тем, что государственная служба выполняет общие задачи, которые затрагивают интересы всех социальных групп, но при этом привилегированным группам удается приватизировать институты государственной службы, подчинить их своим эгоистическим интересам. Следует также отметить, то обстоятельство, что государственная служба имеет тенденцию к бюрократизации, когда она работает преимущественно на себя.

Государственная служба выступает как институт, связывающий государство с обществом, гражданина с государством.

Государственная служба обеспечивает управление общественными делами, регулирование общественных проблем. Государственная служба некоторыми исследователя рассматривается как элемент механизма государственного управления.

Государственная служба - важнейший административно-правовой институт, которому в системе административно-правового регулирования отведена роль «локомотива» для обеспечения «движения» государственного управления.

Государственная служба рассматривается учеными и в контексте обсуждения более общих государственно-правовых явлений: например, когда речь идет о функциях государства, государственном управлении, государственном аппарате и его деятельности1.

Однако лишь в немногих научных публикациях авторы пытаются обобщить опыт нормативного регулирования государственно-служебных отношений в Российской Федерации. Между тем потребность в серьезном анализе основных норм действующего законодательства о государственной службе и главных направлений реформирования государственной службы давно назрела, так как и в теории, и на практике встречается множество проблем организации и функционирования российской публичной службы.

Определение государственной службе дано в ст.1 Федерального закона от 27 мая 2003 года №58-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «О системе государственной службы Российской Федерации». Так, государственная служба Российской Федерации (далее - государственная служба) - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации (далее - граждане) по обеспечению исполнения полномочий:

• Российской Федерации;
• федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (далее - федеральные государственные органы);
• субъектов Российской Федерации;
• органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации (далее - государственные органы субъектов Российской Федерации);
• лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (далее - лица, замещающие государственные должности Российской Федерации);
• лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (далее - лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации).

Примечательно, что, согласно ч.2 ст.1 названного Закона деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации (президент, председатель правительства, министры и т.д. ), и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (губернаторы и т.д.), настоящим Федеральным законом не регулируется.

Названное обстоятельство вызывает негативные отзывы не только рядовых граждан2, но и ученых3.

Также, Демин А.А считает, что «исследование сущности государственной службы показывает, что объективный смысл возникновения и основное содержание государственной службы – это обеспечение функционирования государства как такового, а не отдельных органов и должностных лиц. Именно в этом плане можно утверждать, что поскольку государственная служба – это выполнение функций государства, она не может зависеть как, например, от гендерных проблем, так и от вида государственной службы. Установленные в настоящее время в российском законодательстве о государственной службе виды государственной службы: гражданская, военная и служба в правоохранительных органах – являются разновидностями государственной службы, и их раздельное правовое регулирование только учитывает специфику деятельности каждого из этих видов, но все  эти виды принципиально определяются как государственная служба, а лица, ее выполняющие, являются государственными служащими»4.

Федеральная государственная служба, по мнению ряда авторов5, имеет в своем правовом и организационном статус те же признаки и свойства, которые определены в отношении государственной службы в целом. Вместе с тем, главной особенностью федеральной государственной службы является предмет ее ведения. В статье 71 Конституции РФ определяется исключительная компетенция Российской Федерации и в числе вопросов ведения (п. "т") названа федеральная государственная служба. В данном случае имеются в виду организация и правовое регулирование федеральной государственной службы. Содержание же деятельности федеральной государственной службы составляет предмет ведения государства в той его части, которая отнесена к федеральной компетенции. Предмет ведения федеральной государственной службы определяет и границы территории, в пределах которой федеральные государственные органы и федеральные государственные служащие реализуют свои полномочия. Федеральные государственные органы, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти в соответствии с назначенными им полномочиями осуществляют деятельность либо в масштабах Российской Федерации независимо от территориального устройства, либо применительно к территориальному устройству Российской Федерации.

Таким образом, государственная служба – это деятельность личного состава государственных органов с властными полномочиями по выполнению функций государства, как во вне государственного органа, так и внутри его.

1.2 Статус субъектов права  в сфере государственной службы

Личный состав государственных органов с властными полномочиями по выполнению функций государства называется государственными служащими.

Место государственного служащего в системе разделения труда требует профессионального владения и материалом, навыков управления на основании познания закономерностей развития общества и механизмов регулирования этого процесса. Вести экономическую деятельность государства должные квалифицированные специалисты – инженеры, ученые и т.д.

К источникам права, из которых выходит понятие государственного служащего относятся федеральные законы:

• от 27 мая 2003 года №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»;
• от 27 июля 2004 года №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;
• от 28 марта 1998 года №53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»;
• от 3 апреля 1995 года №45-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» и др.

Согласно ч.1 чт.10 Федерального закона от 27 мая 2003 года №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» федеральным государственным служащим является гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.

Кроме того, ч.4 ст.10 названного Закона предусматривает, что правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.

По мнению А.А. Демина, государственный служащий – это:

а) физическое лицо (при этом, как правило, имеющее гражданство данного государства и национальность, являющуюся титульной в этом государстве);

б) занимающее должность в государственном аппарате;

в) наделенное в рамках своей должности государственно-властными полномочиями;

г) выполняющее функции государства и поэтому действующее от имени последнего;

действующее на платной основе, профессионально (основным источником его существования является деятельность на государственной службе). бесплатное выполнение государственных функций говорило бы об имущественной самостоятельности, экономической независимости субъекта управления от бюджета, от государства и, следовательно, о возможности частного распоряжения публичным интересом;

ж) действующее в необходимых случаях с помощью государственного принуждения6.

В федеральном государственном органе и государственном органе субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены (согласно ч.6 ст.8 Федерального закона от 27 мая 2003 года №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации») должности, не являющимися должностями государственной службы. Трудовая деятельность работников, замещающих такие должности, регулируется законодательством Российской Федерации о труде.

Социальная значимость государственного служащего такова, что законодательство содержит ряд мер для поддержания его авторитета, чтобы исполнение его указаний обеспечивалось государственным принуждением. Так, в соответствии с ч.1 ст.19.5 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 300 до 500 руб.; на должностных лиц – от 1 тыс. до 2 тыс. руб. или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц – от 10 тыс. до 20 тыс. руб.

ГЛАВА II. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТДЕЛЬНЫХ ВОПРОСОВ, СВЯЗАННЫХ С ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБОЙ

2.1 Ограничения, связанные с государственной службой

Существующий правовой режим деятельности государственного служащего предусматривает ограничения, обусловленные характером государственной службы. Реализация власти на службе в государственных органах является реализацией государственной политики, поэтому, в первую очередь, среди ограничений прав гражданина, являющимся государственным служащим, следует назвать ограничение его политических прав.

Очевидно, что главной целью законодательного установления ограничений и запретов, связанных с государственной гражданской службой, является обеспечение эффективного исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей, исключающего возможность злоупотребления полномочиями, создание условий для беспристрастного принятия им управленческих решений7.

При сложившихся правоотношениях позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в постановлении от 30 июня 2011 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и статьи 20.1 Закона Российской Федерации "О милиции" в связи с жалобами граждан Л.Н. Кондратьевой и А.Н. Мумолина" - специфика государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет правовой статус государственных служащих, исходя из особенностей которого, обусловленных характером выполняемой ими деятельности и предъявляемыми к ним квалификационными требованиями, законодатель вправе в рамках своей дискреции определять с помощью специального правового регулирования права и обязанности государственных служащих, налагаемые на них ограничения, связанные с государственной службой, а также предоставлять им соответствующие гарантии с учетом задач, принципов организации и функционирования того или иного вида государственной службы.

Наиболее общий перечень ограничений, налагаемых на все категории граждан, замещающих должности государственной службы содержится в Федеральном законе от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ (ред. от 30.12.2012) «О противодействии коррупции»:

• статья 12 - ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового или гражданско-правового договора
• статья 12.1 - ограничения и обязанности, налагаемые на лиц, замещающих государственные должности российской федерации, государственные должности субъектов российской федерации, муниципальные должности
• статья 12.2 - ограничения и обязанности, налагаемые на работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами
• статья 12.3 - обязанность передачи ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в целях предотвращения конфликта интересов
• статья 12.4 - ограничения, запреты и обязанности, налагаемые на работников, замещающих должности в государственных корпорациях, иных организациях, создаваемых российской федерацией на основании федеральных законов, работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами
• статья 12.5 - установление иных запретов, ограничений, обязательств и правил служебного поведения

Наибольший интерес представляет собой последняя указанная статья Закона содержание которой заключается в следующем - федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, должности федеральной государственной службы, должности муниципальной службы, должности в государственных корпорациях, Пенсионном фонде Российской Федерации, Фонде социального страхования Российской Федерации, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, иных организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов, отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, в целях противодействия коррупции могут устанавливаться иные запреты, ограничения, обязательства и правила служебного поведения.

В качестве примера, для ознакомления, необходимо привести перечень ограничений, связанных с государственной гражданской службой, утвержденных ч.1 ст.16 Федерального закона от 27 июля 2004 года №79-ФЗ (ред. от 30.12.2012) «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В соответствии с названной нормой закона гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае:

1) признания его недееспособным  или ограниченно дееспособным  решением суда, вступившим в законную силу;

2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;

3) отказа от прохождения  процедуры оформления допуска  к сведениям, составляющим государственную  и иную охраняемую федеральным  законом тайну, если исполнение  должностных обязанностей по  должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений;

4) наличия заболевания, препятствующего  поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения. Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинского учреждения устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти;

5) близкого родства или  свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

6) выхода из гражданства  Российской Федерации или приобретения  гражданства другого государства;

7) наличия гражданства  другого государства (других государств), если иное не предусмотрено  международным договором Российской  Федерации;

8) представления подложных  документов или заведомо ложных  сведений при поступлении на гражданскую службу;

9) непредставления установленных  настоящим Федеральным законом  сведений или представления заведомо  ложных сведений о доходах, об  имуществе и обязательствах имущественного характера при поступлении на гражданскую службу;

10) утраты представителем  нанимателя доверия к гражданскому  служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами.

Иные ограничения, связанные с поступлением на гражданскую службу и ее прохождением согласно ч.2 ст.16 Федерального закона от 27 июля 2004 года №79-ФЗ (ред. от 30.12.2012) «О государственной гражданской службе Российской Федерации», за исключением ограничений, указанных в ч.1 названной статьи, которые устанавливаются федеральными законами. Пример - гражданский служащий не может выполнять обязанности медиатора на основании ст. 15 Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)»8.

В качестве примера применения на практике ограничений, связанных с государственной службой, А.А. Демин приводит «редкий случай применения правила об ограничении  совместной службы родственников предоставляет казус Т.Б. Дьяченко, дочери Б.Н. Ельцина, назначенной им советником Президента Российской Федерации. Когда Председатель Государственной Думы Российской Федерации Г.Н. Селезнев назвал это решение президента противоречащим законодательству, пресс-служба Президента Российской Федерации выступила в печати «По поводу заявления спикера Госдумы» и утверждала, что действовавший тогда Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» не относит президента, а также иных лиц категории «А» к государственным служащим. Поэтому ограничений для совместной службы с близкими родственниками для них нет. Неопотизм, блат, родственные связи, процветающие в настоящее время в Российской Федерации, особенно в национальных республиках, продолжают являть собой пережиток родоплеменного строя, первобытного общества. Одновременно они являются удобным механизмом паразитирования определенных группировок на бюджете Российской Федерации»9.