Понятие и виды формы территориального устройства

Оглавление 

Понятие государственно-территориального устройства. . . . . . . . . . . . . . . . . .3 

Виды форм государственно-территориального устройства: 

Унитарное государство. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5 

Федеративное  государство. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 

Автономия. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12 

Регионалистское государство. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 

Конфедерации, содружества, иные политико-территориальные  образования. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17 

Основные черты федеративного устройства США. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18 

Основные черты  федеративного устройства ФРГ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21 

Различия в  предоставляемых гарантиях конституционного права на неприкосновенность жилища в ФРГ, Италии и Испании. . . . . . . . . . . . . . . . 23 

Использованная  литература. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 

     Понятие государственно-территориального устройства 

    При анализе политической системы государства большое значение имеет форма государственно-территориального устройства, под которой обычно понимают национально-территориальную организацию государства, а также взаимоотношения центральных и региональных органов.

    Вопрос  о государственном устройстве –  это вопрос о том, как организована территория данного государства, из каких частей она состоит и каково их правовое положение. В это понятие входит проблема соотношения и взаимосвязи между различного рода органами (административными, муниципальными, субъектов федерации), существующими в территориальных структурах данного государства, с центральными органами государственной власти.

    Также в понятие территориально-государственного устройства входит понятие государственной территории и государственных границ, определяющих её параметры. Пределы территории государства в тех или иных формулировках обозначаются в конституциях. Однако эти конституционные нормы нередко отражают лишь принципиальный подход к этому вопросу с позиций международного права: говорится о суше, внутренних водах, о 12-мильной полосе территориального моря у берегов страны, континентальном шельфе, воздушном столбе над этими сухопутными и водными пространствами на практически досягаемую высоту. Но иногда конституции фиксируют границы государства по параллелям и меридианам (как, например, в Западном Самоа), называют государства-соседей (Коста-Рика), перечисляют острова (Куба), определяют «свой» сектор моря и его границы с некоторыми государствами (например, сектор Каспийского моря в конституции Азербайджана) и т.д.

    Территория  государства всегда определенным образом  организована, разделена на части  административного или политического  значения, в которых проживает  население, с целью управления им. Соответствующие главы конституций  иногда так и называются: «Об организации государства». В данном случае речь идёт не о системе государственных органов, а о территориальной организации государства.

    Форма государственного устройства в определённой стране зависит от целого ряда социальных, исторических, национальных, географических и иных условий. Именно эти условия определяют специфику конкретной формы государственного устройства, которая никогда не может быть результатом случайного стечения обстоятельств, всегда детерминирована. 

    Виды  форм государственно-территориального устройства 

    Формы государственно-территориального устройства зарубежных стран разнообразны и сугубо индивидуальны. Тем не менее в науке конституционного права выделяют две основные формы – унитарную и федеративную, но существуют и смешанные формы государственного устройства. Конфедерация является союзом государств, в основном это международно-правовое объединение, но в нём есть некоторые конституционно-правовые элементы, и потому о конфедерациях тоже иногда упоминается в конституционном праве. Существуют и другие союзы и содружества государств (Европейский союз, британское содружество, СНГ и т.д.), в отдельных из них есть более или менее значительные элементы конституционно-правового регулирования. В созданном в 1996 г. Сообществе Белоруссии и России (в 1997 г. преобразовано в Союз) существуют общие органы, решения которых могут иметь обязательную силу для обоих государств. Эти объединения тоже в какой-то мере могут изучаться не только в международном публичном праве, но и в конституционном.

    Формой  государственно-территориального устройства является также автономия, особенно политическая автономия. В последние десятилетия в некоторых странах (таких, как Испания, Италия и др.) сложилось так называемое регионалистское государство, сочетающее разнообразные элементы унитаризма, федерализма, автономии и являющееся, по существу, переходным от унитаризма к федерализму.

    Также в конституционном праве изучается  административно-территориальное деление (области, районы и др.) 

    Унитарное государство 

    Унитарная форма государственного устройства является преобладающей. К числу унитарных государств относятся Великобритания, Франция, Италия, Швеция, Норвегия, Финляндия, Греция, Испания, Нидерланды, Португалия, подавляющее большинство стран Латинской Америки и Африки, Камбоджа, Лаос, Таиланд, Япония и ряд других стран. Конституции, закрепляющие унитарный характер государства, либо содержат этот термин (например, Бангладеш, Румыния), либо говорят о едином, неделимом государстве (Франция, Таиланд). Унитарное государство (от латинского слова «унус» – один) – это единое государство, состоящее не из государственных образований (штатов и т.д.), хотя в его составе могут быть и отдельные автономные государственные образования, а из административно-территориальных единиц – областей, провинций, губерний, которые затем делятся на районы, уезды, а последние – на общины, коммуны.

    Унитарное государство состоит в основном из административно-территориальных  единиц, но в сложном унитарном государстве имеются автономные единицы. В простом унитарном государстве существует только административно-территориальное деление, автономных образований нет.

    Для стран с унитарной формой государственно-территориального устройства характерно наличие следующих  основных признаков:

1. Единая конституция, нормы которой применяются на всей территории страны без каких-либо изъятий или ограничений.
2. Единая система высших органов государственной власти (глава государства, правительство, парламент), юрисдикция которых распространяется также на территории всей страны. Функциональная, предметная и территориальная компетенция высших органов государственной власти и подчинённой им центральной администрации ни юридически, ни фактически не ограничена полномочиями каких-либо региональных органов.
3. Единое гражданство. Население унитарного государства имеет единую политическую принадлежность. Никакие административно-территориальные единицы собственного гражданства иметь не могут.
4. Единая система права. Местные органы управления обязаны применять в соответствующих административно-территориальных единицах нормативные акты, принимаемые центральными органами государственной власти. Их собственная нормоустанавливающая деятельность носит сугубо подчиненный характер.
5. Единая судебная система, которая осуществляет правосудие на всей территории страны, руководствуясь едиными нормами материального и процессуального права. Судебные органы, создаваемые в административно-территориальных единицах, представляют собой звенья единой централизованной судебной системы.
6. Территория унитарного государства подразделяется на административно-территориальные единицы, которые не могут обладать какой-либо политической самостоятельностью. Создаваемые в этих административно-территориальных единицах местные органы управления в той либо иной степени подчинены центральным органам государственной власти и центральной администрации. Их правовой статус определяется правовыми нормами единой общегосударственной системы права.

    Таким образом, унитаризм предполагает централизацию  всего государственного аппарата, прямой, либо косвенный контроль над муниципальными органами, создаваемыми в административно-территориальных единицах. Унитаризм пришёл на смену феодальной раздробленности и партикуляризму и исторически был прогрессивным явлением. Он вызывался потребностями единого рынка, удобствами осуществления государственной администрации и не ставился в связь с национально-этнической или расовой структурой населения. Подавляющее большинство современных унитарных государств – государства мононациональные.

    По  степени централизации принято  различать централизованные, децентрализованные и относительно децентрализованные государства. В централизованном унитарном государстве во все звенья административно-территориального деления, включая общинное звено и иногда даже деревни, назначаются «сверху» чиновники для управления ими или такие чиновники утверждаются вышестоящими органами из числа кандидатур, предложенных местным собранием, местным представительным органом. В меньшей степени, но всё же централизованным является унитарное государство, в областном звене которого нет представительных органов, этими административно-территориальными единицами единолично управляют назначенные представители правительства.

    В децентрализованном унитарном государстве нет назначенных на места (в административно-территориальные единицы) представителей правительства, обладающих общей компетенцией по управлению. На местах, в мелких административно-территориальных единицах, созываются сходы граждан, в более крупных избираются советы. Местные должностные лица (например, казначей, шериф и т.д.) тоже зачастую избираются непосредственно населением.

    Относительно децентрализованное унитарное государство характеризуется тем, что в высших звеньях административно-территориального деления (обычно кроме районного звена) есть два органа: назначенный сверху чиновник общей компетенции (комиссар, префект) – представитель государственной власти и избранный населением совет – орган местного самоуправления. В городах, общинах такой совет (муниципалитет) избирает мэра, который занимается управлением. Мэр может быть избран и непосредственно населением.

    В децентрализованном унитарном государстве  границы между административно-территориальными единицами, особенно среднего и низового уровня, изменяются по соглашению между  ними, без участия центральных  органов государства. В централизованном государстве такие изменения требуют согласия центра. Это относится иногда даже к изменению границ общин. 

    Федеративное  государство 

    Федеративная  форма государственного устройства в отличие от унитарной сложна и многолика и в каждом конкретном случае обладает уникальными специфическими особенностями. Несмотря на преобладание унитаризма, федерация до настоящего времени является достаточно распространённой формой государственного устройства и существует в целом ряде стран (США, Канада, Республика Аргентина, Бразилия, Республика Венесуэла, Мексиканские Соединённые Штаты, ФРГ, Австрия, Швейцария, Индия, Федерация Малайзия, Австралийский Союз и др.).

    Термин  «федерация» происходит от латинского слова «федераре», что означает «объединять», «укреплять союзом». Федерация представляет собой сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридической и определённой политической самостоятельностью. Составляющие федеративное государство государственные образования (штаты, земли, провинции, кантоны, государства) являются субъектами федерации и имеют своё собственное административно-территориальное деление. Федеративная форма государственного устройства обладает следующими характерными признаками, отличающими её от унитаризма:

1. Территория федеративного государства в политико-административном отношении не представляет собой единого целого. Она состоит из территорий субъектов федерации. В некоторых федерациях наряду с государственными образованиями имеются такие территориальные единицы, которые не являются субъектами федерации. Например, в США в самостоятельную единицу выделен Федеральный округ Колумбия, в пределах которого расположена столица страны – Вашингтон.

    Государственные образования, составляющие федерацию, не являются государствами в собственном смысле слова, потому что они не обладают суверенитетом, под которым следует понимать свойство государственной власти быть независимой в сфере как внутренних, так и внешних отношений. Имеющаяся в западной литературе тенденция рассматривать субъекты федерации как суверенные государства не согласуется с действительностью. Субъекты федерации юридически лишены права самостоятельного участия в международных отношениях. Хотя конституции некоторых государств (Швейцария, ФРГ) допускают, что субъекты федерации при определённых условиях могут заключать договоры с иностранными государствами, эти полномочия оговорены либо необходимостью получения согласия федерального правительства (ФРГ), либо крайне узкой сферой его применения (Швейцария).

    В случае нарушения союзной конституции  или союзного законодательства центральная  власть имеет право применения принудительных мер по отношению к субъекту федерации. Принудительные полномочия центральной  власти по отношению к субъекту федерации могут быть закреплены в конституции, но в тех случаях, когда подобных норм в конституции нет, центральная власть всегда имеет возможность силой принудить субъект федерации к повиновению.

    Субъекты  федерации не обладают правом одностороннего выхода (право сецессии) из союза. Однако вопреки широко распространённому мнению вряд ли можно считать отсутствие права сецессии обязательным признаком федерации. Нет никаких органических причин, которые исключали бы юридическое закрепление права сецессии в конституции.

2. Субъект федерации, как правило, наделяется учредительной властью, т.е. ему предоставляется право принятия собственной конституции. Следует сразу оговорить, что некоторые федерации не наделяют субъекты учредительной властью. Например, из 26 штатов Индии только штат Джамму и Кашмир имеет собственную конституцию.

    Наделение субъектов федерации учредительной  властью обычно закрепляется в соответствующих  положениях союзной конституции. Однако федеративные конституции устанавливают  принцип субординации, согласно которому конституции субъектов федерации должны полностью соответствовать союзным конституциям.

    Принцип соответствия конституций субъектов  федерации союзной конституции  неукоснительно соблюдается и в  тех случаях, когда в отдельных  государственных образованиях сохраняются конституции, принятые ими до вступления в федерацию.

3. Субъекты федерации наделяются в пределах установленной для них компетенции правом издания законодательных актов. Эти акты, которые действуют только на территории субъекта федерации, должны соответствовать союзному законодательству. Принцип приоритета общефедерального закона является всеобщим для всех без исключения федераций. Соответствующие нормы содержатся в конституциях.

    Следует иметь в виду также и то, что  в пределах субъектов федерации действуют общесоюзные законы. Кроме того, федеральные законодательные органы могут, как правило, принимать законы специально для определённых членов федерации.

4. Субъект федерации может иметь свою собственную правовую и судебную систему. Конституция союза и соответствующего государственного образования определяет порядок организации, процедуру и пределы юрисдикции судебных органов субъекта федерации. Обычно независимо от числа членов федерации судебная система строится по единому образцу.
5. Одним из формальных признаков федерации является наличие двойного гражданства. Каждый гражданин считается гражданином союза и соответствующего государственного образования. Система двойного гражданства закрепляется конституциями большинства федеративных государств. Конституции некоторых государств признают только союзное гражданство.

    Предоставление  субъектам федерации права собственного гражданства является, по сути дела, обычной юридической фикцией, так  как этот институт на практике никаких  правовых последствий не порождает.

6. Длительное время обязательным признаком федеративной формы государственного устройства считалась двухпалатная структура союзного парламента (бикамерализм). Исключения из этого общего правила появились только после второй мировой войны в связи с образованием молодых государств. Впервые однопалатная система при федеративной форме государственного устройства была введена Конституцией Исламской Республики Пакистан 1956 г.

    В настоящее время во всех федерациях существует институт бикамерализма. Нижняя палата рассматривается как орган общесоюзного представительства и избирается по территориальным избирательным округам. Верхняя палата представляет интересы субъектов федерации. Применяются два принципа представительства субъектов федерации в верхней палате: равного и неравного представительства. При равном представительстве каждый субъект федерации вне зависимости от численности населения посылает в верхнюю палату одинаковое число депутатов (в Сенат Конгресса США – по два сенатора от каждого из 50 штатов). Согласно принципу неравного представительства норма представительства субъекта федерации в верхней палате устанавливается в зависимости от численности населения. Так, каждая земля ФРГ располагает в Бундесрате не менее чем тремя голосами; земли с населением свыше двух миллионов жителей имеют четыре голоса, а земли с населением свыше шести миллионов жителей – пять голосов.

    Принцип равного представительства на практике приводит к тому, что преобладающее  влияние в верхних палатах  получают малонаселённые и обычно политически и экономически отсталые субъекты федерации.

    По  методу формирования верхние палаты федеральных парламентов подразделяются на выборные и назначаемые.

    Автономия 

    В широком смысле слова автономия  в конституционном праве означает предоставление какой-либо части государства, нескольким частям, всем однопорядковым единицам, наконец, всем разнопорядковым административно-территориальным единицам внутреннего самоуправления, самостоятельности в решении местных вопросов. Именно в этом смысле конституция Японии 1946 г. говорит о «принципе местной автономии». Иногда такую автономию называют областной, имея в виду не только единицы областного уровня, но и другие. В большинстве случаев, однако, под автономией понимаются особые политико-территориальные единицы, созданные с учётом национального состава, культуры, традиций, быта проживающего в них населения.

    Автономные  образования иногда создаются законом  сверху, иногда предварительно проводится референдум в районах предполагаемой автономии, после чего издаётся соответствующий закон. Нередко создание автономии является результатом длительной и упорной борьбы населения данной территории, особенно если это население характеризуется этническими особенностями. Компетенция автономных образований определяется конституцией или специальными законами о конкретной автономии. В зависимости от того, компактно или разрозненно проживают этнические и иные общности, а также от других обстоятельств в зарубежной литературе используются три характеристики автономии: персональная, корпоративная и территориальная.

    Персональная  автономия обычно создаётся, когда какие-либо этнические группы, национальные меньшинства проживают разрозненно и создают свои объединения, которые в основном занимаются вопросами культуры, быта, но могут участвовать в политической жизни путём представительства при некоторых центральных органах государства.

    Корпоративная автономия обычно связывается с существованием лингвистических общностей, для которых нередко резервируется определённая доля мест в государственном аппарате, а государственные служащие других этнических групп, работающие в данном районе, должны знать язык и быт местного населения, живущего небольшими группами вперемешку с другими народностями (существует экзамен по языку для государственных служащих). Кроме того, судебный процесс, преподавание в школе могут осуществляться на местном языке.

    Территориальная автономия обычно бывает национально-территориальной или этнотерриториальной (первое название в зарубежной литературе почти не применяется), но бывает и основанной не на этнических признаках, а на учёте особенностей культуры, традиций, быта населения данной территории. Территориальная (этнотерриториальная) автономия образуется только в случае компактного расселения этнических групп или иных групп, отличающихся другими особенностями. Создаются автономные области, округа, районы, иные автономии, часто имеющие официально лишь географические названия (например, Азорские острова в Португалии), иногда включающие в название наименование национальности (Иракский Курдистан), а в отдельных случаях – и определение автономии (Автономная Республика Крым).

    Иногда  одна и та же этническая группа одновременно использует разные формы автономии.

    В отечественной литературе принято  различать две главные формы  автономии: национально-территориальную (этнотерриториальную) и культурно-национальную. Обе они, как видно из названий, связаны с этническими характеристиками.

    В зависимости от объёма полномочий существует две формы национально-территориальной автономии: политическая (её часто называют ещё и государственной, законодательной) и административная. Политическая автономия имеет некоторые признаки государственности. Она (её органы) обладает правом законодательства по местным вопросам (перечень этих полномочий указан в конституции). Иногда ей принадлежит также право участия в решении некоторых общегосударственных вопросов, в том числе при переговорах о международных соглашениях, если они затрагивают вопросы автономных образований. В политической автономии создаётся местный парламент, иногда двухпалатный. Законы, принимаемые им, не должны противоречить интересам государства и его составных частей. Такие законы обычно могут издаваться по вопросам организации административных учреждений, подчинённых данному автономному образованию, административно-территориального деления автономии, местной полиции, рынков, санитарии, ремесленного обучения, дорожной сети, сельского хозяйства и др. Политическая автономия образует свой орган местной исполнительной власти. Это может быть коллегия, избранная законодательным собранием автономии, а может быть и его председатель, выступающий как глава исполнительных служб. В отличие от субъектов федерации, которые имеют иногда свою судебную систему вплоть до верховных судов, автономные образования своих судов не имеют. В государстве существует единая судебная система, и суды, расположенные на территории политической автономии входят в неё. В очень редких случаях политическое автономное образование имеет своё гражданство и свою конституцию. Гражданин автономии одновременно является гражданином государства, а если автономия входит в состав субъекта федерации – ещё и гражданство этого субъекта.

    Административная  автономия не обладает правом издавать свои местные законы, хотя её представительные органы издают нормативные акты в пределах её полномочий. Однако по сравнению с обычными административными единицами, которые тоже издают нормативные акты местного значения, административная автономия обладает некоторыми дополнительными правами. В Китае представительные органы автономных образований могут принимать акты (положения) об автономии, могут изменять или отменять акты вышестоящих органов государства, если такие акты не соответствуют местным условиям (но с разрешения вышестоящих органов), могут участвовать во внешнеэкономических отношениях в соответствии с законами государства. В районах административной автономии в судопроизводстве может применяться местный язык, учитываются обычаи населения, на местном языке издаются газеты, осуществляются радиопередачи, он используется для обучения в школах. Кроме того, государственный аппарат комплектуется из лиц, знающих местный язык, коренным жителям отдаётся предпочтение при формировании местного управленческого аппарата.

    Наряду  с двумя формами территориальной  автономии в некоторых странах  используется культурно-национальная автономия. Она применяется там, где национальности, этнические группы живут не компактно, а разрозненно, вперемежку с представителями других этнических групп. В этом случае национальности создают свои организации и выборные органы, которые занимаются преимущественно вопросами языка и культуры, иногда посылают представителя данной этнической группы в парламент (с правом совещательного голоса), имеют представителя (или избранный этнический групповой совет) при правительстве государства. С ними консультируются при решении вопросов языка, быта, культуры.

    В целом возрастает богатство форм автономии, её разнообразие, увеличивается численность автономных образований в мире. Вместе с тем есть и конституционные запреты создавать автономные образования. Конституция Болгарии 1991 г. запрещает создавать территориальную автономию в стране, исходя из того, что ей достаточно местного самоуправления. 

    Регионалистское государство 

    В последние десятилетия появилась  новая форма государства, вся  территория которого, а не отдельные  части, состоит из автономных образований. Эти автономии могут представлять собой территориальную автономию, строиться с учётом бытовых особенностей населения и географических факторов или создаваться на основе некоторых этнических, лингвистических, бытовых, исторических характеристик населения, но могут быть образованы и по смешанному – этническому и территориальному – признаку.

    Обычно  эти государства рассматривают  в качестве унитарных, но на деле они  имеют особенности, которые отличают их от сложных унитарных государств, имеющих отдельные автономные образования, и одновременно от федераций. В литературе такие государства иногда называются регионалистскими (от слова регион) и рассматриваются как начальная стадия перехода от унитарного государства к федеративному. В регионалистском государстве автономные образования своих конституций не имеют, но в конституциях государств за ними закреплены определённые полномочия, для осуществления которых они издают местные законы. Автономные образования имеют также особые документы – статуты об автономии, которые утверждаются общегосударственным парламентом. Наряду со своими местными представительными органами автономии имеют также местные органы исполнительной власти, формируемые местными законодательными органами. Однако наряду с ними в автономные образования назначаются представители центра – комиссары, губернаторы.