Понятие и юридическая сила актов Президента РФ

26

Оглавление:

Введение…………………………………………………………………………...3

Глава I  Понятие актов Президента РФ, их юридическая сила и виды ……...5

1.1.           Понятие и юридическая сила актов Президента РФ.РФ…………………….5

1.2.           Виды актов Президента РФ………………………………………………..8

Глава II Порядок подготовки, принятия и опубликации актов Президента РФ…………………………………………………………………………………15

2.1.    Порядок подготовки актов Президента РФ …………………………….15

2.2.    Порядок принятия и опубликации актов Президента РФ ………...…18

Заключение……………………………………………………………………….21

Список использованной литературы …………………………………………25

Введение

Актуальность темы исследования.  Демократические преобразования в российском обществе на рубеже 80-90-х годов привели к изменению политической и правовой системы нашей страны. Одним из нововведений стало учреждение должности Президента Российской Федерации и избрание в 1991 г. первого Президента России. Этому способствовал ряд факторов, среди которых формирование новых экономических отношений и невозможность воздействия на них без изменения системы государственной власти. Конституция Российской Федерации 1993 г. наделяет Президента Российской Федерации полномочием издавать правовые акты (ст. 90), к которым прежде всего относятся указы. Указное правотворчество Президента Российской Федерации - сравнительно новое явление в правовом пространстве России; развивается оно весьма интенсивно и порой оказывает решающее влияние на различные стороны общественной жизни.

Цель курсовой работы – комплексное исследование сущности и правовой природы актов Президента РФ.

Цель настоящего исследования достигается решением следующих поставленных задач:

1)     Изучить юридическую природу актов Президента РФ;

2)     Рассмотреть виды актов Президента РФ;

3)     Проанализировать порядок подготовки, принятия и опубликации актов Президента РФ.

Объект исследования составляют общественные отношения, складывающиеся в процессе практической реализации актов Президента РФ.

Предмет исследования – акты Президента РФ как одни из важнейших актов государственно-правого управления на современном этапе; их виды, юридическая сила, порядок подготовки, принятия и опубликации.

Методологическую основу составляют методы исторического и сравнительного анализа, общенаучный диалектический метод познания, системно-структурный метод.

Теоретико-правовой основой настоящей работы являются труды А.В. Мицкевича, С.С. Алексеева, В.О. Лучина, А.В. Мазурова, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина и др..

Положения, выносимые на защиту:

1. Президент РФ для реализации своих функций и полномочий осуществляет правотворческую деятельность путем издания указов и распоряжений.

2.  Наиболее важные признаки президентских актов: а) высокое место этих актов в правовой системе после Конституции и законов; б) широта регулируемых актами Президента общественных отношений в силу масштабности его функций и полномочий; в) общеобязательность исполнения указов и распоряжений Президента на всей территории РФ; г) единоличный порядок издания актов Президента, сочетаемый с использованием консультативно-совещательных процедур их подготовки и предварительного рассмотрения; д) соответствие президентских актов Конституции и федеральным законам; е) нормативное многообразие актов ввиду сочетания в них общенормативных, конкретно-регулирующих и оперативных мер.

3. Акты Президента Российской Федерации подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" и Собрании законодательства Российской Федерации в течение десяти дней после дня их подписания. 

Структура работы состоит из введения, двух глав, включающих четыре параграфа, заключения и списка использованной литературы.

Глава I Понятие актов Президента РФ, их юридическая сила и виды

1.1.           Понятие и юридическая сила актов Президента РФ

Действующая Конституция РФ гласит: «Президент Российской Федерации является главой государства»[1] (ст. 80). Отсюда широта его функций, позволяющих обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент для реализации своих функций и полномочий осуществляет правотворческую деятельность.

По характеру своих функций Президент РФ не входит непосредственно в «триаду» разделения властей. Вместе с тем в своей деятельности он соприкасается с законодательной, исполнительной и судебной властями. Особенно широкое воздействие президентские акты оказывают на правотворчество исполнительных органов.

В Конституции РФ дается неоднозначная характеристика актов Президента РФ. В ст. 90 говорится о том, что Президент РФ издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории РФ и не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. В п. 1 ст. 115 речь идет о нормативных указах как основании для издания актов Правительства, а в п. «а» ст. 125 - о разрешении Конституционным Судом дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов Президента РФ.

Приведенные конституционные характеристики раскрывают разные грани актов Президента.

Выделим наиболее важные признаки президентских актов. К их числу можно отнести:

а) высокое место этих актов в правовой системе после Конституции и законов;

б) широта регулируемых актами Президента общественных отношений в силу масштабности его функций и полномочий;

в) общеобязательность исполнения указов и распоряжений Президента на всей территории РФ;

г) единоличный порядок издания актов Президента, сочетаемый с использованием консультативно-совещательных процедур их подготовки и предварительного рассмотрения;

д) соответствие президентских актов Конституции и федеральным законам;

е) нормативное многообразие актов ввиду сочетания в них общенормативных, конкретно-регулирующих и оперативных мер.

Масштабность функций главы Российского государства непосредственным образом влияет на содержание издаваемых актов.

Зависимость актов от функций и полномочий проявляется следующим образом:

- в Конституции, законодательстве точно закрепляется то или иное полномочие Президента, которое осуществляется с помощью указов как основной разновидности его актов. Например, в п. «б» ст. 89 Конституции РФ говорится о полномочии Президента награждать государственными наградами. Проводится подготовительная работа и в конечном счете данное полномочие реализуется путем соответствующего указа Президента;

- за Президентом закрепляется та или иная функция, осуществляемая разными способами, в т.ч. путем издания актов. Например, осуществление Президентом руководства внешней политикой РФ;

- имеется общая содержательная и юридическая зависимость актов Президента от его функций и полномочий. Его усмотрение определяет выбор формы акта и момента для его издания. Таковы акты, издаваемые в соответствии с законами об обороне, безопасности, чрезвычайном положении, о государственной границе.

Последние годы характеризуются ростом числа актов, издаваемых Президентом РФ. Это объясняется прежде всего сложностью и противоречивостью ситуации в стране. Акты Президента позволяют ее стабилизировать. К тому же и отсутствие или слабое функционирование других органов побуждает к принятию указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании разных сторон государственной и общественной жизни.

Акты Президента находятся в общей правовой системе нашего государства. Поэтому принципиальное значение имеет положение п. 3 ст. 90 Конституции РФ: «Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам». Оно ориентирует правотворчество Президента на строгое соблюдение основополагающего принципа российской правовой системы.

Акты Президента РФ обладают высокой юридической силой. Именно поэтому Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Некоторые акты президентов республик и глав администраций краев, областей, городов федерального значения были приостановлены по этим основаниям. Чрезмерное расширение сфер действия президентских актов ведет нередко к сужению объема правотворчества исполнительных органов, излишним образом «связывает» акты правительственных и ведомственных органов - тут явно нарушается мера вхождения в другую сферу подзаконных актов.

Еще одна иллюстрация. Пункт 3 ст. 115 Конституции РФ предоставляет Президенту право отменять акты Правительства в случаях их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента.

1.2.           Виды актов Президента РФ.

Президент РФ издает два вида актов: указы и распоряжения. Различие между ними установить довольно сложно. Казалось бы, надо исходить из того, что указ - акт более широкого действия, имеющий нормативный характер, а распоряжение - документ более частного, конкретного назначения. Но это не так. Нередко нормативными являются и указы, и распоряжения. Причем иногда для регулирования сходных вопросов используются то указы, то распоряжения (например, создание подразделений Администрации Президента и утверждение положений о них). Правда, в последнее время наблюдается все-таки тенденция к использованию для нормативного регулирования общественных отношений формы указов. Кроме того, для определенных вопросов ненормативного характера устойчивой формой является не распоряжение, а указ (например, в отношении награждения, предоставления гражданства РФ, выхода из гражданства, помилования и др.). Поэтому граница между актами Президента порой условна. Но, пожалуй, в одной ситуации форма указа употребляется весьма часто. Связано это с регулированием наиболее важных общественных отношений, особенно если они не урегулированы законом; указ Президента в данном случае как бы заменяет законодательное регулирование.

Ведущей формой актов Президента РФ являются Указы, которые подразделяются на нормативные и индивидуальные (правоприменительные).

Указы и распоряжения Президента нормативного характера обязательны для исполнения на всей территории России. Нормативные акты Президента наряду с Конституцией и федеральными законами являются правовой основой издания федеральными исполнительными органами власти и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации своих актов.

Нормативные указы и распоряжения содержат правовые нормы, определяющие общие правила поведения, рассчитанные на многократное применение. Индивидуальные указы и распоряжения касаются только конкретных отношений либо определенных лиц. К ним относятся, например, указы и распоряжения о назначении на должность или об освобождении от занимаемой должности.

Исследуем указ Президента РФ как источник права прежде всего в юридическом смысле. Предлагаем рассмотреть проблему нормативности президентских указов, т.к. «ненормативные акты не могут рассматриваться как источники права».[2]

В научной литературе нормативный правовой акт характеризуется как официальный документ, который «устанавливает, изменяет или отменяет нормы права… Ему присущи письменная, строго документированная форма и особый порядок принятия. Все нормативные акты находятся между собой в строгой иерархической подчиненности».[3]

Нормативный правовой акт несет волевое содержание. Относительно того, чью волю призван воплощать и реально воплощает данный акт, постоянно ведутся споры. Наиболее простым и распространенным является увязывание нормативного правового акта и государственной воли. По мнению С.С.Алексеева, независимо от органа или организации, принявших акт, «во всех случаях он выражает волю государства. Отсюда его властность, авторитарность».[4]

Само понятие «акт» является родовым для наименования данного источника права. Отсюда следует, что в нормативном правовом акте в обязательном порядке должны содержаться определенные характеристики, в частности, указание на наименование органа, лица, его принявшего, вида акта, название вопроса, которому он посвящен, место и дата принятия, порядковый номер акта, соответствующая структура акта (главы, статьи, пункты и т.д.), подпись уполномоченного лица.

В научной литературе встречается упрощенное название данного источника – нормативный акт. Вместе с тем в федеральной Конституции несколько раз упоминается термин «нормативный правовой акт». Добавление прилагательного «правовой» здесь не случайно, поскольку оно указывает на особую группу нормативных актов, которые связаны с правом и сферой правового регулирования общественных отношений, одновременно отделяя от них все другие акты, имеющие нормативные свойства, но никак не связанные с правовой сферой и не входящие в рассматриваемое понятие (уставы партий, общественных организаций и др.).

Решения Президента РФ по оперативным, организационным и кадровым вопроса, а также по вопросам работы Администрации Президента РФ принимаются в форме распоряжений. Распоряжения Президента не должны быть нормативными.

Однако на практике отдельные распоряжения Президента все-таки имеют нормативный характер. Например, распоряжение от 13 октября 2003 г. № 471-рп «О порядке выдачи свидетельств о регистрации официальных символов и отличительных знаков в Государственном геральдическом регистре Российской Федерации».[5] В.О.Лучин и А.В.Мазуров считают, что указы Президента обладают больший юридической силой, чем его распоряжения.[6] Возможные коллизии между указами и распоряжениями Президента должны решаться в пользу указов.

Указы Президента могут вносить изменения и дополнения в его распоряжения, но не наоборот.

Здесь необходимо сделать уточнение. Если речь вести о нормативных указах и правоприменительных распоряжениях, то несомненно, любой правоприменительный акт должен приниматься на основе нормативного, а не наоборот. С другой стороны, когда речь идет о нормативных указах и нормативных распоряжениях, вряд ли можно найти сколько-нибудь убедительные аргументы в пользу наделения первых более высокой юридической силой. С позиции факторного анализа, акты, имеющие разное наименование, но принятые одним и тем же органом государственной власти, сами по себе не должны иметь различную юридическую силу. Выход из данной ситуации видится в следующем. Прежде всего, необходимо принять во внимание то, что в соответствии с распоряжением Президента РФ № 85-рп распоряжения как разновидность актов Президента не должны быть нормативными.[7] Поэтому в случае помещения Президентом в такой акт нормативных положений речь должна идти не о сопоставлении его юридической силы с тем или иным нормативным указом, а о постановке вопроса признания недействительным соответствующего распоряжения в части, касающейся нормативных положений.

В отличие от указов распоряжения Президента - это акты индивидуального характера, принимаемые главой государства по оперативным, организационным и кадровым вопросам, и деятельности Администрации Президента. Распоряжения - акты, как правило, ненормативные по своему содержанию, отражают индивидуальное указание Президента. В частности, распоряжением Президента определяются (увеличиваются, уменьшаются) штаты того или иного федерального государственного органа, выделяются для определенных целей средства из резервного фонда Президента РФ, назначаются на должность и освобождаются от должности руководители, их заместители управлений Администрации Президента, создаются рабочие группы, комиссии при Президенте и др. В отдельных случаях Президент издает распоряжения как нормативные акты. В частности, это может касаться определения правового статуса структурного подразделения Администрации главы государства и носить исключительный характер.

Следовательно, распоряжения как акты, не имеющие нормативного характера и не являющиеся источниками права, не относятся к подзаконным нормативным актам.[8]

Среди многообразия указов доста­точно четко прослеживаются сле­дующие разновидности:

а) указы исполнительного харак­тера, определяющиё порядок прак­тической реализации федеральных законов. Они принимаются либо в связи с изданием новых федераль­ных законов, либо в порядке контро­ля за их выполнением;

б) директивные указы. Такие акты состоят преимущественно из поручений Правительству, другим органам исполнительной власти;

в) программно-политические указы, издаваемые Президентом в целях реализации возложенных на него обязанностей по опреде­лению основных направлений внутренней и внешней политики (ч. 3 ст. 80 Конституции). По сво­ему содержанию такие указы представляют собой чаще всего федеральные президентские про­граммы, концепции, доктрины (например, военная доктрина), ос­новные направления развития от­дельных отраслей, сфер управле­ния и т.д. В них, как правило, от­сутствуют нормативные установ­ления и преобладают программ­но-политические установки;

г) нормативные указы, то есть указы «в собственном смысле», устанавливающие новые самостоятельные юридические нормы под условием непротиворечия законам. Содержание этой разно­видности представляет главный предмет правовых исследований.

Многие полномочия Президента (ст. 83 и 89 Конституции РФ) долж­ны реализовываться путем издания актов индивидуального характера. Это вытекает из формулировок типа: «назначает и освобождает», «награ­ждает», «представляет», «принима­ет верительные отзывные грамоты» и т.д. Индивидуальные указы состав­ляют примерно половину актов Пре­зидента.

Строго говоря, нормотворческая компетенция Президента не столь обширна и характеризует прежде всего функции исполнительной вла­сти, осуществляемой им. В послед­ние годы многие специалисты обос­нованно обращают внимание на избыточность указов. Президенту для осуществления инициативной госу­дарственной политики вовсе не обя­зательно издавать сотни указов, ко­торые к тому же нередко не выпол­няются. Большая политика проявля­ется в конкретных действиях, зачас­тую не требующих правового оформ­ления.[9]

Нельзя не отметить к тому же, что директивных, программных или нор­мативных указов Президента в «чис­том» виде, то есть подчиненных именно этим целям, сравнительно мало. Как правило, многие указы (особенно в социально-экономической сфере) имеют комплексный ха­рактер и содержат нормативные по­ложения, оперативно-распорядительные и индивидуальные предпи­сания и поручения, а в некоторых случаях и рекомендации (для палат парламента).

Возможность издания Президентом нормативных указов прямо вытекает из полномочий Пре­зидента и зафиксирована в Кон­ституции РФ и многих федераль­ных законах. Так, в ст. 3 Граж­данского кодекса записано, что отношения в сфере гражданско­го законодательства «могут регу­лироваться также указами Пре­зидента Российской Федерации, которые не должны противоре­чить настоящему Кодексу и иным законам».[10] Принципиальная пози­ция ГК состоит в том, что в гра­жданское законодательство в уз­ком значении этого термина включены только «Кодекс и при­нятые в соответствии с ним иные федеральные законы…» (пункт второй ст. 3). Указы Президента и постановления Правительства в этой области отнесены не к гра­жданскому законодательству, а к «иным актам, содержащим нор­мы гражданского права».

Таким образом, акты Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Роль правовых актов Президента обусловлена прежде всего его конституционным статусом и компетенцией, поэтому его правовые акты органично встроены в правовую систему вслед за Конституцией и федеральными законами. В отличие от указов, распоряжения не должны содержать предписания нормативного характера. Они должны издаваться только по оперативным и организационным вопросам.

Указами Президента РФ о собственности, свободе торговли, роли партий, о создании новых органов законодательной власти, о подго­товке новой Конституции РФ и рядом других, особенно принятых в начале 90-х годов, были коренным образом изменены многие общест­венные отношения в стране.

Глава II Порядок подготовки, принятия и опубликации актов Президента РФ

2.1.    Порядок подготовки актов Президента РФ

Подготовка проектов указов и распоряжений Президента РФ осуществляется совместными усилиями многих государственных органов, исполнительного аппарата Президента. Общий порядок подготовки проектов указов и распоряжений Президента РФ установлен самим Президентом РФ, его распоряжением от 5 февраля 1993 г. № 85-рп.[11]

Порядок подготовки проектов актов Президента РФ строго не формализован. Обычно сроки нормативно не устанавливаются. Вопросы решаются, как правило, на основе дачи и выполнения конкретных поручений работниками аппарата управления с привлечением ученых, заинтересованных лиц, потенциальных исполнителей актов. Возможна подготовка проектов актов в условиях конфиденциальности.[12]

Инициатива принятия акта может исходить от Президента РФ, который дает поручение на разработку проекта, либо от заинтересованных сторон. Чаще всего последними выступают федеральные органы исполнительной власти, Администрация Президента РФ.

Ответственность за качество проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации, их согласование с заинтересованными сторонами несут руководители органов федеральной исполнительной власти или структурных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, которые вносят эти документы.

Проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации вносятся письмом с пояснительной запиской, содержащей краткое изложение существа проекта, необходимые обоснования, справочные и аналитические материалы.

Письмо с пояснительной запиской подписывается руководителем органа федеральной исполнительной власти, Руководителем Администрации Президента Российской Федерации или другим должностным лицом, ответственным за подготовку проекта Указа или распоряжения.

Проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации в необходимых случаях должны содержать пункт о возложении контроля за их выполнением.

Проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации по кадровым вопросам подготавливаются Управлением Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров на основании соответствующих представлений.

Проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации, содержащие вопросы, отнесенные к сфере ведения Правительства Российской Федерации, подлежат внесению на согласование в Правительство Российской Федерации.

(см. текст в предыдущей редакции)

Проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации должны проходить юридическую экспертизу и редактирование в Государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации и согласовываться (визироваться) помощником Президента Российской Федерации - начальником Государственно-правового управления Президента Российской Федерации или его заместителем, специально на то уполномоченным.

Проекты указов Президента Российской Федерации нормативного характера должны проходить согласование с Министерством юстиции Российской Федерации.

Проекты указов Президента Российской Федерации о признании утратившими силу, изменении и дополнении актов Президента Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов представляются соответствующими руководителями федеральных органов исполнительной власти или структурных подразделений Администрации Президента Российской Федерации в месячный срок с момента вступления в силу федерального закона.

Форма и сроки согласования (визирования) проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации устанавливаются Инструкцией по делопроизводству, утверждаемой Руководителем Администрации Президента Российской Федерации.

Проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации и обосновывающие материалы к ним принимаются Канцелярией Президента Российской Федерации после их рассмотрения и визирования Руководителем Администрации Президента Российской Федерации.

Приложения к указам и распоряжениям Президента Российской Федерации заверяются подписью Руководителя Администрации Президента Российской Федерации.

Обеспечение установленного порядка подготовки и внесения для подписания проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации осуществляется Управлением информационного и документационного обеспечения Президента Российской Федерации. (см. текст в предыдущей редакции)

Документы, подготовленные с нарушением установленного порядка и не прошедшие необходимого согласования, могут быть возвращены руководством Администрации Президента Российской Федерации руководителям, внесшим проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации.

2.2.    Порядок принятия и опубликации актов Президента РФ

Акты Президента РФ издаются им самостоятельно и не должны утверждаться Федеральным Собранием, ратифицироваться или получать одобрение в иной форме в субъектах РФ. Они могут быть дополнены, изменены или признаны утратившими силу только Президентом РФ.

Порядок опубликования и вступления в силу актов Президента РФ утвержден Указом Президента РФ от 23.05.1996 № 763  «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»[13]. В соответствии с ним указы и распоряжения Президента Российской Федерации подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. 

Акты Президента Российской Федерации подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" и Собрании законодательства Российской Федерации в течение десяти дней после дня их подписания. 

Официальным опубликованием актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации считается публикация их текстов в "Российской газете" или в Собрании законодательства Российской Федерации. В «Собрании законодательства Российской Федерации» Указы Президента России публикуются в третьем разделе. При этом вначале размещаются нормативные указы, затем указы ненормативного характера. 

Официальными являются также тексты актов Президента Российской Федерации, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации "Система".