Понятие и виды административного процесса

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

СОДЕРЖАНИЕ 

      Введение……………………………………………………………………3

      1. Понятие и основные черты административного 

      процесса…………………………………………………………………..5

      2.  Основные виды административного процесса………………….9

          2.1. Административные процедуры………………………………………9

      2.2. Административная юстиция………………………………………...16

      2.3.Административная  юрисдикция …………………………………….24

      Заключение………………………………………………………………..27

      Список  использованной литературы…………………………………….29 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      Введение 

      Развитие  административного процесса в современной  России неразрывно связано с процессом  демократизации общественно-экономического строя, продвижением государственно-правовых институтов и к идеям и требованиям правового государства. Как известно, Конституция РФ провозгласила,  что Россия – демократическое правовое государство (ст. 1), что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства (ст. 2), что Россия – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, которые обеспечивают достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7).

      Идем  и требования Конституции получают свое развитие и реализацию в правовых институтах. Одним из них является административно-процессуальное законодательство, задача которого – обеспечить эффективное регулирование порядка реализации административно-правовых норм органами публичной власти, в первую очередь органами исполнительной власти.   

      Административный  процесс – понятие сравнительно новое для российского правоведения. Теоретические разработки его важнейших аспектов начались у нас в стране в 60-х гг., хотя нескорые принципиальные положения были высказаны значительно раньше. Многие стороны административного процесса исследованы еще недостаточно полно.

      Следует отметить, что в последние десятилетия в научной литературе по административному праву высказано немало идей и предложений, касающихся содержания, видов и принципов административного процесса.  Так, проблемам административного процесса значительное внимание уделили такие ученые, как Старилов Ю.Н., Сорокин В.Д., Панова И.В., Бахрах Д.Н., Козлов Ю.М., Попов Л.Л. , Николаева Л.А., Хаманева  Н.Ю. и др.

      Однако, несмотря на различные подходы к  понятию и видам административного  процесса, выделяют общепризнанную характеристику административного процесса как самостоятельного вида административного процесса.

      Цель  данной курсовой работы – рассмотреть  понятие и виды административного  процесса.

      Для реализации данной цели, необходимо решить следующие задачи:

      1. Рассмотреть  понятие и основные черты административного процесса

      2. Определить основные виды административного  процесса и дать им характеристику

      Указанная цель и задачи имеют необходимостью использование различных источников: нормативно-правовых актов, учебной  литературы, периодических изданий. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      1. Понятие и основные черты административного процесса  

      В юридической литературе сложились два основных научных подхода к оценке понятия административного процесса. Одни рассматривают административный процесс в узком смысле, исключительно как деятельность юрисдикционную, другие вкладывают в него более широкий смысл.

      Так, Г. И. Петров отмечает, что административный процесс в широком смысле — это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. Административный процесс в узком смысле — это процесс деятельности органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции1.

      Развивая  это суждение, Ю. М. Козлов рассматривает  административный процесс как в широком (правоустановительном и правоприменительном), так и в узком (юрисдикционном), или собственном смысле. И процесс как административно-процессуальную деятельность понимает в двух вариантах: 1) административно-процедурном; 2) административно-юрисдикционном2.

      Сходство  обоих вариантов состоит в  том, что они, как правило, осуществляются органами исполнительной власти, а  не судом, и рассматриваемые дела носят индивидуальный характер.

      Вместе  с тем Ю. М. Козлов проводит существенные разграничения между ними по следующим основаниям.

      Во-первых, нельзя рассматривать многие действия органов исполнительной власти как административно-юрисдикционные, если их предмет не содержит конкретного административно-правового спора. Например, рассмотрение заявлений о регистрации общественного объединения, о выдаче лицензий на занятие индивидуальной деятельностью и т. д. Такого рода регистрационные, разрешительные, поощрительные и иные действия следует рассматривать как административно-процедурные.

      Во-вторых, при административно-юрисдикционной деятельности обязательно предполагается правовая оценка поведения участников административно-правового спора  для правильного его разрешения. При административно-процедурной  деятельности правовая оценка является лишь условием удовлетворения соответствующих заявлений и ходатайств (проверка и оценка представленных документов для выдачи лицензии).

      В-третьих, в обоих вариантах рассматриваются  индивидуальные административные дела, но различные по своему характеру. Как было уже сказано, в административно-процедурной деятельности отсутствует предмет спора, являющийся основой для административно-юрисдикционной деятельности, т. е. для рассмотрения индивидуального дела. Если же рассматривать работу со служебной документацией в органе исполнительной власти как административную процедуру, то индивидуальные дела здесь могут вообще отсутствовать.

      В-четвертых, административная юрисдикция предполагает применение к виновной стороне деликта различных мер государственного принуждения: предупредительных, пресечения и взыскания, т. е. привлечения нарушителя к административной или иной ответственности. При осуществлении административных процедур могут применяться меры предупредительного характера или пресечения, за исключением мер юридической ответственности.

      В-пятых, административно-процедурная деятельность отличается меньшей сложностью при  ее осуществлении и поэтому не требует детальной регламентации, что характерно для процессуальной деятельности, когда при разрешении административно-правового спора орган (должностное лицо) должен строго руководствоваться установленными законом правилами (не только рассмотреть заявление, но и выслушать свидетелей, других участников процесса, оценить доказательства и т.д.).

      Л.А. Николаева и А.К. Соловьева основное внимание уделяли проблеме административного судопроизводства, рассматривая его как основной вид административного процесса1.

      И.В. Панова, так же как В.Д. Сорокин, рассматривает  многочисленные административно-процесуальные производства как самостоятельные виды административного процесса2.

      Проблемам административного процесса значительное внимание уделяет  Ю.Н. Старилов. Правда, в последнее время профессор  Старилов, уточняя свои взгляды на административный процесс,  пришел к выводу, что его следует рассматривать только как правосудие по административным делам, как правозащитный административный процесс3. Критику его позиции дал профессор Д.Н. Бахрах4.

      В конечном счете, все авторы, несмотря на разнообразие в подходах к содержанию и видам административного процесса, сходятся в определении основных параметров административного правоприменительного процесса. Это:

      1) особый вид процессуальной деятельности органов публичной 
власти (преимущественно органов исполнительной власти) и судов 
(административное судопроизводство — специфическая деятельность 
судов);

  1. совокупность последовательно совершаемых юридических действий по реализации норм материального права, защищаемых методами административного права;
  2. юридически властная деятельность, регулируемая административно-процессуальными правовыми нормами;
  3. правоприменительный процесс, состоящий из обособленных 
    производств, причем каждая стадия производства включает юридические действия, направленные на достижение определенных юридических результатов1.

         При помощи административно-процессуальных  действий субъекты административно-правовых  и некоторых иных правоотношений  реализуют свою административную дееспособность, защищают свои права и законные интересы.

      Таким образом, административный процесс  является правоприменительным и правореализующим процессом в отношениях между субъектами публичной власти и субъектами, такой властью не обладающими, но находящимися под защитой государства и его органов, обязанных обеспечивать защиту прав и законных интересов таких субъектов в публичных отношениях.

      Учитывая  вышеизложенное, целесообразно выделить три основных вида административного процесса: административные процедуры, административную юрисдикцию, административную юстицию, которые и будут рассмотрены в следующей главе работы  
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      2. Основные виды административного процесса

                       2.1. Административные процедуры

      Административные  процедуры — установленные в  нормативном порядке действия органов  исполнительной власти и уполномоченных государственных учреждений, направленные на разрешение индивидуальных дел по реализации прав и законных интересов граждан и организаций.

      Административно-правовые процедуры пока не имеют общего правового  основания в виде рамочного федерального закона.

      Порядок рассмотрения индивидуальных дел органами исполнительной власти и уполномоченными государственными учреждениями урегулирован в некоторых законодательных актах, определяющих право граждан Российской Федерации на свободное передвижение, выбор места проживания и места жительства на территории Российской Федерации, порядок выезда из России и въезда в страну; порядок регистрации актов гражданского состояния, социальную поддержку отдельных категорий населения, пенсионное обеспечение и др.

      В сфере экономики определенные административные процедуры предусмотрены законодательством о порядке государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, порядке государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, лицензировании отдельных видов деятельности, технических регламентах, приватизации жилых помещений, защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора).

      В административной сфере определенные процедуры установлены разрешительными режимами (порядок выдачи разрешения на владение, ношение и перевозку оружия и боеприпасов; порядок выдачи удостоверения на право управления автотранспортными средствами, на право охоты, на перевозку отдельных категорий грузов и др.); правилами таможенных режимов, правилами обращения с наркотическими и взрывчатыми веществами; правилами выдачи разрешения на частную охранную и детективную деятельность, правилами паспортной системы, правилами воинского учета и т. п.

      Отдельные административно-процессуальные нормы содержатся в Земельном, Лесном, Водном, Воздушном, Градостроительном, Жилищном кодексах РФ, в законодательных актах об охране окружающей среды, о качестве и безопасности пищевых продуктов, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

      Административно-процессуальные нормы присутствуют также в федеральных  законах, определяющих статус общественных объединений, политических партий, профессиональных союзов, благотворительных организаций, религиозных объединений.

      Отдельные процессуальные нормы, определяющие порядок рассмотрения обращений граждан, закреплены в ведомственных нормативных правовых актах, принятых в ряде федеральных правоохранительных органов (МВД России, МЧС России, ФСБ России, ФСО России и др.).

      Во  многих субъектах РФ были приняты законы о порядке рассмотрения обращений граждан (Закон г. Москвы от 18 июня 1997 г. «Об обращениях граждан», Закон Краснодарского края от 10 февраля 1999 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан в Краснодарском крае» и др.).

      В настоящее время действует Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»1. В Законе определены правовые характеристики обращения, предложения и жалобы, права гражданина при рассмотрении его обращения и гарантии его безопасности в связи с обращением в государственный орган или орган местного самоуправления.

      В указанном Федеральном законе установлены  основные административные процедуры, определяющие порядок направления и регистрацию письменного обращения, сроки, связанные с направлением обращения в органы, в компетенцию которых входит рассмотрение конкретного вопроса, а также порядок личного приема граждан. Ряд статей закона (ст. 9—12) устанавливают порядок и сроки рассмотрения обращений граждан.

      Упомянутым Федеральным законом закреплены принципы инстанционного рассмотрения обращений граждан, в том числе жалоб; принципы разрешения обращения компетентным, уполномоченным на то органом; требование известить гражданина о направлении обращений по подведомственности и о результатах рассмотрения соответствующих обращений; установлены предельные сроки рассмотрения обращения; предусмотрен порядок организации личного приема граждан и т. д.

      Административные процедуры рассматриваются, прежде всего, как внешнее проявление публичных полномочий органами власти, т. е. в их отношениях с субъектами, которые не находятся в их подчинении.

      Вместе  с тем некоторые ученые считают  возможным рассматривать административный процесс и как внутриорганизационную  деятельность в органах исполнительной власти, как необходимый элемент управленческого процесса1.

      Профессор Ю. А. Тихомиров полагает, что многие процессуальные нормы могут находиться внутри тематических законодательных  и иных нормативных актов и  тем самым создавать «встроенные административные процессы для осуществления норм соответствующих актов».

      Хаманева  Н.Ю. считает  более целесообразным создание рамочного, общего с точки зрения принципиальных позиций законодательного акта, в котором был бы сосредоточен общий для всех административных процедур понятийный аппарат, общие принципы административных процедур, определены конкретные их виды и общие требования их осуществления.

      Такой федеральный закон должен стать  юридической базой для урегулирования отдельных процедурных производств, учитывающих особенности регулируемых материальных отношений и сфер их существования, субъектов этих отношений и т. п1.

      Надо  отметить, что в Государственную  Думу были внесены проекты федеральных законов об административных процедурах, которые рассматривались на уровне комитетов Думы.

      При этом надо иметь в виду, что административное и административно-процессуальное законодательство, согласно ст. 72 Конституции РФ, является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому нельзя исключать возможности законодательного регулирования субъектами РФ общественных отношений, связанных с административными процедурами деятельности соответствующих органов публичной власти.

      Следует в этой связи согласиться с  мнением И. М. Лазарева о том, что внешнеуправленческие административные процедуры требуют, как правило, законодательного регулирования,2 а также с его выводом, что в административном процессе, характерном для административных процедур, нет тяжущихся сторон, что в таких правоотношениях органы исполнительной власти выступают не в роли арбитра, а в роли организатора, обеспечивающего реализацию прав и обязанностей заинтересованного лица, предусмотренных соответствующими материальными нормами права3.

      С точки зрения классификации административных процедур в науке административного права предлагается рассматривать следующие их виды:

      а) правоприменительные процедуры, в ходе которых решаются вопросы о предоставлении гражданам и организациям определенных прав 
и специальных правовых статусов в сфере государственного управления (право на получение информации, на проведение демонстрации 
или иного публичного мероприятия, на получение паспорта гражданина Российской Федерации, на социальную поддержку, на помещение 
ребенка в образовательные учреждения и т. п.);

      б) процедуры, связанные с обеспечением исполнения гражданами 
и организациями возложенных на них законом обязанностей (обязанность зарегистрироваться по месту пребывания и по месту жительства, 
встать на учет в налоговом органе, зарегистрироваться в качестве юридического лица или предпринимателя, получить лицензию на определенный вид деятельности; обязанность соблюдать нормы и требования 
пожарной безопасности, безопасности дорожного движения, санитарные требования и правила и т. д.).

      Заметим, что в США и странах Западной Европы административные процедуры, связанные  с публично-правовыми интересами граждан и частных организаций, получили законодательное закрепление.

      Так, в США действует Федеральный  закон 1946 г. об общей административной процедуре, включенный в федеральный свод законов, а в штатах – региональные законы об административной процедуре.

      В настоящее время в России сделаны  определенные шаги по решению проблемы правового регулирования административных процедур в деятельности федеральных органов исполнительной власти. В Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденном постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30, в его разделе «Основные правила организации документооборота» определены обязанности федерального органа исполнительной власти по обеспечению рассмотрения обращений граждан и организаций, поступивших в адрес данного органа, обращений, принятых на личном приеме. Указано, что по результатам рассмотрения обращения соответствующий орган принимает необходимые меры и направляет ответ в срок до одного месяца с даты поступления обращения, а также по просьбе направивших его государственных органов уведомляет их о принятом решении.

      При необходимости срок рассмотрения обращения может продлеваться, но не более чем на один месяц, а о продлении должно быть сообщено заявителю с указанием причин.

      Письменные  обращения, содержащие вопросы, не входящие в компетенцию федерального органа исполнительной власти, направляются им в пятидневный срок по принадлежности, о чем сообщается заявителю. В случае, если поставленные вопросы не входят в компетенцию данного органа, должны быть даны необходимые разъяснения по обращению в соответствующий орган, к компетенции которого относится решение вопроса.

        В упомянутом Типовом регламенте  также указано, что запрещается  направлять обращения граждан  и организаций тем органам  или должностным лицам, действия которых обжалуются, кроме случаев обжалования действий (бездействия) вышестоящего федерального органа исполнительной власти, компетентного рассматривать обращение по существу. В этом случае федеральный орган направляет заявителю за подписью руководителя или заместителя руководителя информацию о порядке обжалования своих действий (бездействия) в соответствии с законодательством Российской Федерации1

        В Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденном постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 4522, содержится специальный разд. XII, в котором закреплены правила, определяющие порядок работы с обращениями граждан и организации приема граждан.

      В этом документе указано, что в  федеральном органе исполнительной власти рассматриваются индивидуальные и коллективные предложения, заявления и жалобы граждан и организаций, ходатайства в их поддержку по вопросам сфер деятельности указанных органов, порядка исполнения государственных функций и оказания государственных услуг, поступающие в письменной форме, в форме электронных сообщений и в форме устного личного обращения к должностному лицу во время приема граждан. При необходимости орган государственной власти, член Совета Федерации или депутат Государственной Думы, направившие обращение гражданина, а также ходатайствующая организация информируются о результатах рассмотрения обращения.

      В данном Типовом регламенте достаточно подробно регламентированы правила рассмотрения письменных обращений граждан в федеральном министерстве, включая направление обращения в подведомственные федеральную службу или федеральное агентство. Установлен запрет на направление обращений на рассмотрение тем должностным лицам, действия (бездействие) которых обжалуются.

      Определен 30-дневный срок рассмотрения обращения  с возможностью его продления на срок не более 30 дней по решению заместителя

      руководителя  с одновременным уведомлением заявителя  об этом с указанием причин.

      В Регламенте урегулированы основания  отказа в рассмотрении обращений (анонимные обращения, обращения, дублирующие ранее направленные, по которым даны исчерпывающие ответы, обращения по проведению экспертиз договоров или учредительных документов и т. п.).

      В случае если обращение направлено в  ненадлежащий орган, оно в пятидневный  срок со дня получения пересылается по подведомственности.

      Руководителям федеральных органов исполнительной власти предписано обеспечивать учет и анализ вопросов, содержащихся в обращениях граждан и организаций, и дан примерный перечень данных для такого анализа.

      Предусмотрены порядок работы с электронной  почтой (интернет-обращениями), порядок личного приема граждан, а также порядок доступа к информации о деятельности федерального органа исполнительной власти, в том числе о работе с обращениями граждан.

      Новым шагом в регулировании административных процедур в деятельности федеральных органов исполнительной власти явилось постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679, утвердившее Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг1. В указанном постановлении подчеркивается, что упомянутые регламенты определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг. Регламенты утверждаются федеральными министрами или руководителями федеральных служб либо федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Президент РФ или Правительство РФ.

      В указанном постановлении Правительства  РФ определены требования к соответствующим административным регламентам, включая перечень и наименования разделов и их содержание. Установлен также порядок разработки, согласования и утверждения административных регламентов, исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг.