Понятие и виды подведомственности

9

Оглавление

Введение              3

Глава 1. Понятие и виды подведомственности в административном праве              5

1.1.Понятие административной подведомственности              5

1.2.Проблемы подведомственности  в производстве по делам об административных правонарушениях              11

Глава 2.Органы уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях               24

2.1.Подведомстведомственность дел об административных правонарушениях судьями              24

2.2. Подведомственность дел об административных правонарушениях органами внутренних дел              26

Заключение               33

Библиографический список               36

Введение

Значение подведомственности как межотрас­левого института права, который объединяет нормы о подве­домственности, относящиеся к различным отраслям права, в настоящее время существенно возросло и изменилось. Более сложная система органов административной юрис­дикции, наличие множества процессуальных норм, которые сосредоточены в правовых нормативных актах, определяют необходимость их анализа и формулирования вы­водов общего характера, которые могли быть положены в ос­нову совершенствования законодательства и правореализационной практики.

В данной работе хотелось бы остановиться на актуальности  темы. Значимость её заключается трудно переоценить,  необходимостью полного и всестороннего изучения  обозначенной проблемы.

Понятие подведомственности, как определенный механизм распределения и распространения компетенции между судебными и другими органами. Подведомственность одна из важнейших основ судопроизводства, сложная система органов контролирующих административные отношения, а так же  наличие множества норм, которые сосредоточены в правовых нормативных актах, определяют необходимость их анализа и формулирования общих выводов, дабы определение подведомственности дела, не являлось камнем преткновения перед передачей дела в суд.

Целью настоящей работы является всестороннее исследование правовой природы подведомственности  в делах об административных правонарушениях.

В соответствии с поставленной целью определяются основные задачи:

- определить проблемы подведомственности  в производстве по делам об административных правонарушениях;

- обозначить  содержания подведомственности;

- рассмотреть основные органы  уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях.

Объектом исследования  выступают правовые взгляды, позиции, а также мнения ученых о месте и сущности административной подведомственности в системе административного права.

Предметом исследования является непосредственно сама подведомственность.

Методологическую базу исследования составляют общие и частные методы научного познания правовых явлений и процессов, среди них: анализ,  логический, сравнительно-правовой, объективизм, формально-юридический.

Теоретическую базу исследования составляют научные работы:

Бражников В.А., Дугенец А.С., Князева И. Н., Коренева А.П., Осипов А.А.,  Резникова А.А., Конин И.М. и т. д.

Нормативно-правовой базой исследования являются: Конституция РФ, Кодекс о административных правонарушениях, Арбитражный процессуальный кодекс и ФЗ «О полиции».

Структура работы состоит из введения, двух глав, объединенных четырьмя параграфами, заключения и библиографического списка.

Глава 1. Понятие и виды подведомственности в административном праве

1.1.Понятие административной подведомственности

Подведомственность, устанавливаемая Кодексом об административных правонарушениях и законодательными актами субъектов РФ, представляет собой распределение (закрепление) всех дел об административных правонарушениях между органами административной юрисдикции, которые уполномочены рассматривать дела, отнесенные законом к их компетенции, и назначать физическим и юридическим лицам административные наказания.
         Какова же подведомственность дел об административных правонарушениях основных органов административной юрисдикции?
Судьи (мировые судьи), возможно, в перспективе судьи административных судов. Действующим законодательством рассмотрение дел об административных правонарушениях и назначение административных наказаний в границах установленной подведомственности возложено исключительно на судей, причем единолично. Разумеется, любое дело в рамках этой подведомственности может быть рассмотрено судом в полном составе, но ведущая роль в рассмотрении дел об административных правонарушениях отводится судьям.
         Судьи рассматривают самые серьезные и сложные дела об административных правонарушениях с повышенной общественной опасностью, влекущие возможность применения наиболее суровых административных наказаний - административного ареста, лишения специального права, предоставляемого гражданину, конфискации и возмездного изъятия предметов и орудий совершения административного правонарушения, административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, дисквалификации.[1]
         Рассмотрение административных дел судьей является существенной и надежной гарантией прав и законных интересов привлекаемых к административной ответственности лиц, а также потерпевших.
         Исключительной компетенцией судей является рассмотрение дел о правонарушениях:
         - посягающих на права граждан, например, о нарушении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти, участвовать в референдуме;

- о нарушении законодательства о труде и его охране;

- о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании;

- о принуждении к участию или отказу от участия в забастовках и т.п.;
          - посягающих на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность, например, сокрытие источника заражения ВИЧ-инфекцией;

- незаконное врачевание, целительство;

- занятие проституцией;

- потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача и т.п.;
- посягающих на собственность, например, самовольная добыча янтаря;

- уничтожение или повреждение чужого имущества; мелкое хищение и т.п.;
          - о правонарушениях в области коммерческой деятельности, например, осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии);

- незаконное использование товарного знака; нарушение правил продажи алкогольной продукции и т.п.;
         - в области финансов и налогообложения, например, нарушение срока постановки на учет в налоговом органе;

- нарушение законодательства о банках и банковской деятельности; нарушение сроков представления налоговой декларации т.п.;
         - посягающих на институты государственной власти и порядок управления, например, неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника полициии, военнослужащего, должностного лица, органа, осуществляющего государственный надзор (контроль);

- невыполнение законных требований прокурора;

-самоуправство;
- посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, например, мелкое хулиганство;

- демонстрирование фашистской атрибутики или символики;

- нарушение требований режима чрезвычайного положения и др.[2]
         Действующим законодательством предусмотрена совместная подведомственность по некоторым делам об административных правонарушениях судей и других юрисдикционных органов (например, органов внутренних дел). К ним, например, относится мелкое хулиганство. Должностное лицо органа внутренних дел, уполномоченное рассматривать названные дела, вправе налагать на нарушителя штраф, а если применение данной меры административного наказания он признает недостаточным, то направляет дело на рассмотрение в суд.

Рассматривая эти дела, судья может применить к нарушителю любое наказание, установленное конкретной статьей закона, включая штраф.
         Ряд дел об административных правонарушениях отнесен к исключительному полномочию судьи в связи с их сложностью и особой значимостью.
         Полномочия судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях характеризуются тем, что они вправе рассматривать все правонарушения и назначать все административные наказания, предусмотренные конкретной статьей Кодекса об административных правонарушениях или закона субъекта РФ, т.е. действовать в полном объеме своей подведомственности. В то же время другие юрисдикционные органы при рассмотрении аналогичных дел обладают ограниченными полномочиями либо по составу рассматриваемых правонарушений, либо по видам применяемых административных наказаний.

         Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, образуемые главами районной, городской, районной в городе администрации, являются основными юрисдикционными органами. Рассмотрение этой категории дел коллегиальным юрисдикционным органом связано с тем, что несовершеннолетние нуждаются в особой защите их прав со стороны государства и общества.
         Помимо комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, административные дела в отношении подростков могут рассматриваться другими юрисдикционными органами, если это право установлено соответствующими законодательными актами. Так, на общих основаниях со взрослыми несовершеннолетние привлекаются к административной ответственности этими органами за мелкие хищения, мелкое хулиганство, нарушение Правил дорожного движения, неповиновение сотруднику полиции, военнослужащему и т.д. Во всех этих случаях уполномоченные юрисдикционные органы вправе передавать соответствующие дела о правонарушениях подростков на рассмотрение комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.
         Органы внутренних дел, полномочные рассматривать дела об административных правонарушениях.
         Кодексом об административных правонарушениях и законодательными актами субъектов РФ к ведению органов внутренних дел (полиции) отнесено рассмотрение дел о незаконном приобретении либо хранении наркотических средств или психотропных веществ, а также обороте их аналогов, нарушениях правил, связанных с обеспечением безопасности и функционирования транспортных средств и некоторых объектов, нарушениях Правил дорожного движения, нарушениях в сфере торговли, общественного порядка и ряд других дел.[3]
          Рассматривать дела об административных правонарушениях и назначать административные наказания от имени органов внутренних дел в пределах своей компетенции вправе, в частности, начальники или заместители начальников территориальных управлений (отделов) внутренних дел; начальники территориальных отделов (отделений) полиции, их заместители; начальники (заместители) линейных органов внутренних дел на транспорте; начальники (заместители начальников) отделений (отделов, управлений) Государственной инспекции безопасности дорожного движения, командиры подразделений дорожно-патрульной службы, их заместители, государственные инспектора дорожного надзора и другие работники, имеющие специальные звания; участковые уполномоченные милиции.
Виды конкретных дел об административных правонарушениях, рассматриваемых должностными лицами органов внутренних дел (полиции), определены Кодексом об административных правонарушениях.
Органы государственного пожарного надзора.

Перечень должностей личного состава Государственной противопожарной службы и соответствующих им прав и обязанностей по осуществлению государственного пожарного надзора, включая право рассматривать дела об административных нарушениях правил, норм и стандартов в области пожарной безопасности и назначать административные наказания от имени органов государственного пожарного надзора, определяет главный государственный инспектор РФ по пожарному надзору МЧС России.
         Должностные лица Государственной противопожарной службы, осуществляющие государственный пожарный надзор, рассматривают дела об административных правонарушениях и назначают административные наказания за нарушение федеральных правил пожарной безопасности в Российской Федерации также на автомобильном, воздушном, морском, речном, железнодорожном транспорте и на метрополитене.[4]

Таким образом, в производстве по делам об административных нарушениях участвует огромное число различных органов, их представителей, которые наделены властными полномочиями и вправе совершать действия, определяющие движение дел. Такое положение объясняется, во-первых, разнообразием и спецификой многочисленных отраслей административной деятельности и существующих в них отношений. И чтобы квалифицированно заниматься делами об административных нарушениях, нужно обладать специальными знаниями, быть компетентным в данной области. А во-вторых, множественность субъектов властных полномочий создает условия для оперативного и экономного производства, поскольку чаще всего его ведут органы, должностные лица, которые систематически осуществляют надзор за соблюдением соответствующих правил.

1.2. Проблемы подведомственности в производстве по делам об административных правонарушениях

Одной из важнейших проблем процессуальной де­ятельности является правильность определения под­ведомственности рассмотрения судебного дела для принятия законного и обоснованного решения упол­номоченным субъектом права. Существование опре­деленных сложностей при применении законода­тельства об административных правонарушениях обусловливается наличием нормативных положений, согласно которым дела об административных правонарушениях разрешаются как судами общей юрисдик­ции, так и арбитражными судами. Изучение практики правоприменения законодательства об администра­тивных правонарушениях судами общей юрисдикции обнаруживает серьезные недостатки при решении во­просов определения подведомственности в производ­стве по делам об административных правонарушени­ях, в том числе наличие законодательных препятствий для эффективной передачи судебных дел по подведом­ственности из судов общей юрисдикции в арбитраж­ные суды.[5]

Так, согласно п. 5 ч. 1 ст. 29.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, при подготовке к рассмотрению дела об администра­тивном правонарушении разрешаются вопросы, по ко­торым в случае необходимости выносится определение, в том числе о передаче протокола об административ­ном правонарушении и других материалов дела на рас­смотрение по подведомственности, если рассмотрение дела не относится к компетенции судьи, органа, долж­ностного лица, к которым поступил протокол об ад­министративном правонарушении и другие материалы дела.[6]

Вместе с тем, в соответствии с ч. 1 ст. 202 Арбитраж­ного процессуального кодекса Российской Федерации дела о привлечении к административной ответственно­сти юридических лиц и индивидуальных предпринима­телей в связи с осуществлением ими предприниматель­ской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитраж­ных судов, рассматриваются по общим правилам иско­вого производства с особенностями, установленными главой 25 Кодекса и федеральным законом об админи­стративных правонарушениях.

В случаях, когда в гла­ве 25 Кодекса содержатся конкретные правила, то имен­но они подлежат применению при рассмотрении арби­тражным судом дел о привлечении к административной ответственности.

О привлечении к административной ответственно­сти в силу ст. 203 Арбитражного процессуального кодек­са Российской Федерации в арбитражный суд подается соответствующее заявление, которое должно отвечать требованиям, установленным в ст. 204 этого же кодекса.[7] В случае нарушения требований, предъявляемых зако­ном, арбитражный суд выносит определение об оставле­нии заявления без движения.

Таким образом, вынесение судьей суда общей юрис­дикции определения о направлении по подведомствен­ности протокола об административном правонаруше­нии и других материалов дела само по себе не служит законным основанием для принятия их к производству арбитражным судом, поскольку наличествуют препят­ствия, установленные арбитражным процессуальным законодательством.

Устраняя несогласованность законов, Верховный Суд Российской Федерации рекомендовал судьям вы­носить определение о возвращении материалов дела ор­гану или должностному лицу, составившему протокол об административном правонарушении, который впра­ве обратиться в арбитражный суд с заявлением о привле­чении лица к административной ответственности.

Если вопрос о том, что дело об адми­нистративном правонарушении относится к компетен­ции арбитражного суда, выяснится в ходе рассмотрения дела, то в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 29.9 Кодекса Рос­сийской Федерации об административных правонару­шениях судья также выносит определение о передаче дела на рассмотрение по подведомственности с переда­чей материалов органу или должностному лицу, которые обратились с заявлением о возбуждении дела об адми­нистративном правонарушении в суд общей юрисдик­ции.

В стадии обжалования не вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях также определено, что при подго­товке к рассмотрению жалобы на постановление по де­лу об административном правонарушении судья, долж­ностное лицо направляет жалобу со всеми материалами дела на рассмотрение по подведомственности, если ее рассмотрение не относится к компетенции соответству­ющих судьи, должностного лица.

Кроме того, п. 5 ч. 1 ст. 30.7 Кодекса Рос­сийской Федерации об административных правонару­шениях определяет, что по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административ­ном правонарушении может выноситься решение об от­мене постановления и о направлении дела на рассмо­трение по подведомственности, если при рассмотрении жалобы установлено, что постановление было выне­сено неправомочными судьей, органом, должностным лицом.

Анализируя вышеуказанную норму, отмечаем, что «в судебной практике сло­жился порядок направления жалоб по подсудности со ссылкой на ч. 3 ст. 30.4 КоАП РФ при отсутствии дру­гой нормы, что соответствует «духу закона» и приво­дит к экономии времени и ликвидирует необоснован­ную волокиту, связанную с возвращением поступивших материалов.

Закреплено важное правило о том, что нельзя отказывать в принятии жалобы по формально-процессуальным основаниям. На юрисдикционные органы возложена обязанность в случае обращения к ним лиц не по подведомственности своевременно направ­лять, их жалобы со всеми материалами дела по «нужно­му адресу» и незамедлительно сообщать об этом заяви­телям в надлежащей (т.е. письменной) форме.[8]

Иными словами, при установлении судьей суда общей юрис­дикции невозможности рассмотрения поступивших ма­териалов ввиду их подведомственности арбитражному суду, он обязан, руководствуясь ст. 30.4 или 30.7 Кодек­са Российской Федерации об административных право­нарушениях, передать жалобу со всеми материалами де­ла в арбитражный суд.

Между тем, согласно ч. 2 ст. 207 Арбитражного про­цессуального кодекса Российской Федерации произ­водство по делам об оспаривании решений администра­тивных органов возбуждается на основании заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимате­лей, привлеченных к административной ответственности в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании решений административных органов о привлечении к администра­тивной ответственности, а также на основании заявлений потерпевших.

В практической деятельности возникают ситуации, когда при неправильном определении подведомствен­ности рассмотрения дела об административном право­нарушении лицом, подающим жалобу, судья суда общей юрисдикции обязан направить материалы по подведом­ственности в арбитражный суд, а последний, в свою очередь, обязан вынести определение об оставлении жалобы (заявления) без дви­жения или о возвращении ее заявителю.

Несогласованность процессуального законодатель­ства, регламентирующего порядок передачи дел об ад­министративных правонарушениях из суда общей юрис­дикции в арбитражный суд не соответствует принципу процессуальной экономии и требованию эффективности судопроизводства, не служит гарантией осуществления судами справедливого судебного разбирательства в разу­мный срок, в то время как сроки являются краеугольным камнем принципа процессуальной экономии.

Возможным промежуточным решением могло бы стать введение правил возврата материалов лицу, со­ставившему протокол и другие материалы дела, а также жалобы лицу, ее подавшему, по аналогии с положени­ями ст. 29.4 Кодекса Российской Федерации об адми­нистративных правонарушениях.

При всем том, что в этих случаях существует вероятность истечения не толь­ко срока давности привлечения к административной ответственности, но и сроков для обжалования, пред­усмотренных арбитражным процессуальным законо­дательством. Участник производства по делу об адми­нистративном правонарушении обязан будет вместе с заявлением об оспаривании направлять в арбитражный суд ходатайство о восстановлении процессуальных сро­ков с обоснованием уважительности причин их пропу­ска. Однако вопрос о признании тех или иных причин уважительными арбитражный суд решает в пределах предоставленной ему законом свободы усмотрения, по­скольку перечень таких причин в законодательстве от­сутствует. Возможность признания той или иной при­чины уважительной определяется в каждом конкретном случае судьей, правомочным рассматривать жалобу (за­явление), исходя из представленных в подтверждение уважительности причин пропуска срока документов. В целом уважительными причинами являются обсто­ятельства, которые объективно препятствовали своев­ременной подаче жалобы.[9] Таким образом, решение вопроса о признании причины пропуска для подачи за­явления об оспаривании уважительной ставится в зави­симость от усмотрения судьи (суда).

В надзорном производстве по делам об админи­стративных правонарушениях в судах общей юрисдик­ции возможность направления материалов по подведомственности отсутствует. В силу положений ст. 30.17 КоАП.

Практика иных правонарушениях при обнаружении нарушений правил подведомственности при рассмотрении дела об административном правонарушении суд надзорной инстанции выносит решение об отмене постановления по делу об административном правонарушении, реше­ния по результатам рассмотрения жалобы, протеста и о возвращении дела на новое рассмотрение в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных Кодексом Российской Федера­ции об административных правонарушениях, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рас­смотреть дело.

После передачи дела нижестоящему суду, последний в стадии подготовки к рассмотрению жалобы на постановление по делу об административ­ном правонарушении принимает решение о переда­че дела по подведомственности в арбитражный суд. Введение столь слож­ной процедуры представляется малопонятным и нео­боснованным, не отвечает принципу процессуальной экономии. Фактически те же процессуальные дей­ствия может совершить суд надзорной инстанции, зна­чительно сократив временные затраты и не привлекая к посредническим функциям нижестоящее звено су­дебной системы.[10]

Таким образом, в судебной практике судов общей юрисдикции по делам об административных право­нарушениях сложилось три варианта процессуально­го поведения суда общей юрисдикции при определении подведомственности:

- передача протокола об админи­стративном правонарушении и других материалов де­ла должностному лицу, составившему протокол об административном правонарушении, для подготовки и направления заявления о привлечении к администра­тивной ответственности в порядке арбитражного су­допроизводства;

- направление жалобы со всеми ма­териалами дела по подведомственности;

- отмена постановления по делу об административном правона­рушении в порядке надзора и передача материалов дела через нижестоящий суд.[11]

Применение столь различных подходов к решению однотипных вопросов в законодательстве об админи­стративных правонарушениях, особенно на стадии об­жалования постановлений по делам об административ­ных правонарушениях, не соответствует идее единства процессуальной формы, предполагающей, помимо про­чего, использование унифицированных процессуаль­ных правил при разрешении схожих юридических си­туаций.

Таким образом, в целях совершенствования судебных процедур определения подведомственности в производстве по делам об административных правонарушениях тре­буется проведение комплексной работы по гармони­зации процессуальной части законодательства об ад­министративных правонарушениях и арбитражного процессуального законодательства, позволяющей уста­новить общие правила разрешения вопросов подведомственности, заключающиеся в возможности пря­мой передачи материалов дела в соответствующий суд.

При этом определение судьи суда общей юрисдикции о передаче материалов дела об административном правонарушении может служить действительным основа­нием для возбуждения производства по делам об адми­нистративных правонарушениях в арбитражном суде, который, в свою очередь, будет предоставлять участ­никам производства по делу возможность для выпол­нения установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации требований, предъ­являемым к заявлениям органов и должностных лиц о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимате­лей, а также к заявлениям об оспаривании решений административных органов о привлечении к админи­стративной ответственности.

Глава 2. Органы уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях

2.1. Подведомственность дел об административных правонарушениях судьями

Дела об административных правонарушениях рассматриваются судьей, включая судей военных судов, арбитражных судов, только единолично.

Судьи - это наиболее компетентные, профессионально подготовленные представители государственной власти, способные объективно и беспристрастно разрешать правовые вопросы. Судьями являются лица, наделенные в конституционном порядке правом осуществлять правосудие и исполняющие свои обязанности на профессиональной основе. Гарантии независимости судей закреплены в Конституции РФ  и др. нормативных актах. Одной из таких гарантий является, запрет чьего бы то ни было вмешательства в судебную деятельность под угрозой ответственности, вплоть до уголовной.

Ряд дел с учетом принципа разделения властей, закрепленного в Конституции РФ[12], может быть отнесен только к подведомственности судьи.

Это сложные дела о наиболее серьезных правонарушениях.

Ряд составов административных правонарушений отнесен к подсудности судьи с учетом санкций статей, предусматривающих возможность применения к виновному таких наказаний, которые вправе назначать только судья. Объяснение положения о предоставлении только судье полномочий рассматривать дела об административных правонарушениях, перечисленных можно найти и в особенности субъектов ответственности, в частности, если ими выступают иностранные граждане и лица без гражданства, для разрешения дела нередко требуется знание и применение норм международного права.

Рассмотрение дел персональной подсудности, в лице совершивших административное правонарушение военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы, отнесено к подсудности судей гарнизонных военных судов.

К подсудности судей районных судов относятся две разноплановые категории дел об административных правонарушениях. Одна связана с характером возбуждения производства по этим делам, которое осуществляется в форме административного расследования, другая - с видом административного наказания, например с административным выдворением иностранного гражданина, или лица без гражданства за пределы РФ.

Указание на дела, по которым производство осуществляется в форме административного расследования. Это наиболее сложные дела об административных правонарушениях: правонарушения в области антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе, валютного законодательства, законодательства о защите прав потребителей, в области налогов и сборов, таможенного законодательства и др.