Понятие объекта культурного наследия (памятники истории и культуры). 2

     Введение 

     В последнее время чрезвычайно  остро стоят вопросы охраны и  использования памятников истории  и культуры. Острота постановки проблемы обусловлена тем, что развитие культуры рассматривается в контексте  тех изменений, которые происходят в политической жизни государства. На сегодняшний день накоплен существенный опыт по возрождению и сохранению культурно-исторического наследия, расширен диапазон работ различных  учреждений и организаций по выявлению, восстановлению и использованию  памятников истории и культуры. Все  большее значение приобретает включение  в эту деятельность широких слоев  населения.

     В современной России все больше внимания уделяется сохранению и охране объектов культурного наследия. В последние  несколько лет вопросы их сохранности  неоднократно становились предметом  обсуждения на заседаниях Государственного совета России, заседаниях Совета Федерации  ФС РФ, парламентских слушаниях, других форумах. Вместе с тем проблемы правовой охраны памятников истории и культуры остаются малоизученными.

     Правовое  регулирование отношений в области  сохранения, использования, популяризации  и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории  и культуры) основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Основ законодательства Российской Федерации о культуре и осуществляется в соответствии с Федеральным законом «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними, в пределах компетенции субъектов Российской Федерации, законами субъектов РФ в области государственной охраны объектов культурного наследия.

     Цель  настоящего исследования – определить правовой статус органов, осуществляющих государственный контроль за соблюдением правил охраны и использования объектов культурного наследия. Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:

     - исследовать понятие объекта культурного наследия (памятники истории и культуры);

     - выявить основные цели, задачи и общие принципы государственной охраны объектов культурного наследия;

     - определить права и обязанности федеральных органов государственной власти в области сохранения и использования объектов культурного наследия;

     - определить права и обязанности субъекта РФ в области сохранения и использования объектов культурного наследия;

     - определить права и обязанности органов местного самоуправления в области сохранения и использования объектов культурного наследия.

     Объектом  данного исследования является охрана и использование объектов культурного наследия.

     Предметом исследования являются общественные отношения, связанные с осуществлением государственного контроля за соблюдением правил охраны и использования объектов культурного наследия уполномоченными органами. 
 
 
 
 
 

     1. Понятие объекта культурного наследия (памятники истории и культуры) 

     Понятие «объекты культурного наследия» включено в правовой оборот относительно недавно. Одним из первых законодательных актов, где встречается этот термин, являются Основы законодательства Российской Федерации о культуре (ст. 41), принятые Верховным Советом РФ в 1992 году. В то же время в Законе РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры», а также в отраслевых нормативных правовых актах, изданных до распада СССР, применялся термин «памятники истории и культуры». В настоящее время понятия «объекты культурного наследия» и «памятники истории и культуры» используются в законодательстве России как тождественные для обозначения недвижимого имущества, обладающего историко-культурной ценностью. Наряду с указанными понятиями в федеральном законодательстве употребляются близкие по смыслу, но имеющие самостоятельное значение термины: «культурные ценности», «культурное наследие», «культурное достояние», «выявленные объекты культурного наследия», «объекты, обладающие признаками объекта культурного наследия», «объекты, представляющие собой историко-культурную ценность», «объекты археологического наследия».

     В Конституции РФ, закрепившей культурные права и свободы человека, для  обозначения созданных людьми ценностей употребляются термины «культурные ценности», «памятники истории и культуры», «историческое и культурное наследие» (ст. 44, 72).

     Сущность  термина «культурное наследие», как следует из диссертационных исследований и опубликованных научных работ, в меньшей степени интересует ученых, чем сущность культурных ценностей. Как самостоятельное понятие, оно относительно редко встречается в национальном законодательстве и используется в основном по отношению к движимым и недвижимым культурным ценностям, созданным в прошлом и принадлежащим народам Российской Федерации. В редких случаях российское законодательство предусматривает отнесение к культурному наследию нематериальных ценностей. Так, согласно преамбуле и статье 11 Федерального закона от 18 декабря 1997 г. N 152-ФЗ «О наименованиях географических объектов» наименования географических объектов являются составной частью исторического и культурного наследия народов Российской Федерации. Как правило, термин «культурное наследие народов Российской Федерации» используется в нормативных правовых актах в сочетании со словом «объекты».

     В юридической литературе неоднократно высказывалась точка зрения о  тождественности применяемых в  действующих международно-правовых документах понятий «культурные ценности» и «культурное наследие».1 Однако этот вывод нельзя экстраполировать на национальное законодательство. По нашему мнению, культурное наследие занимает промежуточное положение между культурными ценностями и объектами культурного наследия. Отличие культурного наследия от культурных ценностей заключается в том, что культурное наследие всегда обладает свойством старины. Соотношение данных понятий можно представить следующим образом: не всякая культурная ценность может относиться к культурному наследию, однако все, что относится к культурному наследию, - есть культурная ценность.

     Следует отметить, что многие исследователи, изучающие проблемы правовой охраны культурного наследия, дают собственные  научные определения данного  понятия и предлагают использовать их в качестве легальных дефиниций. Так, Е.Н. Пронина под культурным наследием предлагает понимать «совокупность материальных и духовных культурных ценностей, созданных в прошлом, унаследованных и воспринятых от прежних поколений и имеющих значение для сохранения и развития самобытности народа независимо от их происхождения и владельца».2

     Ряд ученых рассмотрели культурное наследие с культурологической и философской  точек зрения. К.Е. Рыбак считает, что под культурным наследием следует понимать «совокупность объектов материальной культуры и совместных творений человека и природы вне зависимости от места их нахождения, а также объектов духовной культуры, значимых для сохранения и развития локальных культур, имеющих универсальную ценность для культуры (искусства, науки) и содействующих уважению культурного разнообразия и творчеству человека».3 По мнению А.А. Копсергеновой, культурное наследие - это совокупность всех культурных достижений общества, его исторический опыт, сохраненный в арсенале социальной памяти. «Сущность культурного наследия, - отмечает она, - составляют те ценности, которые созданы предыдущими поколениями, представляют исключительную важность для сохранения культурного генофонда и способствуют дальнейшему культурному прогрессу».4 С точки зрения А.П. Сергеева, культурное наследие образует «совокупность доставшихся человечеству от прошлых эпох материальных и духовных культурных ценностей, подлежащих сохранению, критической оценке, пересмотру, развитию и использованию в соответствии с конкретно-историческими задачами современности».5 А.А. Мазенкова рассматривает культурное наследие как информационную подсистему культуры, обладающую значимостью (положительной или отрицательной) и основанную на опыте предшествующих поколений. «В рамках системного подхода, - отмечает она, - культурное наследие - это социокультурная система ценностей, сохраняющая социокультурный опыт на основе особенностей коллективной памяти».6 С.М. Шестова под культурным наследием понимает совокупность памятников истории и культуры.7

     В целом, можно согласиться с предложенным Е.Н. Прониной определением культурного  наследия. Данное понятие может быть использовано по отношению к любым  культурным ценностям (материальным и  нематериальным, движимым и недвижимым), созданным в прошлом, независимо от того, включены ли эти ценности в  специальные списки (реестры). Такие  культурные ценности могут иметь  определенное культурное значение, как  для отдельных народов, муниципальных  образований, государств, а также  иных государственных образований  в составе государств, так и  для всего мирового сообщества.

     В современном российском законодательстве в отношении недвижимых культурных ценностей, созданных в прошлом, применяется термин «объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации». Этот термин является относительно молодым. Для 90-х годов прошлого века была характерна неустойчивость понятий, используемых в нормативных правовых актах для обозначения недвижимых памятников истории и культуры. В ряде актов, наряду с данным понятием, использовались другие термины: «объекты историко-культурного наследия», «объекты исторического и культурного наследия». К особой категории относились «особо ценные объекты культурного наследия народов Российской Федерации».

     С 2001 года термин «объекты культурного  наследия» уже прочно укоренился в российском законодательстве. Это связано с тем, что в 2001 году были приняты несколько важнейших федеральных законов, в которых уже учитывался новый понятийный аппарат рассматривавшегося в Государственной Думе ФС РФ проекта отраслевого Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». С принятием в июне 2002 года Федерального закона № 73-ФЗ можно говорить об окончательном обновлении понятийного аппарата, сформировавшегося в советскую эпоху. В правовой оборот были включены новые понятия и их определения. Следует подчеркнуть, что современное понимание термина «памятник истории и культуры» не соответствует его пониманию в значении, определенном Законом СССР 1976 г. «Об охране и использовании памятников истории и культуры» (позднее - одноименным Законом РСФСР 1978 г.).

     В отличие от прежней дефиниции, современное  определение данного понятия, закрепленное в статье 3 Федерального закона N 73-ФЗ, исключает движимые и нематериальные культурные ценности. Некоторые исследователи видят в этом недостаток и предлагают включить в легальное определение понятия "объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации" движимые вещи.8 Другие - считают необходимым выделять движимое и недвижимое имущество в отдельные правовые категории. Так, К.А. Диканов предложил понимать под «культурными ценностями» только движимое имущество, а под «памятниками истории и культуры» - недвижимость. Объединяющим (родовым) понятием, по его мнению, должен явиться термин «объекты культурно-исторического наследия».9 С нашей точки зрения, выделение недвижимых культурных ценностей в особую правовую категорию является оправданным. Прежде всего, это связано с тем, что в отношении недвижимых и движимых вещей в силу их естественных свойств устанавливается различный правовой режим. Также общественные отношения, складывающиеся по поводу недвижимого имущества, имеют свои особенности и регулируются не только гражданским, административным и уголовным законодательством, но и земельным законодательством, законодательством о градостроительной и об архитектурной деятельности. Соответственно, правовое регулирование общественных отношений, складывающихся по поводу движимых и недвижимых культурных ценностей, должно осуществляться раздельно. Однако нельзя согласиться с тем, что под культурными ценностями следует понимать только движимые вещи. Такой подход не соответствует современному доктринальному толкованию культурных ценностей.

     Основным  недостатком сформулированных в  литературе научных определений  понятия «памятники истории и культуры» является то, что памятники рассматриваются исключительно как особый вид имущества, обладающего набором специфических признаков, свойств и подлежащего в силу этого сбережению в интересах конкретного социума независимо от воли человека.

     Легальное определение понятия «объекты культурного  наследия», закрепленное в статье 3 Федерального закона N 73-ФЗ, подверглось заслуженной критике со стороны ученых и практиков. Некоторые из них пришли к выводу, что данная дефиниция не отражает необходимых сущностных черт исследуемых объектов и, в целом, носит аморфный и искусственный характер.10 С этим трудно не согласиться. Однако рассмотрение данного вопроса будет не полным без анализа других близких по смыслу терминов, составляющих понятийный аппарат Федерального закона N 73-ФЗ.

     В статье 3 данного Закона закреплена дефиниция «объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации» и новая классификация данных объектов по видам: памятники, ансамбли и достопримечательные места. Под объектами культурного наследия (памятниками истории и культуры) народов Российской Федерации здесь понимаются объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

     Детальное рассмотрение части 1 статьи 3 Федерального закона N 73-ФЗ дает основание считать, что термин «объекты культурного наследия» может применяться по отношению к любым объектам недвижимого имущества, представляющим собой историко-культурную ценность, в том числе и по отношению к выявленным объектам культурного наследия. Между тем их правовой статус разный.

     Таким образом, можно сделать вывод, что  использование в тексте Федерального закона N 73-ФЗ различных, близких по содержанию понятий свидетельствует о внутренней несогласованности документа, положения которого сложны для уяснения и толкования. Нередко такая несогласованность понятийного аппарата приводит на практике к судебным спорам, принятию органами государственной власти и органами местного самоуправления неверных решений.

     Очевидно, что дефиниция «объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации», закрепленная в статье 3 Федерального закона N 73-ФЗ, нуждается в пересмотре.

     Обобщая определения авторитетных ученых, указанные  выше, и учитывая все неточности определений, беря за основу авторитетное мнение А.Н. Панфилова, можно сделать вывод, что под объектами культурного наследия следует понимать совокупность созданных человеком или подвергнутых его целенаправленному воздействию в прошлом недвижимых культурных ценностей, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов российской федерации на основании нормативного правового акта уполномоченного органа публичной власти. Только в отношении зарегистрированного в реестре объекта недвижимого имущества государством должен устанавливаться особый режим охраны, обеспечивающий его аутентичность в интересах социума.11  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. Цели, задачи и общие принципы государственной охраны объектов культурного наследия  

     Под государственной охраной объектов культурного наследия понимается система  правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной  власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов  Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции  мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и  использованием объектов культурного  наследия.

     Государственная охрана объектов культурного наследия подразделяется на государственную  охрану:

- объектов  культурного наследия;

- выявленных  объектов культурного наследия;

- объектов, представляющих историко-культурную  ценность.

     Целями  государственной охраны объекта  культурного наследия являются:

- предотвращение  их повреждения;

- предотвращение  разрушения;

- предотвращение  уничтожения;

- предотвращение  изменения облика и интерьера;

- предотвращение  нарушения установленного порядка  их использования;

- предотвращение  перемещения;

- предотвращения  других действий, могущих причинить  вред объектам культурного наследия;

- защита  объектов культурного наследия  от неблагоприятного воздействия  окружающей среды и от иных  негативных воздействий.

     Согласно  ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» государственная  охрана объектов культурного наследия включает в себя государственный контроль за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов культурного наследия, который проводится Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия. Важное место в законе отведено решению проблемы учета объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, формирование и ведения реестра. Закон определяет задачу подготовки государственного реестра объектов культурного наследия, как государственной информационной системы, включающей в себя банк данных об объектах культурного наследия России, единство и сопоставимость которых обеспечиваются за счет общих принципов формирования, методов и формы ведения реестра.

     В свою очередь под государственным учетом объектов культурного наследия и их территорий следует понимать: выявление и обследование объектов культурного наследия; фиксацию объектов исторической застройки и их территорий; организацию и проведение государственной историко-культурной экспертизы с целью определения исторической, научной, художественной или иной культурной ценности объектов, исторической застройки и иных недвижимых объектов; принятие вновь выявленных объектов культурного наследия под государственную охрану; научное изучение объектов культурного наследия; составление паспортов на объекты культурного наследия и другое информационное обеспечение; ведение Единого государственного реестра объектов культурного наследия и их территорий, его публикацию.

     Государственный учет предполагает проведение историко-культурной экспертизы в целях обоснования включения объекта культурного наследия в реестр; определения категории историко-культурного значения объекта культурного наследия; обоснования изменения категории историко-культурного значения объекта культурного наследия, исключения объекта культурного наследия из реестра; определения соответствия проектов зон охраны объекта культурного наследия, градостроительной и проектной документации, градостроительных регламентов, намечаемых землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, а также проектов проведения указанных работ требованиям государственной охраны объекта культурного наследия; определения степени соответствия проектной документации и производственных работ нормативным требованиям к сохранению объекта культурного наследия; отнесения объекта культурного наследия к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации или к объектам всемирного культурного наследия; установления ответственности за повреждение, разрушение или уничтожение объекта культурного наследия, перемещение объекта культурного наследия, нанесение ущерба объекту культурного наследия, изменение облика и интерьера данного объекта культурного наследия, которая может быть уголовной, административной, гражданской, дисциплинарной; согласования проектов зон охраны объектов культурного наследия, землеустроительной документации, градостроительных регламентов, а также решений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления об отводе земель и изменении их правового режима; контроля за разработкой градостроительной и проектной документации, градостроительных регламентов, в которых должны предусматриваться меры, обеспечивающие содержание и использование объектов культурного наследия и др.

     В целях обеспечения сохранности  объекта культурного наследия в  его исторической среде на сопряженной  с ним территории устанавливаются  зоны охраны объекта культурного  наследия: охранная зона, зона регулирования  застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

     Необходимый состав зон охраны объекта культурного  наследия определяется проектом зон  охраны объекта культурного наследия.

     Под охранной зоной понимается территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

     В пределах территории зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.

     Зона  охраняемого природного ландшафта - это территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия.

     Таким образом, рассмотрев цели и задачи государственной охраны объектов культурного наследия, можно сделать вывод, что нормативно-правовыми актами, в частности, Федеральным законом «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», поставлены актуальные цели и задачи, наиболее полно сформулированы общие принципы, отвечающие современным требованиям в области контроля, осуществляемого государством, за соблюдением правил охраны и использования объектов культурного наследия. Из этого следует, что Российской Федерацией гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

3. Права и обязанности федеральных органов государственной власти в области сохранения и использования объектов культурного наследия 

     К полномочиям федеральных органов  государственной власти в области  сохранения, использования, популяризации  и государственной охраны объектов культурного наследия относятся:

     1) установление ограничений при  пользовании объектами культурного  наследия и земельными участками  или водными объектами, в пределах  которых располагаются объекты  археологического наследия;

     2) проведение единой инвестиционной  политики в области государственной  охраны объектов культурного  наследия;

     3) утверждение федеральных целевых  программ сохранения, использования,  популяризации и государственной  охраны объектов культурного  наследия;

     4) определение политики в области  государственной охраны объектов  культурного наследия;

     5) сохранение, использование и популяризация  объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности,  перечень которых утверждается  Правительством Российской Федерации;

     5.1) государственная охрана объектов  культурного наследия федерального  значения, перечень которых утверждается  Правительством Российской Федерации;

     6) организация и определение порядка  деятельности федерального органа  исполнительной власти, специально  уполномоченного в области государственной  охраны объектов культурного  наследия;

     7) установление общих принципов  содержания объектов культурного  наследия и установления границ  территорий объектов культурного  наследия и их зон охраны, проведения  строительных, ремонтных и иных  работ на территориях объектов  культурного наследия и в зонах  их охраны;

     8) установление общих принципов  сохранения объектов культурного  наследия;

     9) формирование совместно с органами  государственной власти субъектов  Российской Федерации и ведение  единого государственного реестра  объектов культурного наследия (памятников  истории и культуры) народов Российской  Федерации;

     10) принятие решения о включении  объекта культурного наследия  федерального значения в единый  государственный реестр объектов  культурного наследия (памятников  истории и культуры) народов Российской  Федерации, об исключении объекта  культурного наследия из указанного  реестра, о перемещении объекта  культурного наследия или об  изменении его внутреннего или  внешнего облика, об изменении  категории историко-культурного  значения объекта культурного  наследия федерального значения  либо о воссоздании утраченного  объекта культурного наследия  федерального значения;

     11) осуществление государственного  контроля за сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия;

     11.1) осуществление контроля и надзора  за соблюдением законодательства  Российской Федерации в области  сохранения, использования, популяризации  и государственной охраны объектов  культурного наследия;

     12) отнесение объектов культурного  наследия к особо ценным объектам  культурного наследия народов  Российской Федерации;

     13) установление порядка формирования  перечня объектов культурного  наследия, рекомендуемых Российской  Федерацией для включения в  Список всемирного наследия;

     14) формирование перечня не подлежащих  отчуждению объектов культурного  наследия, находящихся в федеральной  собственности;

     15) утверждение режимов использования  территорий и зон охраны объектов  культурного наследия, отнесенных  к особо ценным объектам культурного  наследия народов Российской  Федерации, и объектов культурного  наследия, включенных в Список  всемирного наследия;

     16) установление общих принципов  содержания историко-культурных  заповедников;

     17) отнесение объектов культурного  наследия к историко-культурным  заповедникам федерального значения;

     18) установление порядка проведения  государственной историко-культурной  экспертизы;

     19) осуществление Российской Федерацией  международного сотрудничества  в области охраны объектов  культурного наследия;

Понятие объекта культурного наследия (памятники истории и культуры). 2