Понятие и виды правовых актов управления

Оглавление

Введение…………………………………………………………………………3

Глава 1. Понятие, признаки и юридическое значение правовых актов государственного управления…………………………………………………5

1. Понятие и признаки правовых актов управления…………………….5
2. Юридическое значение правовых актов государственного управления………………………………………………………………..9

Глава 2. Виды правовых актов управления…………………………………..12

2.1. По правовой природе……………………………………………………..12

2.2. По правовым свойствам и органам, издающих их……………………..14

2.3. По форме выражения и функциональной роли………………………...16

2.4. По способу принятия, территории и времени действия актов государственного управления…………………………………………………..19

Заключение………………………………………………………………………21

Список используемой литературы…………………………………………….23

Введение

   Многообразие задач и функций государственного управления обусловливает существование различных форм управленческой деятельности, которые предусматриваются законами и иными правовыми актами. Одной из юридических форм (административно-правовая) реализации задач и функций исполнительной власти являются правовые акты управления.

Тема данной работы является интересной и актуальной для правового исследования, поскольку подробное изучение актов государственного управления дает более объективное представление о реализации многочисленных задач и функций государственного управления.

Акты управления являются одним из источников российского административного права, служат правовой основой для возникновения, изменения и прекращения конкретных административно-правовых отношений.

Объектом данной курсовой работы являются правовые акты управления.

Целью исследования стало  подробное изучение видов правовых актов управления, их юридическое значение . 

Для достижения поставленной цели мною было выделено ряд задач:

-раскрыть понятие правовых  актов управления, исходя из мнения ученых, и обозначить признаки, отличающие их от других нормативно-правовых актов

- провести классификацию  актов управления

- рассмотреть действие актов во времени, пространстве и по кругу лиц .

Для осуществления исследования были использованы следующие нормативно-правовые акты: Конституция РФ, СЗ РФ. 1995. № 37, СЗ РФ. 1997. №51.

Так же была использована следующая  научная литература: Манохина В.М., Адушкина Ю.С, Старилова Ю. Н и других выдающихся ученых.

Глава 1 . Понятие, признаки и юридическое значение правовых актов государственного управления

 В числе форм деятельности самое видное место занимают акты органов государственного управления, должностных лиц и других субъектов административного права.

Все государственные органы, многие должностные лица, часть структурных  подразделений вправе принимать  правовые акты, являющиеся в зависимости  от того, кто их принимает, актами власти, актами управления, актами правосудия и так далее.

Большой контингент субъектов  административного права, их обширные полномочия и активная деятельность предполагают наличие в практической деятельности значительного количества правовых актов государственного управления при их широком разнообразии.

Данное обстоятельство выдвигает  необходимость проводить деления, классификацию актов государственного управления на виды или группы. Основания  такой классификации избраны  с таким расчетом, чтобы было более  удобно и доступно разрабатывать  и применять правовые акты, изучать  их и систематизировать в уставы, кодексы и т.д.¹

1.1. Понятие и  признаки правовых актов управления

При раскрытии понятия  правового акта управления многие авторы сталкиваются с некоторой  трудностью. Она состоит в определении правового акта управления (административного акта), в отсутствии его легального определения самим законодателем, т. е. в отсутствии федерального закона об административных актах. Поэтому во всех определениях авторы исходят, как правило, из исторически сложившейся теории административного акта путем указания на его важнейшие признаки, которые всесторонне характеризуют данное административно-правовое явление.

Однако, учитывая основные признаки, присущие правовому акту управления, можно дать следующее его определение:

Административный акт (правовой акт управления) — правовой акт, регулирующий управленческие отношения  или разрешающий конкретное управленческое дело (спор), устанавливающее новый правовой статус субъектов права, обладающий государственно-властным характером, издаваемый субъектами публичного управления в одностороннем административном порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой (в рамках управленческого процесса) для достижения целей управления, решения его задач осуществления управленческих функций.²

Как уже говорилось ранее, правовые акты — это важное средство практической реализации целей и функций административной власти, основная форма ее исполнительно-распорядительной деятельности.

В административно-правовой науке под формами управления чаще всего понимаются «виды действий органов управления с точки зрения их внешнего выражения», «внешнее практическое выражение конкретных действий, совершаемых  органами государственного управления...». В общем, с таким мнением можно  согласиться, если признать его одним  из возможных подходов к анализу  формы функционирования исполнительной власти и если иметь в виду деятельность всех субъектов публичной администрации.³

Акт управления является решением, которое субъекты исполнительной власти принимают в процессе повседневного  и непосредственного руководства хозяйственной, социально-культурной, административно-политической областями жизни страны.

Рассматриваемым актам свойственен ряд особенностей, которые позволяют отграничить их от иных юридических актов — законов, актов правосудия, протестов и представлений прокуроров, гражданских и иных договоров:

- правовой акт управления (таково его наиболее распространенное обозначение) представляет собой юридический вариант управленческого решения. Путем его издания исполнительный орган (должностное лицо) решает тот или иной вопрос (общий или индивидуальный) , возникающий в процессе его деятельности, в интересах реализации задач и функций исполнительной власти;

- правовой акт управления издается только полномочным субъектом исполнительной власти или государственно-управленческой деятельности в пределах его компетенции, определенной действующим законодательством либо административно-правовыми нормами;

- правовой акт управления — юридическо-властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит свое выражение властная природа государственно-управленческой деятельности; обязателен для адресата, императивен;

- правовой акт управления — одностороннее волеизъявление указанного субъекта, предопределенное началами, характеризующими исполнительную власть в целом;

- правовой акт управления определяет правила должного поведения в сфере государственного управления;

- правовой акт управления может либо создавать юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений (административно-правовые нормы), либо служит юридическим фактом, непосредственно порождающим, изменяющим или прекращающим конкретные правовые отношения подобного типа;

- правовой акт управления подзаконен, то есть он может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ, другими законодательными актами в интересах обеспечения их исполнения(например,ст.115 Конституции определяет, что Правительство издает постановления и распоряжения на основе и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных актов Президента. )⁴

- правовой акт управления занимает определенное место в иерархической системе такого рода актов, что означает соответствие акта данного органа исполнительной власти (должностного лица) актам вышестоящих звеньев системы исполнительной власти;

- правовой акт управления представляет собой юридическую разновидность служебных документов, постоянно используемых в процессе деятельности исполнительных органов (должностных лиц). Эти документы (различного рода справки, отчетные материалы, докладные записки, удостоверения, протоколы, акты ревизий и проверок и т. п.) выражают определенные обстоятельства, имеющие юридическое значение, но не превращаются тем самым в правовые акты управления со всеми присущими им юридическими качествами;

- правовой акт управления, как правило, издается в качестве письменного юридического документа, но может быть выражен и устно (например, в системе военного управления, в рамках служебных отношений между руководителем и непосредственно подчиненными ему работниками аппарата управления);

- правовой акт управления с учетом ранее изложенных его качеств издается с соблюдением определенных, официально установленных правил (процедур), предусматривающих порядок подготовки проекта, его обсуждения, экспертизы, утверждения и пр. Общие правила такого рода, к сожалению, отсутствуют. Существуют правила ведомственного характера либо предусматривающие процедуру подготовки и утверждения управленческих актов применительно к отдельным органам исполнительной власти (например, они содержатся в Регламенте заседаний Правительства РФ, в Положении о подготовке проектов его постановлений и распоряжений);

- правовой акт управления может быть в установленном действующим законодательством или подзаконными административно-правовыми нормами порядке опротестован или обжалован;

- правовой акт управления в случае несоблюдения содержащихся в нем юридически-властных предписаний вызывает особое юридическое последствие правоохранительного характера, а именно наступление ответственности виновной стороны (как правило, наступает дисциплинарная или административная ответственность).⁵

1.2.Юридическое значение актов государственного управления

Раскрытие юридического значения актов управления позволит ответить на ряд вопросов, например, таких как: для чего нужны акты управления в системе практического управления, могут ли они содействовать улучшению механизма правового регулирования и др.

 В результате можно  будет выделить следующие аспекты  юридического значения административных  актов, которые:

1)  выступают в качестве  юридических фактов, т. е. являются  фактическими основаниями для  формирования новых правоотношений, изменения или отмены старых  отношений, создания нового правового  статуса различных субъектов  права (издание приказа о назначении  на должность государственной  службы представляет собой реальное  основание для формирования нового  статуса — правового статуса  государственного служащего);

2)  будучи нормативными  актами, устанавливают, изменяют  или отменяют нормы права, регулируют  одинаковым образом для неограниченного  круга лиц общественные отношения,  определяют порядок управления, возможность назначения административных  наказаний. Нормативные или индивидуальные  акты управления могут регламентировать  поведение того или иного субъекта, причем часто возлагая на него  конкретные обязанности или предоставляя  определенные права (или же  устанавливая и то и другое);

3)  могут служить правовым  и фактическим основанием для  подготовки и издания других  административных актов (постановление  Правительства РФ является основанием  для издания федеральным министерством  или различными ведомствами конкретизирующих  административных актов);

4)  могут выступать  и в качестве юридических документов  — доказательств в юридическом  процессе (при возбуждении или  рассмотрении судом гражданского, уголовного или иного другого  дела);

5)  могут стать важнейшим  условием для осуществления тех  или иных действий, а также  для реального действия других  правовых актов и реализации  прав и свобод физических и  юридических лиц (например, выдача  местной администрацией решения  о государственной регистрации  юридического лица дает возможность ему участвовать в различных гражданско-правовых и административно-правовых отношениях);

6)  являются правовыми  средствами: осуществления современной  правовой политики в административно-правовой  сфере; проведения административной  реформы; достижения целей государственного   управления;   осуществления   позитивного функционирования органов  исполнительной власти, должностных  лиц, государственных и муниципальных  служащих; юридической защиты прав  и свобод граждан; улучшения  качества многообразной российской  правовой жизни.⁶

Из всего вышесказанного можно сделать вывод, что правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее юридически-властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности, влекущее за собой определенные юридические последствия.

Глава 2. Виды правовых актов государственного управления.

     В условиях огромного разнообразия рассматриваемых правовых актов существует множество критериев, позволяющих сгруппировать их по юридически значимым признакам и лучше познать их юридические особенности.

В научной литературе наиболее распространенной является классификация правовых актов управления по следующим критериям:

- по правовой природе (юридическим свойствам)

-по правовым свойствам

-по органам, издающих  их

- по форме выражения  и функциональной роли

- по порядку издания,  времени действия и кругу субъектов,  на которые они распространяются.

Юридические свойства являются основным критерием классификации актов управления. Этот критерий дает возможность определить связь актов с нормами права и их место в механизме правового регулирования.

2.1. По правовой природе.

По правовой природе акты государственного управления делятся  на : нормативные, правоприменительные ( индивидуальные) и акты общего характера.⁷

Нормативный правовой акт  — это письменный официальный  документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Например, ст.4 Правил, утвержденных постановлением Правительства от 4 сентября 1995 г., устанавливает, что проект перечня сведений, составляющих государственную тайну, разрабатывается экспертной комиссией и представляется на утверждение руководителю соответствующего государственного органа, который решает вопрос о целесообразности засекречивания.⁸

Нормативные акты управления детализируют законы, содержат механизм их реализации, организуют функционирование органов исполнительной власти, регулируют их взаимоотношения с другими участниками управленческих отношений. Нормативные акты управления устанавливают или изменяют общие правила поведения, которые носят безличный характер и рассчитаны на многократное применение ко всем предусмотренным ими случаям, например, правила приватизации государственных предприятий, правила дорожного движения, правила противопожарной безопасности, правила стандартизации и определения качества продукции, правила воинского учета, таможенные правила и многие другие. В ряде случаев на основе нормативных актов управления возникают правоотношения других отраслей права (финансового, трудового, природоохранительного и др.) Особо следует выделить нормативные акты управления, предусматривающие административную санкцию за их нарушение. Все эти нормативные акты являются одним из важнейших источников права. Без них невозможно функционирование органов исполнительной власти и всего государственного аппарата в целом.

Нормативные акты служат правовой основой  для издания индивидуальных актов — актов правоприменения. Четкое определение свойств и признаков нормативных и индивидуальных (ненормативных) актов позволяет правильно оценить роль и значение того или иного вида акта в механизме правового регулирования. Без уяснения четкого отличия нормативных актов от индивидуальных (ненормативных) немыслимы должное качество актов исполнительной власти, систематизация, публикация и введение в действие правовых норм, учет действующего нормативного материала.⁹

Индивидуальные акты исполнительной власти не содержат общих правил, норм права. К таким актам относятся  решения органов исполнительной власти по конкретным вопросам, входящим в их компетенцию. Это — акты применения норм права к конкретным лицам и случаям. Они выступают в качестве юридических фактов, если законодательство связывает с ними возникновение, изменение или прекращение конкретных административно-правовых отношений. С их помощью формируется персонал аппарата управления, обеспечивается оперативное устранение недостатков, осуществляется воздействие на нарушителей государственной дисциплины и т.д. Например, юридическим фактом является издание приказа (распоряжения) о назначении гражданина России на государственную должность государственной службы, так как с этим фактом связывается возникновение у него определенного объема полномочий.

Правовые акты общего характера  соединяют в себе признаки и нормативных, и индивидуальных актов: от нормативных  у них неограниченный, т.е. неперсонифицированный круг лиц, на которых акт распространяется, а от индивидуальных – разовость действия, применения, например, правительственное постановление о переносе выходного дня с одной даты на другу: акт, адресованный всем или почти всем работникам, но однодневного, разового действия.

2.2. По правовым свойствам и органам, издающих их.

По правовым свойствам  правовые акты государственного управления делятся на четыре группы: акты верховного управления, акты ведомственного( отраслевого) управления, акты управления субъектов РФ и акты местного самоуправления.

Акты в верховного управления принимают Президент и Правительство, это акты верховенства во всей системе государственного управления, акты нижестоящих субъектов административного права не должны им противоречить.

Акты ведомственного (отраслевого) управления принимаются руководителем  ведомства (министерства) и другими  должностными лицами на то уполномоченными. Ведомственные акты государственного управления действуют в рамках и  пределах отрасли, обязательны для  работников отрасли и не должны противоречить  актам верховного управления.

Правовые акты управления субъектов РФ принимаются их органами. Акты управления местного значения принимаются  органами местного самоуправления, уполномоченными  органами, в рамках своей компетенции  и действуют на территории соответствующего административно- территориального образования.

Проводиться классификация  правовых актов государственного управления и по органам, их принимающим. По этому  признаку выделяются:

а) акты Президента по вопросам государственного управления : указы и распоряжения¹⁰;

б) Правительство РФ принимает  постановления и распоряжения (ст. 115 Конституции РФ) по всем вопросам, отнесенным к его компетенции  Конституцией и Законом « О  Правительстве Российской Федерации)¹¹;

в) акты центральных органов  государственного управления – министерств  и ведомств – определены в положениях об этих органах и именуются приказами  и распоряжениями;

г) главы администраций  субъектов РФ, городов, районов по ныне действующему законодательству принимают  постановления и распоряжения;

д) администрация государственных объединений, предприятий, учреждений также принимают правовые акты управления – приказы и указания ( распоряжения) в соответствии с положениями об этих организациях.

2.3. По форме  выражения и функциональной роли.

В зависимости от формы  выражения выделяются:

а)  словесные (письменные и устные) акты управления;

б)  конклюдентные акты управления.

Письменный административный акт представляет собой оформленный  в соответствии с предъявляемыми требованиями письменный документ, в  котором содержатся требования, предписания, положения, правила и т. д. Устные административные акты (ими являются, как правило, приказы, распоряжения, команды, указания и т. п.) не требуют  соответствующего письменного оформления, так как они предназначены  для быстрого и оперативного вмешательства  в текущее управление в целях  решения каждодневных управленческих задач и выполнения самых общих функций управления.

Все большее применение находит  конклюдентная форма правовых актов: дорожные знаки, специальные сигналы  и обозначения, звуковой и шумовые  сигналы и т. д. В данном случае волеизъявление властвующего субъекта находит свое выражение в конкретных жестах, знаках, сигналах. Например, к таким актам можно отнести: сигналы и специальные знаки на воздушном, железнодорожном, морском и речном транспорте, которые применяются в целях обеспечения безопасного движения различных транспортных средств; «зеленый коридор» в международных аэропортах, когда пассажир выбирает по своему усмотрению путь таможенного досмотра (в данном случае конклюдентный акт выражен в форме предложения, а не распоряжения, указания или запрета); жесты сотрудника ГИБДД, регулирующего порядок движения транспорта и пешеходов. Все эти и другие конклюдентные административные акты должны быть обязательно исполнены теми, кому они адресованы, так как они влекут юридические последствия в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения этих указаний или запретов. При их осуществлении возникают, изменяются или прекращаются административно-правовые отношения.¹²

В зависимости от функциональной роли и значения акта управления (или  в зависимости от выполняемой  функции) можно выделить следующие  акты управления:

а) направленные на информационное обеспечение деятельности государственных органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности, т. е. для информационного обеспечения управления;

б)  устанавливающие режимы прогнозирования и моделирования  развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления;

в)  определяющие вопросы  планирования (направления, пропорции, темпы, количественные и качественные показатели развития тех или иных процессов в системе государственного управления);

г) посвященные реализации функции организации, т. е. формированию системы государственного управления;

д) содержащие элементы распорядительства, т. е. оперативного регулирования управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей. Правовые акты управления (приказы, распоряжения, указания, инструкции, правила) направлены на обеспечение режима должной государственной деятельности;

е)  вводящие руководящие  правила, т. е. обеспечивающие руководство (закрепление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов — государственных  служащих, должностных лиц, управляемых  объектов), а также общее руководство (определение содержания государственной  деятельности, например управленческой);

ж)  имеющие координационный  потенциал, т. е. выполняющие в первую очередь функцию координации  — согласование деятельности различных  государственных органов для  достижения общих целей и задач  государственного управления;

з)  регламентирующие порядок проведения надзора и контроля в различных отраслях или сферах, т. е. устанавливающие соответствие или несоответствие фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучающие и оценивающие результаты общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления;

и) выполняющие регулирующую функцию, т. е. использующие методы и  способы управления в процессе организации  системы государственного управления и ее функционирования, а также  устанавливающие общеобязательные требования и процедуры для объектов управления и различных субъектов  права в целях обеспечения  общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан.

2.4. По способу принятия, территории и времени действия актов государственного управления.

В зависимости от способа  принятия акта выделяют:

а)  коллегиальные акты, которые принимаются коллегиальным  органом на специальном заседании  в итоге проведенного голосования, например Правительством РФ. Как правило, коллегиальные акты управления издаются в форме постановлений, направленных на решение главных, важных и общих  вопросов администрирования. Эти же органы управления без коллегиального обсуждения могут готовить распоряжения по менее сложным вопросам так называемого организационного или текущего управления;

б)  единоличные акты, которые  встречаются на практике намного  чаще коллегиальных, так как само законодательство предусматривает  возможность издания должностными лицами актов управления. Следует  подчеркнуть, что часто единоличный  акт (или постановление, подписанное  одним должностным лицом) тем  не менее является результатом коллективного обсуждения, анализа и согласования.

Так же правовые акты государственного управления классифицируют по иным составляющим, например ,таким как территория и время действия.

В зависимости от действия в пространстве (территории действия) можно выделить:

а)  административные акты, которые распространяют свое действие в пределах определенной территории (Российской Федерации, субъекта РФ; муниципального образования);

б)  административные акты локального характера (распространяются на часть территории, на одно административное учреждение, на конкретный трудовой коллектив  и т. д.). Локальные правовые акты управления могут приниматься органами исполнительной власти для регламентации  внутриорганизаци-онных отношений.

В зависимости от действия во времени (срока действия) акты управления могут быть:

1. бессрочные, т. е. когда срок действия актов точно не установлен, их можно применять в течение неограниченного срока; они действуют до того момента, пока не будут в законном порядке отменены;
2. срочные, т. е. акты, в которых установлен срок их действия. По истечении данного срока акт управления утрачивает свою силу;
3. временные, т.е. акты управления, действующие в течение неопределенного, но, как правило, непродолжительного времени.

Подводя итог данной главы, необходимо выделить, что данная классификация актов государственного управления не является исчерпывающей, и, по мнению некоторых ученых, их можно классифицировать еще по некоторым признакам. На мой взгляд, были приведены и охарактеризованы наиболее распространенные виды актов органов государственного управления.