Понятие миротворчества как института международного права
Глава 1. Понятие миротворчества как института международного права.
- Понятие и правовое регулирование миротворческих операций ООН.
Первая половина ХХ века является одним из самых трагичных периодов в истории человечества. Один из первых глобальных экономических кризисов (1930 – 1933), две мировые войны (1914 – 1918, 1939 – 1945), революции, первое в истории применение ядерного оружия и начало глобальной конфронтации между СССР и США, заставили человечество задуматься о безопасности и сохранении мира на Земле. Так по инициативе ряда государств, в 1945 году была создана Организация Объединенных Нации, которая явилась прямым следствием желания международного сообщества выработать общий механизм предотвращения войн и различного рода угроз.
В результате
этого в Уставе Организации Объединенных
Наций и её структуре были закреплены
принципы системы коллективной безопасности,
призванные обеспечить решения вышеназванной
задачи, а именно поддержание мира на Земле.
Несмотря на это, он не содержит термина
«Миротворческая деятельность» и «миротворческая
операция», по этому поводы высказывался
второй Генеральный секретарь Организации
Объединенных Наций Даг Хаммаршельд, он говорил,
что этот термин должен находится в «главе шесть
с половиной» Устава, поместив его где-то
посредине между традиционными методами
мирного урегулирования споров, как, например,
переговоры и посредничество, в соответствии
с главой VI, и мерами, имеющими
более принудительный характер, как предусмотрено
в главе VII. [http://un-news.do.am/publ/1-
Дальнейшее развитие мировой истории, в частности уже упомянутое противостояние двух политико-экономических блоков во главе с СССР и США, внесли свои коррективы в практическую реализацию механизмов предусмотренных Уставом ООН. В итоге появляется понятие миротворчества, как совокупности средств, применяемых в интересах сохранения и поддержания международного мира и безопасности.
В области миротворчества, Совет Безопасности, в соответствии со ст. 24 Устава ООН является органом, который несет главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности, принимает решения о направлении в ту или иную точку миротворческих контингентов ООН, определяет круг задач этих контингентов и осуществляет политическое руководство операциями. Иными словами это орган, который должен быть в состоянии оперативно рассмотреть сложившуюся кризисную ситуацию, угрожающую международному миру и безопасности, и выработать соответствующую позицию, которая наряду с политической оценкой ситуации, выдвижении предложений о посредничестве, направления специальных миссий может включать в себя и интересующее нас явление как учреждение миротворческой операции.
Миротворческие операции могут учреждаться как государствами, так и региональными организациями, при этом определяющим критерием их легитимности является соответствие их мандата требованиям Устава ООН, а применение силы, выходящие за рамки самообороны, ограничено сферой соответствующего географического охвата и обусловлено санкцией Совета Безопасности ООН.
Международные миротворческие операции (peace operations) представляют собой общее название самых различных видов деятельности, осуществляемой в интересах разрешения конфликтов, предотвращения их эскалации, прекращения или недопущения военных действий, обеспечения правопорядка в зоне конфликта, проведения гуманитарных акций, восстановления нарушенных конфликтом социальных и политических, а также систем жизнеобеспечения. Отличительной чертой миротворчества, осуществляемого от имени ООН, является то, что оно проводится по мандату Совета Безопасности ООН, либо, согласно Уставу ООН, по мандату тех региональных организаций, в чьи функции входит поддержание мира и международной безопасности [16, c.31]. В англоязычных источниках международные миротворческие операции, именуются термином peace operations.
Так Paul Robinson в своем «Dictionary of international security» раскрывает понятие «Peace operations», как общий термин, охватывающий все операции, предназначенные для создания, применения и сохранения мира, который включается такие понятия как: миростроительство (peacebuilding), принуждение к миру (peace enforcement operations), поддержание мира (peacekeeping), установление мира или побуждение к миру (peacemaking), превентивное развертывание воинских контингентов, дли предотвращения кризисных ситуаций, а также отправка гуманитарной помощи в зону военных действий. (Paul Robinson)
Таким образом, опираясь на приведенное выше содержание такого явления как миротворческие операции, можно сделать вывод, что миротворческие операции могут включать в себя:
1) операции по установлению мира (peacemaking),
2) операции по поддержанию мира (peacekeeping),
3) постконфликтное построение мира (peacebuilding),
4) операции по принуждению к миру(peace enforcement operations),
Под операциями по установления мира следует понимать следующие действия, предпринимаемые во время вооружённого конфликта, целью которых является прекращение насилия между враждующими сторонами. Операции по установлению мира предпринимаются не враждующими сторонами, а третьей, нейтральной стороной, государством или международной организацией. Обычно данные операции фокусируются на оказание помощи в организации и проведении переговоров, осуществлении медиации и иных дипломатических аспектах, но возможно и оказание финансовой и административной помощи, также в рамках таких операции возможно применение и способов принудительного воздействия на стороны, такие как экономические санкции и применение силы. Стоит также обратить внимание на то, что учреждение операций по установлению мира не является эксклюзивной прерогативой ООН и часто в роли инициатора этих операции являются другие международные организации и государства. Но в тоже время ООН играет ведущую роль из-за своей способности выступать в качестве беспристрастного посредника и мобилизовать ресурсы международного сообщества для обеспечения процесса по установлению мира. Операции по установлению мира относятся к действиям, предпринимаемым для установления мира до тех пор, пока не будет достигнуто соглашение о прекращении военных действий [Paul Robinso].
Операции по установлению мира (peacemaking) проводятся по взаимному согласию противоборствующих сторон и, как правило, по их просьбе в тот момент, когда они самостоятельно или под воздействием международных организаций или отдельных государств решают прекратить военные действия и нуждаются для этого в помощи международного сообщества и коллективных международных миротворческих сил. Целью их является, прежде всего, содействие в прекращении военных действий и организация мирного переговорного процесса [15, c.133].
Одним из наиболее часто употребляемых терминов в международных отношениях является «Peacekeeping operations», что в переводе с английского буквально значит: «операции по сохранению или поддержанию мира». Согласно United Nation Peacekeeping Operations: Principles and Guidelines, операции по поддержанию мира – это действия направленные на сохранения мира, в то время, когда боевые действия уже прекращены, и на оказание помощи в реализации договоренностей, достигнутых сторонами. Как видно из этого простого определения, миротворческие операции по поддержанию мира разворачиваются только тогда, когда боевые действия остановлены. Следовательно, основная цель миротворческой операции становится предотвращение ухудшения или возобновления конфликта.(аббас)
Операции по поддержанию мира могут быть инициированы как отдельными государствами, так и международными организациями. Обычно, ввиду возможности беспристрастного рассмотрения роль миротворца на себя берет ООН. Первая такая операция дала начало миротворческой деятельности Организации Объединенных Наций было положено в 1948 году, когда Совет Безопасности санкционировал развертывание контингента военных наблюдателей ООН на Ближнем Востоке.(сайт оон) Цель миссии состояла в наблюдении за выполнением Соглашения о перемирии между Израилем и соседними с ним арабскими странами. Впоследствии эта операция получила название Орган Организации Объединенных Наций по наблюдению за выполнением условий перемирия. Вслед за этим 24 января 1949 года в район расположения миссии с целью осуществления контроля над соблюдением соглашения о прекращении огня между Индией и Пакистаном в Джамму и Кашмире прибыла первая группа военных наблюдателей Организации Объединенных Наций. Эти наблюдатели под командованием Военного советника, назначенного Генеральным секретарем ООН, стали впоследствии ядром Группы военных наблюдателей Организации Объединенных Наций в Индии и Пакистане. После возобновления военных действий в 1971 году ГВНООНИП продолжала оставаться в районе в целях наблюдения за ситуацией, связанной с неукоснительным соблюдением соглашения о прекращении огня от 17 декабря 1971 года, и предоставления соответствующих докладов Генеральному секретарю.
С тех пор ООН осуществила 67 операций по поддержанию мира, причем 54 — после 1988 года. За это время в операциях ООН приняли участие сотни тысяч военнослужащих, десятки тысяч полицейских и другой гражданский персонал ООН из более чем 120 стран мира.(сайт оон)
Мнения относительно эффективности проведения операций по поддержанию мира разделились. Критики отмечают, что многие операции по поддержанию мира, такие как вышеупомянутая ОНВУП, были совсем не в состоянии сохранить мир. Данные операции просто «замораживали» конфликт, в то время, не делая ничего для устранения противоречий, которые и привели к конфликту. С другой стороны, развертывание миротворческих сил может обеспечить запуск механизма по прекращению огня, между воющими сторонами.(пол роб) Примером может служить развертывание миротворческих сил ООН на юге Ливана и прекращение боевых действий между Израилем и Хезболлой летом 2006 года. Миротворческие операции по поддержанию мира предотвращают незначительные нарушения режима прекращения огня, которые в противном случае, могли бы перерасти в полномасштабное возобновление боевых действий, и тем самым прервать процесс урегулирования конфликта.
Всё это подчеркивает, что операции по поддержанию мира представляют собой неотъемлемую и важную часть процесса миротворческой деятельности, и еще раз подчёркивает особую роль ООН в этом процессе.
Следующим видом миротворческих операций принято считать операции по постконфликтному построению мира или миростроительство (peacebuilding), которое в англоязычных источниках понимается как комплекс действий, предпринимаемый третьей стороной после окончания конфликта, например гражданской войны или мятежа, для предотвращения возобновления конфликта и созданию условий для долгосрочного мира. (пол роб) Иными словами развертывание операций по постконфликтному построению мира имеет цель по устранению коренных причин конфликта, путем ликвидации нарушений прав человека, созданием законных институтов власти, а также экономической поддержкой, тем самым перестраивая общество для мирного существования. В этом отношении данный вид миротворческих операций более амбициозен, нежели операции по поддержанию мира. Обычно деятельность по постконфликтому построению мира можно разделить на три этапа:
- Обеспечение безопасности, например такими действиями как разоружение и демобилизация вооруженных формирований противоборствующих группировок, и последующая подготовка полиции.
- Политические задачи, такие как помощь в написании конституции, организации и проведении демократических выборов, установление независимой и честной судебной системы.
- Социально экономические задачи, такие как постконфликтное восстановление и реформирование экономической системы в соответствии с теорией свободного рынка.
В то время как операции по поддержанию мира были ввиду особых качеств в основном прерогативой ООН, то операции по постконфликтоному построению мира ввиду своей сложности и многогранности, как правило, помимо ООН задействуют множество других национальных и международных институтов, в том числе НАТО, Европейский Союз, Международный валютный фонд и Всемирный банк, а также неправительственные организации. Например Временный орган Организации Объединённых Наций в Камбодже в 1991 году и миссии НАТО в Боснии и Косово в 1995 и 1999 годах, соответственно. (сайт ООН) Операции по постконфликтонму построению мира достигают разных результатов. Успех зависит от множества различных факторов. Во-первых, от состояния сторон втянутых в конфликт, имеет ли одна сторона неоспоримые преимущества, что, в конце концов, может привести к возобновлению конфликта. Во-вторых, он опирается на состояние внешнего баланса сил, так на протяжении холодной войны, имела место тенденция великих держав вмешиваться во внутренние дела конфликтующих стран и поддерживать какую-либо из этих сторон, зачастую таких конфликтах помимо внутренних сил, участвовали и внешние силы, как правило, были представлены СССР с одной стороны и США с другой, что в свою очередь не способствовало успеху операций по постконфликтному построению мира. В-третьих, многое зависти от состояния самого общества, в котором осуществляется операция. (пол робинсон) Все эти факторы являются ключевыми для осуществления успешных операций по постконфликтному построению мира и последующему мирному существованию населения или государств являющихся объектами операций.
Главный регулирующим органом по организации и проведению операций по постконфликтному построению миру является комиссия миростроительству — межправительственный консультативный орган Организации Объединенных Наций, который поддерживает усилия в пользу мира в странах, переживших конфликты, и представляет собой важное дополнение того механизма, который используется международным сообществом для решения более широких задач по обеспечению мира.
Комиссия была создана в результате принятия резолюций 60/180и 1645 (2005) от 20 декабря 2005 года, Генеральная Ассамблея и Совет Безопасности Организации Объединенных Наций уполномочили ее:
- сводить вместе все соответствующие стороны для того, чтобы мобилизовывать ресурсы и давать рекомендации и предложения относительно комплексных стратегий постконфликтного миростроительства и восстановления;
- фокусировать внимание на усилиях по восстановлению и организационному строительству, которые необходимы для восстановления после конфликта, и поддерживать разработку комплексных стратегий, чтобы заложить основы устойчивого развития;
- давать рекомендации и информацию для того, чтобы улучшать координацию усилий всех соответствующих сторон в рамках и за пределами Организации Объединенных Наций, разрабатывать передовые методы, содействовать обеспечению предсказуемого финансирования начальной деятельности по восстановлению и добиваться того, чтобы международное сообщество продолжало уделять свое внимание и в течение периода постконфликтного восстановления.
В вышеупомянутых резолюциях перед Комиссией также была поставлена задача добиваться того, чтобы международное сообщество уделяло внимание постконфликтным странам в течение более продолжительного времени, и при необходимости привлекать внимание к любым проблемным областям, способным подорвать усилия по миростроительству.(сайт ООН)
Также стоит упомянуть, что благодаря неослабным усилиям Комиссии по миростроительству и программам, финансируемым Фондом миростроительства, удалось внести существенный вклад в укрепление стабильности в странах, обратившихся с просьбой об оказании им поддержки.
И если не считать Гвинеи-Бисау, где после военного переворота, совершенного в апреле 2012 года, вновь вспыхнули политические волнения, ни в одной из тех 17 стран, которые начиная с 2007 года получили официальное право на доступ к средствам Фонда, не было отмечено возврата к широкомасштабным военным действиям или развала государственных структур. Государства-члены и доноры вновь заявили о своей поддержке Фонда на состоявшейся в ноябре ежегодной встрече заинтересованных сторон.(доклад ген сека пан ги муна)
Операции по принуждению к миру (peace enforcement operations) представляют собой реальное применение вооруженных сил, или угрозу такого применения, для того, чтобы заставить противоборствующие стороны прекратить боевые действия и приступить к установлению мира. Характерной особенностью их является то, что они могут включать в себя те боевые действия миротворческих сил, которые направлены на разъединение и разоружение противоборствующих сторон. Указанные боевые действия могут быть направлены как против всех воюющих сторон, так и против той из них, которая не согласна подчиниться требованиям о прекращении огня. После успешного выполнения данных задач, то есть после прекращения военных действий, миротворческие силы переходят к акциям, характерным для других видов миротворческих операций [3, c.97].
На самом деле, разграничить понятия между вышеперечисленными действиями довольно сложно, поскольку все они, так или иначе, связаны с применением международных сил. Также, помимо выполнения сугубо военных задач, перечисленные операции призваны осуществлять множество других функций. К тому же ситуация осложнена тем, что в Уставе ООН, в соответствии с которым проводятся данные мероприятия, отсутствует сам термин «миротворческие операции», ровно как и развернутая топология этих понятий. Однако, сложившаяся практика свидетельствует о широком распространении миротворческих операций при содействии, прежде всего, ООН. Правовой основой миротворческих операций принято считать положения глав VI и VII Устава ООН.
К сожалению, опыт международного миротворчества ООН далеко не всегда успешен, а сложившийся инструментарий - весьма далек от совершенства. Причинами данного явления служат отсутствие четкой нормативно-правовой базы миротворчества, неспособность ООН эффективно применять уже созданные механизмы для урегулирования конфликтов, и, следовательно, осуществлять основные функции, связанные с главной целью организации, направленной на поддержание международного мира и сохранения коллективной безопасности [3, c.48].
Стоит упомянуть, что конфликты последних лет становятся более сложными и многогранными. В таких условиях способность ООН адекватно и своевременно реагировать на существующие проблемы безопасности сильно затрудняется. Это и заставляет многих политиков и государственных деятелей задуматься либо над эффективным внедрением уже имеющихся в наличии инструментов миротворческого процесса, либо над выработкой новых. Например, жесткой и обоснованной критике со стороны общественных, правозащитных организаций подверглась пассивная и по своей сути наблюдательная позиция Организации Объединенных Наций в вопросе установления мира в Руанде, предотвращения массового уничтожения людей по этническому признаку. Так, действия Совета безопасности ООН сводились к обсуждению вопроса о введении войск непосредственно с момента начала массовых убийств, однако члены совета никак не могли прийти к единогласному решению. Каждый день в ООН поступали новые сообщения о гибели десятков тысяч людей, смертях от голода и холеры, но решение о введении войск не принималось. Кроме того, в последующем, действия ООН в большей части были сведены к оказанию гуманитарной помощи местному населению региона.
Но, не смотря на неудачи, деятельность ООН по поддержанию мира является уникальным и динамичным инструментом, разработанным Организацией в качестве одного из путей для оказания помощи раздираемым конфликтами странам в создании условий для установления прочного мира.
С момента проведения первой миротворческой операции в 1948 году и по сегодняшний день, они непрерывно развиваются и совершенствуются, для того чтобы удовлетворять современные требования к осуществлению миротворческой деятельности. Сегодня в рамках миротворческих операций осуществляется широкий круг задач, включая оказание помощи в создании устойчивых институтов управления и контроль за соблюдением прав человека, разоружение и демобилизацию боевых формирований участников конфликта. [5, c.85].
В последние годы также изменился и характер конфликтов. Деятельность ООН по поддержанию мира, вначале рассматривавшаяся как средство урегулирования межгосударственных конфликтов, всё больше применяется к урегулированию внутригосударственных конфликтов и гражданских войн. Стоит принять во внимание, что хотя вооруженные силы всё еще являются основой большинства миротворческих операций, в наши дни наблюдается тенденция привлечение невоенного персонала, такого как наблюдателей за проведением выборов, наблюдателей в области прав человека, административный персонал, экономистов, сотрудников полиции и т.п.
Стоит также заметить, что деятельность ООН по поддержанию мира находится в процессе постоянной эволюции, как с концептуальной, так и с оперативной точки зрения, с тем, чтобы решать новые проблемы и реагировать на новые политические реалии. Организация решительно стремится к тому, чтобы нарастить свой потенциал по осуществлению и обеспечению полевых операций и, тем самым, содействовать выполнению наиболее важной функции ООН, а именно поддержанию международного мира и безопасности [5, c.91].
Таким образом, миротворческими операциями следует понимать совокупность действий по предотвращению вооруженных конфликтов и других реальных угроз международному миру и безопасности, стабилизации обстановки в районах потенциальных конфликтов и других реальных угроз международному миру и безопасности, и созданию условий, способствующих их мирному урегулированию и миростроительству.
Эволюция миротворческих операций. Современная концепция миротворчества.
Как указывалось в предыдущем параграфе, Устав ООН не содержит понятия «миротворческая операция». На начальном этапе предусматривалась иная задача: применение Советом Безопасности принудительных мер, в том числе и вооруженных сил, против государства, которым совершен акт агрессии, нарушается или создаётся угроза миру. В 1946 – 1949 годах рассматривалась возможность создания собственных вооружённых сил ООН под командованием Военно-Штабного Комитета и политическим руководством совета безопасности ООН. (никитин а.и. миротвр опер.концепц и прктик)
Но в результате целого ряда причин, этим планам не суждено было сбыться, вследствие чего, миротворческая деятельность ООН приобрела иные формы.
Прежде всего, стал развиваться институт военных наблюдателей, которые направлялись от имени мирового сообщества в регионы вспыхнувших или потенциальных конфликтов. (6, с.45) Первая миссия в 1948 году была направлена на ближний восток, когда Совет Безопасности санкционировал развертывание контингента военных наблюдателей ООН. Цель миссии состояла в наблюдении за выполнением Соглашения о перемирии между Израилем и соседними с ним арабскими странами. Впоследствии эта операция получила название Орган Организации Объединенных Наций по наблюдению за выполнением условий перемирия (ОНВУП). Вслед за этим 24 января 1949 года в район расположения миссии с целью осуществления контроля над соблюдением соглашения о прекращении огня между Индией и Пакистаном в Джамму и Кашмире прибыла первая группа военных наблюдателей Организации Объединенных Наций. Эти наблюдатели под командованием Военного советника, назначенного Генеральным секретарем ООН, стали впоследствии ядром Группы военных наблюдателей Организации Объединенных Наций в Индии и Пакистане (ГВНООНИП). После возобновления военных действий в 1971 году ГВНООНИП продолжала оставаться в районе в целях наблюдения за ситуацией, связанной с неукоснительным соблюдением соглашения о прекращении огня от 17 декабря 1971 года, и предоставления соответствующих докладов Генеральному секретарю. Также военные наблюдатели ООН направлялись в Анголу в 1991 году, Иран и Ирак в 1988 – 1991 годах, Гаити в 1993 году и Таджикистан в 1994. (сайт оон)
Иными словами в условиях когда постоянные члены Совета Безопасности ООН не могли преодолеть разногласий о способах использования механизма использования сил Военно-Штабного Комитета, произошло становление практики миротворческих операций, не установленной в Уставе. При этом указывая на ст. 43 Устава, где говорится об обязательстве государств-членов предоставлять в распоряжение Совета Безопасности по его требованию и в соответствии с особым соглашением или соглашениями необходимые для поддержания международного мира и безопасности вооруженные силы, помощь и соответствующие средства обслуживания, можно сделать вывод, что на деле это происходит иначе. Кроме того, по инициативе Трюгве Ли, Генерального секретаря ООН, Генеральная ассамблея в 1948 году приняла к рассмотрению планы создания полицейских сил ООН с функциями контроля за соблюдением перемирия в конфликтных регионах, поддержания порядка и проведении под контролем ООН мероприятий, связанных с выборами, а также в городах с международным режимом, охраны выездных миссий и собственности ООН.
В первые в истории вооруженные силы, именовавшиеся первыми Чрезвычайными вооруженными силами ООН в 1956 году были сформированы и направлены на ближний восток в зону Суэцкого канала. Даг Хммаршельд, в то время бывшим Генеральным секретарём ООН, определил эти силы как полувоенные, по предназначению и функциям отличными от того типа вооруженных сил ООН для принудительных действий, которые предусматривались главой VII Устава ООН. С этого момента начинает повышаться роль Генерального секретаря ООН и расширяться круг полномочий Секретариата как руководителя миротворческих операций.
Одним из витков эволюции миротворческих операций стало в 1965 году решение Генеральной Ассамблеи ООН об учреждении Специального комитета по операциям по поддержанию мира в составе представителей 33 государств. Комитету было поручено проводить всеобъемлющее рассмотрение всех вопросов, касающихся операций по поддержанию мира. Комитет в установленном порядке представляет Генеральной Ассамблее, через Комитет по специальным политическим вопросам и вопросам деколонизации (Четвертый комитет), доклады о своей работе. В состав Комитета входят 100 государств — членов Организации Объединенных Наций, главным образом государства, которые предоставляли или предоставляют персонал для операций по поддержанию мира. Другие государства-члены участвуют в работе Комитета и его рабочих групп в качестве наблюдателей. (сайт оон)
Так же эволюционировали и правила, по которым осуществлялись миротворческие операции, вследствие этого на протяжении определенного периода времени сложилась негласная практика о неучастии сверхдержав в направлении военных контингентов в конфликтные регионы и о неприемлемости участия вооруженных сил стран, имеющих непосредственные геополитические и иные интересы в регионе конфликта, но по окончанию холодной войны имели место отступления от этой практики. Первоначально было сделано два исключения, когда вооруженные силы Великобритании были допущены к проведению разведывательной операции на Кипре, а французский пехотный батальон стал часть сил ООН в Ливане. Впоследствии же, от этой практике отказались вовсе, так в войска США в 1992-1993 года, по мандату ООН, возглавили миротворческую операцию в Сомали, Франция и Великобритания в 1994 году направили контингенты обще численность до десяти тысяч для проведения миротворческой операции в бывшей Югославии в 1994 году. (6 46 – 47)
Иными словами, можно сделать вывод, что по окончанию холодной войны и уходу с политической арены СССР, практика неучастия вооруженных сил сверхдержав в миротворческих операциях осталась в прошлом, что кажется ошибкой, так как участие данных государств может привести к политическому кризису и новому витку напряженности в том или ином регионе, являющимся сферой геополитических интересов одной великих держав. Кроме того, имеются прецеденты отправки некоторыми африканскими государствами (к примеру, Нигерии) национальных контингентов для урегулирования конфликтом на территории своего континента, что в свою очередь тоже, может иметь далеко идущие негативные последствия.
