Понятие и виды источников муниципального права

Федеральное государственное  бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального  образования

РОССИЙСКАЯ  АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА и  ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

СИБИРСКИЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ – ФИЛИАЛ  РАНХиГС

ЦЕНТР  ПЕРЕПОДГОТОВКИ СПЕЦИАЛИСТОВ

КАФЕДРА КОНСТИТУЦИОННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

КУРСОВАЯ  РАБОТА

ПО ДИСЦИПЛИНЕ: МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ

ТЕМА: ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ИСТОЧНИКОВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

   Выполнила:  студентка 3 курса 

    10305 группы Наумова Л. А.

Проверил: доцент   кафедры, 

                                                                                                    Потапов М. Г.

Новосибирск

2012

ПЛАН

ВВЕДЕНИЕ                                                                                               3

1. ПОНЯТИЕ  И ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИСТОЧНИКОВ  МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА.

1.1.   Источники муниципального права на федеральном уровне        6

1.2.   Источники муниципального права на региональном уровне      11

1.3.   Источники муниципального права на уровне муниципальных   образований                                                                                                12

2. ИНЫЕ ИСТОЧНИКИ  МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

2.1.   Судебные акты (решения)                                                               21

2.2.   Договоры и соглашения в области местного самоуправления     23

2.3.   Международно – правовые акты, как источники муниципального права в России                                                                                                       24

ЗАКЛЮЧЕНИЕ                                                                                        28                               СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ                                  30

ВВЕДЕНИЕ

Тема моей курсовой работы – «Понятие и виды источников муниципального права Российской Федерации».

Итак, начнем с того, что  источниками в любой отрасли  права называют правовые акты, в  которых находят свое внешнее  содержание нормы отрасли права. Источники муниципального права – исходящие от государства или официально признаваемые им формы выражения и закрепления норм муниципального права, придания им общеобязательного характера. Источники муниципального права устанавливают государственные и международные гарантии осуществления местного самоуправления, а также ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.

Источники муниципального права:

1. Конституция РФ;
2. Международные договоры РФ;
3. Федеральный закон РФ (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г);
4. Указы Президента РФ (федеральный уровень);
5. Постановления Правительства (По вопросам местного самоуправления, требующим единой регламентации в границах всей РФ);
6. Муниципальные правовые акты;
7. Судебные источники (правовые позиции Конституционного Суда РФ);
8. Договорные источники.
9. Решения, принятые на сходе/собрании граждан.

Поэтому,  цель данной работы – показать, какие есть источники  муниципального права и какое  место они занимают в муниципально - правовых отношениях. Работа ставит перед  собой следующие задачи:

·   сделать общую характеристику источников муниципального права на федеральном, региональном уровнях и уровне муниципальных образований.

·  рассмотреть источники научной дисциплины муниципального права;

· показать место и  роль муниципальных правовых актов  в системе источников российского  права.

Объектом моей работы являются муниципально - правовые отношения, возникающие в ходе взаимодействия субъектов муниципального права. Что  касается предмета исследования –  то это непосредственно сами принципы муниципального права. В моей работе используются несколько методов исследования: сравнительный метод, изучение нормативно - правовой базы, аналитический метод.

Актуальность  данной темы обусловлена тем, что  правовое положение местного самоуправления как самостоятельной формы в  механизме осуществления народовластия обусловило необходимость полного охвата всех сторон его организации и деятельности единой отраслью научных знаний. Такой отраслью является наука муниципального права. Степень разработанности моей темы находится на довольно высоком уровне. Большой вклад в разработку вопросов организации и деятельности местных органов внесли такие ученые, как И.А. Азовкин, С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, В.И. Васильев, Р.Ф. Васильев, Л.А. Григорян, А.И. Ким, О.Е. Кутафин, А.И. Лукьянов, А.И. Лепепшин, В.А. Пертцик, А.Я. Слива, Н.Г. Старовойтов, Ю.А. Тихомиров, Я.Н. Уманский, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет.

Основным не по юридической  силе, а по разработанности и содержанию, является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131 – ФЗ от от 06.10.2003. В нем довольно детально прописаны все предписания, по которым должно осуществляться местное самоуправление.

1. ПОНЯТИЕ И ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИСТОЧНИКОВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

1.1 Источники муниципального  права на федеральном уровне

 
Источники муниципального права – исходящие от государства или официально признаваемые им формы выражения и закрепления норм муниципального права, придания им общеобязательного характера. Они устанавливают государственные и международные гарантии осуществления местного самоуправления, а также ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.

Источники муниципального права в Российской Федерации  разделяются на три уровня, основной из которых – федеральный уровень, т.е. данные источники принимаются Федеральными органами законодательной власти. Первое место здесь занимает Конституция.

Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации  закреплены в Конституции РФ. Ее принятие в 1993 г. положило начало новому периоду развития местного самоуправления в Российской Федерации.

- Конституция РФ 1993 г. закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя России. Ч. 2 ст. 3 Конституции устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Из этого можно сделать вывод, что местное самоуправление является одним из предусмотренных Конституцией РФ способов реализации публичной власти в Российской Федерации.

Гл. 8 Конституции РФ полностью  посвящена организации местного самоуправления в Российской Федерации. В ней устанавливаются основные формы и способы осуществления  местного самоуправления, территориальные  основы местного самоуправления, основные полномочия его органов.

В ст. 130 Конституции РФ констатируется, что местное самоуправление в  Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной  собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Статья 131  гарантирует  территориальное верховенство (самостоятельность) местного самоуправления. К их числу Конституция относит основной круг территорий, на которых может осуществляться местное самоуправление (городские, сельские поселения); запреты на изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, без учета мнения населения соответствующих территорий.

В ст. 132 определяется круг вопросов местного значения (предметы ведения местного самоуправления), в решении которых органы местного самоуправления самостоятельны: управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов; осуществление охраны общественного порядка; решение иных вопросов местного значения.

Статья 133 Конституции РФ устанавливает запрет на ограничение  тех прав

местного самоуправления, которые закреплены в Конституции РФ и федеральных законах.

- Федеральные  законы Российской Федерации  занимают второе место и   содержат нормы, регулирующие  местное самоуправление.

Основным законом, регулирующим деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, является Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131.

В нем довольно значительно изменена концепция местного самоуправления. Так, претерпели изменения территориальные основы. Если  Федеральный Закон о местном самоуправлении 1995 г. устанавливал одноуровневую модель местного самоуправления и не допускал различий между муниципальными образованиями, то Закон  2003 года предусматривает необходимость создания пяти видов муниципальных образований:

- городских, 

- сельских поселений, 

- муниципальных  районов, 

- городских округов,

- внутригородских территорий  городов федерального значения. При этом территории городских  и сельских поселений входят в состав территорий муниципальных районов, но являются самостоятельными муниципальными образованиями, т.е. на данных территориях осуществляется двухуровневое местное самоуправление. Территории городских округов не входят в состав территорий муниципальных районов, там осуществляется одноуровневое местное самоуправление. В результате реформы вместо примерно 12000 муниципальных образований, сформированных в соответствии с Федеральным Законом о местном самоуправлении 1995 г., их возникло около 24000. Особенность заключается и в том, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, т.е. вопросы местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального района и городского округа.. Это призвано исправить то, что являющиеся муниципальными образованиями - миллионный город и поселение с числом жителей в несколько сотен человек обладают одинаковыми полномочиями, несмотря на очевидную несопоставимость их экономических, социальных и демографических потенциалов. Важным является также то, что различные муниципальные образования будут иметь разные доходные источники, определяемые в зависимости от их потребностей¹. Это полностью соответствует принципу проводимой административной реформы: «деньги следуют за полномочиями».  Существенным изменениям подверглись и организационные основы местного самоуправления. Если Федеральным законом о местном самоуправлении 1995 г. допускалось существование десятков возможных схем организации муниципальной власти, то ныне действующий закон ограничивает возможности муниципальных образований в данной сфере. Так, например, закон подробно регулирует систему органов местного самоуправления, вплоть до определения численности представительных органов местного самоуправления и порядка занятия должности главы местной администрации. Федеральный Закон « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регулирует целый ряд вопросов, ранее не находивших отражения в федеральном законодательстве. В первую очередь это касается главы,

определяющей порядок  наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Следует иметь в виду, что

¹ Кудинов О.А. Муниципальное право Российской Федерации. (Учебно-практ. пос.) / О.А. Кудинов. – М.: МЭСИ, 2003г. c. 56

полномочия  органов местного самоуправления в  различных сферах общественной жизни  содержатся во многих отраслевых законодательных  актах, в том числе и кодифицированного  характера. Так, полномочия органов  местного самоуправления в земельной  сфере закреплены в ЗК РФ, полномочия в сфере образования — в Законе РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г. № 3266-1 и т.д.

На федеральном  уровне регулирование местного самоуправления осуществляется и другими нормативными актами.

Так, например, обе палаты Федерального Собрания РФ принимали постановления, затрагивающие  вопросы организации местного управления.

Кроме того, вопросы  реализации полномочий органов местного самоуправления в различных сферах урегулированы в самых различных актах федеральных министерств и ведомств.

1.2. Источники муниципального права на региональном уровне

Региональный  уровень источников составляют законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ. 
Это, прежде всего,  Конституции, уставы, законы, иные нормативные правовые акты республик, краев, областей и других субъектов. 
Во всех субъектах РФ приняты и действуют законы о местном самоуправлении, о выборах представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований, о местном референдуме, о статусе депутата, выборного должностного лица; в ряде регионов приняты законы о муниципальной службе, о финансовых основах, о территориальном общественном самоуправлении, об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. 
В группу источников муниципального права входят также акты глав субъектов РФ, постановления законодательных (представительных) органов государственной власти, акты органов исполнительной власти субъектов РФ, в которых содержатся муниципальные нормы.Такое деление наглядно демонстрирует наличие многих уровней в системе правового регулирования местного самоуправления, сложившейся в нашей стране.  Понимание данной особенности источников отрасли муниципального права способствует  «гармонизации»  норм муниципального права,  наиболее эффективной их реализации, поскольку позволяет выявлять дефекты системы права: пробелы, деформации, аномалии, ошибки, коллизии и оперативно устранять обнаруженные несогласованности, которые в муниципальном праве имеют весьма широкое распространение, хотя характерны всем институтам отрасли, а порой вовлеченные в такое состояние нормы весьма многочисленны, что существенно затрудняет процесс преодоления или разрешения возникшего юридического конфликта.

1.3. Источники муниципального права на уровне муниципальных образований.

Устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования, правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования – все это является муниципальными правовыми актами, важным элементом правовых основ местного самоуправления.

Установлены соответствующие  требования, предъявляемые ко всем муниципальным правовым актам без исключения. К их числу относятся следующие правовые предписания:

- они могут  приниматься либо населением  непосредственно, либо муниципальными  органами власти;

- по вопросам  осуществления отдельных государственных  полномочий, переданных органам  местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, они могут приниматься на основе и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации;

- они подлежат  обязательному исполнению на всей территории муниципальных образований;

- они не должны  противоречить федеральному и  региональному законодательству  РФ;

- если орган  местного самоуправления полагает, что федеральное законодательство, а также законодательство субъектов  РФ по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности не соответствует Конституции РФ и иным нормативным актам Российской Федерации и ее субъектов, то он вправе обратиться в суд с требованием о признании указанных нормативных актов не соответствующими Конституции.

Кроме того, определяются субъекты правотворческой инициативы, обладающие правом на внесение в представительный орган муниципального образования проектов муниципальных правовых актов:

депутаты;

глава муниципального образования;

иные выборные органы местного самоуправления;

глава местной  администрации;

инициативные  группы граждан.

Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых  к ним документов устанавливаются  нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления.

Обязательные требования, касающиеся вопроса вступления в силу муниципально - правовых актов:

- муниципальные  правовые акты вступают в силу  в порядке, установленном уставом  муниципального образования, за  исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации;

- муниципально - правовые акты, затрагивающие права,  свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования);

- порядок опубликования  (обнародования) муниципальных правовых  актов устанавливается уставом  муниципального образования и  должен обеспечивать возможность  ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Также регламентируется порядок отмены муниципально - правовых актов и приостановления их действия. Так, например, муниципально - правовые акты могут быть отменены или их действие приостановлено:

- органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт;

- судом;

- уполномоченным  органом государственной власти  Российской Федерации (уполномоченным  органом государственной власти  субъекта федерации) в части,  регулирующей осуществление органами  местного самоуправления отдельных  государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Устав муниципального образования и оформленные в  виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической  силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Иные муниципальные  правовые акты не должны противоречить  уставу муниципального образования  и правовым актам, принятым на местном  референдуме (сходе граждан).

1)Уставы муниципальных  образований на основе федерального  законодательства, законодательства  субъектов РФ о местном самоуправлении, определяют организацию и формы  осуществления местного самоуправления  в данных муниципальных образованиях, их территориальные, финансово-экономические основы и другие положения об организации местного самоуправления на данных территориях.

В соответствии с Федеральным Законом о местном самоуправлении 2003 г. уставом муниципального образования должны определяться:

- наименование  муниципального образования;

- перечень вопросов  местного значения;

- формы, порядок  и гарантии участия населения  в решении вопросов местного  значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

- структура  и порядок формирования органов  местного самоуправления;

- наименования  и полномочия выборных и иных  органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

- виды, порядок  принятия (издания), официального опубликования  (обнародования) и вступления  в силу муниципальных правовых  актов;

- срок полномочий  представительного органа муниципального  образования, депутатов, членов  иных выборных органов местного  самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

- виды ответственности  органов местного самоуправления  и должностных лиц местного  самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе, основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

- порядок формирования, утверждения и исполнения местного  бюджета, а также порядок контроля  за его исполнением в соответствии  с Бюджетным Кодексом РФ;

- порядок внесения  изменений и дополнений в устав  муниципального образования;

- иные вопросы организации  местного самоуправления в соответствии  с федеральными законами и  законами субъекта федерации.

В соответствии с законодательством устав муниципального образования разрабатывается им самостоятельно. Порядок его разработки, принятия и изменения находится в ведении муниципального образования.

Как показывает практика, большинство уставов муниципальных  образований было принято представительным органом местного самоуправления (более 66%). Однако в некоторых муниципальных  образованиях по поводу принятия устава проводился местный референдум.

В соответствии с Федеральным Законом о местном  самоуправлении 2003 г. устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек — населением непосредственно на сходе граждан.

Проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений  и дополнений в устав муниципального образования не позднее, чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. После принятия устав муниципального образования подлежит государственной регистрации, порядок которой установлен Федеральным законом «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21июля 2005 г. № 97-ФЗ.

Устав муниципального образования  направляется главой муниципального образования  в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия.

Федеральный Закон о местном  самоуправлении 2003 г. четко определяет, что устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о  внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования  подлежат государственной регистрации  в органах юстиции.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о  внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования  подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной  регистрации и соответственно вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

2) Наряду с  уставом муниципального образования,  наивысшей юридической силой среди муниципальных правовых актов обладают решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан.

Решение вопросов местного значения непосредственно  гражданами муниципального образования  осуществляется путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, выраженного на местном референдуме (сходе граждан)¹. 

Если для  реализации решения, принятого путем  прямого волеизъявления населения  муниципального образования, дополнительно  требуется принятие (издание) муниципального правового акта, то на органы и должностные лица местного самоуправления, в компетенцию которых входит издание указанного акта, возлагается обязанность в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме (сходе граждан), определить срок подготовки и принятия соответствующего муниципального правового акта.

Указанный срок не может превышать три месяца.

Нарушение срока  издания муниципального правового  акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого  волеизъявления населения, является основанием для отзыва выборного должностного лица

¹ Кудинов О.А. Муниципальное право Российской Федерации. (Учебно-практ. пос.) / О.А. Кудинов. – М.: МЭСИ, 2003г. c. 46

местного самоуправления, увольнения главы местной администрации  или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления¹.

Представительный  орган муниципального образования  по вопросам, отнесенным к его компетенции  федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. Глава муниципального образования имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

¹ Кудинов О.А. Муниципальное право Российской Федерации. (Учебно-практ. пос.) / О.А. Кудинов. – М.: МЭСИ, 2003г. c. 40

3) Важное значение  также имеют правовые акты  глав муниципальных образований. 

Принимаемые главой муниципального образования акты подразделяются на нормативные, устанавливающие общеобязательные правила более или менее длительного действия, и правоприменительные (индивидуальные).

Круг вопросов, регулируемый актами главы муниципального образования, определяется тем, какой  орган местного самоуправления он одновременно возглавляет: представительный или исполнительный. Если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, он издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа. Если глава муниципального образования является главой местной администрации, он издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов федерации, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации. Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.