Понятие «Президентское вето» в конституционном праве
Содержание
Введение......................
1. Понятие «Президентское вето» в конституционном праве... .......................6
2. Конституционные основы вето Президента РФ………………………….10
3. Значение права отлагательного
вето Президента РФ в
Заключение....................
Список использованной литературы....................
Введение
Несмотря на имеющиеся
у Президента РФ значительные полномочия
в области организации
В этом плане полномочия Президента в законодательном процессе можно разделить на так называемые общие и специальные полномочия. К первым (общим) относятся право Президента вносить в парламент законопроекты в порядке законодательной инициативы, а также полномочия по участию в рассмотрении законопроекта путем присутствия на заседаниях палат, внесения поправок к законопроектам и др.
Вторая группа полномочий Президента как участника законодательного процесса включает его исключительные права, определяемые статусом главы государства. Этими правами не наделен больше ни один субъект законодательного процесса. К ним относятся право Президента по подписанию и обнародованию федеральных законов, принятых палатами парламента, и право отклонять принятый Федеральным Собранием закон (право президентского вето).
Безусловно, наиболее важной формой участия Президента РФ в законодательном процессе является право главы государства отклонить федеральный закон. В статье 107 Конституции РФ устанавливается отлагательный характер вето Президента, предусматривающий возможность повторного рассмотрения «отвергнутого» Президентом закона Федеральным Собранием.
Право вето Президента на принятые Федеральным Собранием законы стимулирует повышение их качества, устранение имеющихся пробелов и дефектов. Как справедливо отмечает А.С. Щукин, применение данного «фильтра» для достижения необходимого качества законов представляется весьма полезным. Нельзя не согласиться с утверждением Л.А. Окунькова о том, что право президентского вето – «оружие стратегическое, а не тактическое». Как свидетельствует зарубежный опыт, им нельзя злоупотреблять, но надлежит всегда держать в боевой готовности. Зачастую гораздо эффективнее сама угроза наложения вето, высказанная Президентом еще на стадии рассмотрения законопроекта.
Анализируя качество принятых за последнее время федеральных законов можно прийти к выводу, что позитивные результаты в законотворчестве не могут оправдать принятия законов, часто противоречащих друг другу. Одни законы, будучи принятыми, не исполняются. Другие же постоянно подвергаются изменениям, даже не вступив в силу.
Трудно переоценить актуальность рассматриваемой в работе темы. Вопрос наложения вето на Федеральные Законы, принятые Государственной Думой, периодически поднимается в России с момента появления института президентства.
Цель исследования – изучить полномочия Президента по наложению вето на отдельные законодательные акты.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
1. Охарактеризовать понятие «
2. Рассмотреть процедуру
3. Изучить положительные и
Предмет исследования работы – Конституция Российской Федерации, нормативно-правовые акты и законы, определяющие полномочия Президента РФ, президентов других государств.
Объект исследования – компетенция Президента Российской Федерации по наложению вето на отдельные законодательные акты.
1 Понятие категории «Вето главы государства» в конституционном праве
Вето (от лат. veto — запрещаю) — право, означающее полномочие лица или группы лиц в одностороннем порядке заблокировать принятие того или иного решения1.
Право вето как общественный институт появилось в Древнем Риме. В Римской республике каждый из двух консулов мог заблокировать приведение в исполнение военного или гражданского решения другого консула. Также, каждый трибун имел право единолично отклонить закон, принятый Сенатом.
Право вето является важной формой участия Президента в законодательном процессе. Значимость этого права возрастает в силу того, что оно принадлежит Президенту и является одним из традиционно закрепляемых за ним полномочий. В большинстве демократических государств, имеющих Президента с полномочиями главы государства, существует право вето как эффективное средство воздействия на деятельность парламента. Таким правом Президента наделяют конституции президентских, полупрезидентских (смешанных), а также некоторых парламентских республик.
Право вето — это право главы государства не согласиться с законом, принятым парламентом, и еще не вступившим в силу. Право вето используется главой государства на стадии подписания закона или промульгации.
Конституционное право, выделяет две основные разновидности вето: абсолютное (или резолютивное) и относительное (или отлагательное). Абсолютное, или резолютивное, вето состоит в том, что отказ главы государства утвердить (подписать) закон, принятый парламентом, является окончательным и не может быть преодолен. Относительное, или отлагательное, вето представляет собой такой запрет, налагаемый главой государства на закон, принятый парламентом, который может быть парламентом преодолен2.
В настоящее время абсолютное вето практически не применяется (в Англии последний случай абсолютного вето датируется 1707 г.), хотя формально и не исключается. Абсолютное вето непосредственным образом связано с понятием санкционирования закона, которое своими корнями уходит во времена борьбы между монархами и парламентами.
Развитие конституционного права привело к тому, что глава государства утратил право по своему усмотрению отвергать принятый парламентом закон, а вето стало относительным (отлагательным). Ныне термин «санкционирование» сохранился в сравнительно немногих конституциях, и большинство из них говорит о подписании или о промульгации. В некоторой степени близким по своим результатам к абсолютному вето является право Президента Индии отклонять такие законопроекты легислатур штатов, которые в соответствии с Конституцией могут быть зарезервированы для рассмотрения губернатором соответствующего штата.
Как отмечается в литературе, в этом случае практически не существует какого-либо средства, позволяющего преодолеть вето Президента. Подобным правом обладает и генерал-губернатор Канады применительно к законопроектам провинций. Конституция Испании гласит, что король санкционирует в пятнадцатидневный срок законы, одобренные Генеральными кортесами, промульгирует их и распоряжается об их немедленном опубликовании.
Санкционирование практически осуществляется путем подписания и король не обладает никаким правом вето. В Швеции, где главой государства является король, наделенный лишь чисто представительскими функциями, текст, принятого парламентом закона должен быть без промедления подписан премьер-министром и соответствующим министром, после чего он сразу же вступает в силу.
В Японии, после принятия законопроекта обеими палатами парламента, председатель палаты, в которой было принято окончательное решение или председатель палаты представителей, если решение этой палаты стало решением парламента, представляет принятый законопроект через кабинет министров на утверждение императору, которое носит чисто формальный характер.
Как правило, вето распространяется на законопроект (закон, принятый парламентом) в целом, и не может распространяться на отдельные его положения. Это часто создает неудобства, так как Президенту приходится либо одобрять законопроект целиком с неугодными ему статьями, либо опротестовывать весь законопроект по причине присутствия в нем статей, с которыми Президент не согласен.
В ряде стран (Франция, Португалия, Филиппины, Мексика, Эквадор) применяется выборочное вето, накладываемое главой государства на отдельные статьи и положения законопроектов. В США правом выборочного вето пользуются лишь губернаторы некоторых штатов. В США неоднократно вносились предложения о предоставлении Президенту права выборочного вето. Подобная новелла способна усилить роль Президента в законодательном процессе, особенно по отношению к финансовому законодательству.
В странах СНГ также используется процедура выборочного вето Президента. Как следует из текста Конституции Республики Беларусь, палаты парламента могут рассмотреть возражения Президента на отдельные положения закона, которые возвращаются для повторного голосования. В этом случае закон подписывается Президентом за исключением тех положений, относительно которых имеются возражения Президента3.
В России вето трудно назвать выборочным, поскольку Конституция говорит о праве Президента отклонить закон, не уточняя это право в отношении его отдельных положений и статей. Вместе с тем, как показывает практика реализации этого президентского полномочия, Президент может не согласиться как с законом в целом, так и с каким-либо его отдельным положением.
Причины использования Президентом своего права вето могут быть разными. Конституции, как известно, не устанавливают перечня либо конкретных оснований для применения права вето. Нередко причиной достаточно частого обращения Президента к праву вето являются расхождения в политической ориентации Президента и парламентского большинства. Частота использования вето может быть обусловлена и низким уровнем законодательной работы парламента. Правда, трудно оценить как однозначно положительную и такую ситуацию, когда это право практически не используется Президентом. Например, в Италии в 1948—1955 гг. Президент применил свое право вето лишь четыре раза, а принято было почти три тысячи законов4.
Использование права вето свидетельствует о качестве взаимодействия разных ветвей власти, прежде всего законодательной и исполнительной, и его следует рассматривать как необходимый элемент системы сдержек и противовесов, при помощи которого реализуется принцип разделения властей.
2 Конституционные основы вето Президента РФ
Участие Президента в законодательном процессе заключается в следующих действиях:
а) внесение законопроекта
о праве законодательной
б) возможность постоянного
в) подписание и обнародование закона;
г) отклонение федерального закона (президентское вето)5.
Особый интерес представляет последняя стадия законодательного процесса - президентское вето в отношении федерального закона.
Практика законотворчества большинства стран показывает, что право вето является мощным средством воздействия исполнительной власти на законодательную. Так, Конгресс США за двухсотлетний период существования смог преодолеть около 3% от общего числа президентских вето. После принятия Конституции в 1993 г. палаты Федерального Собрания РФ преодолели вето не более чем на два десятка федеральных законов6.
В Российской Федерации подписание
и обнародование принятого
Глава государства может и отклонить федеральный закон. Как отмечалось, у Президента есть право вето в отношении федеральных законов. Однако вето это не абсолютное, а лишь отлагательное и может быть преодолено парламентом. Более того, это право распространяется лишь на один из видов законов, принимаемых Федеральным Собранием, поскольку из части 2 статьи 108 Конституции РФ следует, что «Президент не вправе отклонить федеральный конституционный закон и обязан его промульгировать».
Согласно ч. 3 ст. 107 Конституции РФ если Президент в течение четырнадцати дней с момента поступления к нему федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают данный закон. В этом случае Президент использует свое право отлагательного вето.
В Конституции РФ термин «вето» не употребляется. Вместе с тем это право вето предусмотрено ч. 3 ст. 107 Конституции РФ. При повторном рассмотрении Федеральное Собрание Российской Федерации может согласиться с доводами Президента изменить закон или отказаться от его принятия. Если же Федеральное Собрание настаивает на своем первоначальном решении, оно может преодолеть вето Президента, но для этого нужно квалифицированное большинство голосов, т.е. не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством, не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он в течение семи дней должен быть подписан Президентом РФ и обнародован7.
Конституция РФ 1993 г. не указывает перечня оснований для отклонения. Однако Президент, возвращая закон, обосновывает в своем письме причины такого решения, называя мотивы отклонения закона. В случае отклонения федерального закона Президент предлагает свои замечания или предложения, которые могут касаться федерального закона в целом или его отдельных разделов, глав, статей.
В случае отклонения федерального закона Президент либо предлагает его в своей редакции, либо сообщает о нецелесообразности принятия данного закона. Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года N 10-П, решение с указанием мотивов должно доводиться до сведения каждой из палат парламента. Тем не менее отсутствие какой-либо регламентации в отношении оснований отклонения Президентом федеральных законов также представляет собой существенный пробел.
Анализ практики отклонения
федеральных законов
- вторжение в компетенцию субъектов Федерации;
- отступление от конституционных принципов организации государственной власти;
- нарушение единства экономического пространства;
- несоблюдение конституционных прав и свобод граждан;
- нарушение конституционных основ федерализма;
- несоответствие основам финансовой политики;
- ограничение полномочий Президента и Правительства России;
- нарушение прав субъектов законодательной инициативы;
- несоблюдение положений Конституции о финансовом обеспечении законопроектов;
- нарушение конституционного принципа независимости судей и полномочий судебной власти;
- превышение парламентом контрольных полномочий;
- вторжение парламента в компетенцию Президента и Правительства как основание отклонения федеральных законов8.
Кроме указанных оснований, практика наложения президентского вето позволяет определить следующие правовые дефекты:
- слабая юридическая проработка федеральных законов;
- противоречия нового закона действующему законодательству;
- ненормативность положений закона;
- несоответствие федерального закона основным правилам законодательной техники;
- отсылочный характер положений федерального закона;
- нарушение процедуры рассмотрения закона в последующих чтениях.
В последнее время большое значение при отклонении Президентом РФ федеральных законов имеют и политические причины. В этом случае несогласие Президента проявляется, как правило, в перечислении многочисленных юридико-технических недостатков федерального закона.
Конституция 1993 г. достаточно подробно регламентирует право президентского вето. В Постановлении Конституционного Суда от 6 апреля 1998г. говорится, что Президент не наделен правом оценивать конституционность нормативного акта, а может лишь обратиться в Конституционный Суд с запросом. Но при этом акт должен быть подписан Президентом, т.к. в противном случае в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» данный орган не может осуществлять предварительный контроль законов, т.е. до того, как они вступят в силу (пока они не подписаны Президентом и не обнародованы)9.
Какую же роль в разрешении спорных вопросов между Президентом и Парламентом играет Конституционный Суд России? В соответствии со ст. 125 Конституции Конституционный Суд по запросам Президента, Совета Федерации, Государственной Думы разрешает дела о соответствии федеральных законов Основному Закону. Признание Конституционным Судом федеральных законов или отдельных их положений неконституционными лишает их юридической силы. Но эти возможности Конституционного Суда для окончательного разрешения спора между заинтересованными сторонами Президент использует не в полную силу. Практика последних лет знает лишь единичные случаи обращений Президента в Конституционный Суд по поводу конституционности законов, хотя серьезные основания для этого были.
3 Значение права отлагательного вето Президента РФ в законодательном процессе
Для разрешения проблемы
неожиданных оснований
В практике взаимоотношений Президента РФ и Федерального Собрания стало нередким возвращение Президентом РФ федеральных законов без рассмотрения. Такая акция не равнозначна применению вето, а, следовательно, не требует для преодоления при повторном рассмотрении большинства в две трети.
Речь идет о замеченных Президентом РФ нарушениях порядка принятия законов (неидентичность текстов закона, рассматриваемых в разных палатах, отсутствие в требуемых случаях заключения Правительства РФ и др.), что заставляет его как гаранта Конституции РФ обращать внимание палат на необходимость устранить нарушения. Итак, имеет ли Президент право возвращать без рассмотрения федеральный закон, направленный ему на подписание? Сторонники права возвращения главой государства закона парламенту без рассмотрения следующим образом аргументируют свою позицию.
Во-первых, Президент - гарант Конституции, причем это конституционное положение не ограничивается каким-то исчерпывающим перечнем полномочий главы государства.
Во-вторых, Президент
в сфере законодательной
Противники этого права приводят следующие аргументы.
1. Конституция страны, предоставляя Президенту право вето, не ограничивает круг оснований отклонения законов.
2. Подписание Президентом
закона не означает его
3. Палаты Федерального
Собрания РФ имеют
4. Президент РФ обязан соблюдать Конституцию страны. Последняя определяет полномочия главы государства по принципу: разрешено то, что закреплено Конституцией. Если идти по другому пути - разрешено все, что не запрещено, - то нынешнее конституционное регулирование статуса Президента теряет всякий смысл11.
По поводу права Президента возвращать законы без рассмотрения Государственная Дума 20 марта 1996 г. приняла Постановление «О некоторых федеральных законах, возвращенных Президентом Российской Федерации без рассмотрения», в котором говорится о необходимости строго соблюдать требования статьи Конституции, устанавливающей, что Президент подписывает и обнародует федеральный закон либо отклоняет его; возвращения Президентом без рассмотрения федеральных законов в Конституции не предусмотрено.
Дискуссия отразилась в запросах Государственной Думы, Президента и Совета Федерации в Конституционный Суд РФ, который 22 апреля 1996 г. принял Постановление «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации».
Прежде всего, поскольку были случаи отклонения законов Президентом путем возвращения их без рассмотрения или изложения мотивов, в Постановлении Конституционного Суда ясно сказано, что, поскольку после отклонения предусмотрено повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации отклоненного федерального закона, мотивы принятого Президентом решения «должны быть сообщены обеим палатам Федерального Собрания»12.
Очень важно следующее положение Постановления Конституционного Суда: из Конституции не следует, что Президент может возвращать в палаты Федерального Собрания федеральные законы, принятые с соблюдением требований Конституции и предусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит, и без мотивов отклонения.
В то же время в случае нарушения установленного Конституцией порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент вправе, в силу ч. 2 ст. 80 и ч. 1 ст. 107 Конституции, вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований.
При этом закон не может считаться принятым федеральным законом по ч. 1 ст. 107 Конституции, а его возвращение в палаты Федерального Собрания - отклонением по ч. 3 ст. 107 Конституции РФ, поскольку установленные Основным Законом требования и предусмотренные им условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса13.
Положительное значение отлагательного вето заключается в том, что оно стимулирует повышение качества законов и способствует устранению коллизий и дефектов в законодательстве. Однако первый Президент РФ Б.Н. Ельцин использовал право вето слишком часто и мотивировал это как раз низким юридическим качеством федеральных законов, их противоречием Конституции.
«Все это, - отмечал бывший глава государства, - вынуждало меня применять президентское вето в качестве инструмента юридического контроля»14. Только в 1995 году по этим основаниям Президентом было возвращено свыше трети законов. Злоупотребление таким мощным средством воздействия главы государства на парламент, как право отлагательного вето, недопустимо, поскольку его регулярное применение может только осложнить отношения между Президентом и депутатским корпусом. Уровень правовой культуры, как представляется, все-таки следует повышать иными способами.
Существенным недостатком практики применения вето является отсутствие в замечаниях конкретной редакции критикуемой статьи закона, естественно, когда это технически возможно и не затрагивает другие нормы акта. К сожалению, отечественная конституционная практика не знает постатейного вето. Хотя представляется вполне реальным и полезным, — если принятый закон в целом удовлетворяет Президента, но имеются замечания, затрагивающие только отдельную норму (статью), позволить палатам парламента рассмотреть их оперативно, по упрощенной процедуре. Конечно, это правило должно быть предусмотрено в федеральном законе и регламентах палат. Конституции ряда стран ближнего зарубежья содержат такое решение.
Видимо, ряд общих положений, затрагивающих интересы ветвей власти, в том числе судьбу законов, повторно принятых в прежней редакции парламентом, но не подписанных Президентом, обязательные требования к голосованию на заседаниях палаты, следует более тщательно регламентировать на законодательном уровне и в России. Полезно было бы также конкретизировать процедуру и последствия преодоления вето Президента, в том числе и постатейных возражений при общей положительной оценке проекта.
Применение постатейного вето оказало бы общее положительное воздействие на улучшение законодательного процесса, на деловые контакты представителей парламента, главы государства и Правительства.
С правовых позиций наиболее актуальными являются причины отклонения федеральных законов, обусловленные нарушения федеральной Конституции. Здесь мотивы отклонения имеют нередко доктринальный характер, ориентируя законодателей и разработчиков, прежде всего на безусловное соблюдение и реализацию конституционных принципов, поиск оптимальных путей разграничения компетенции федеральных органов, органов власти субъектов РФ и местного самоуправления15.
По-прежнему серьезные трудности для развития российской правовой системы представляет размежевание сфер действия законодательства Федерации и ее субъектов. Президент неоднократно отклонял принятые парламентом законы по причине вторжения федеральных органов власти в полномочия субъектов Российской Федерации. Для сближения и гармонизации регионального законодательства в этой области представляется целесообразным шире практиковать подготовку проектов унифицированных модельных актов, которые затем на добровольной основе принимались бы местными властями.
Политический фактор преобладает при отклонении, как правило, основополагающих законов (например, Земельного кодекса, федерального конституционного закона о Правительстве и других актов), вызывающих широкий общественный резонанс. Вместе с тем несогласие Президента по политическим мотивам чаще всего проявляется не столь прямолинейно, а «тонет» в перечислении многочисленных юридико-технических изъянов, которые давно стали своего рода ахиллесовой пятой отечественного правотворчества.
В основе ряда возражений Президента по блоку социальных законов лежит его несогласие с применением намечаемых мер. И все-таки главной причиной отклонения законов Президентом по-прежнему остается их слабая юридическая проработка. В целях повышения качества принимаемых законов и объединения усилий всех участников законодательного процесса было бы полезно определить на законодательном уровне роль правовой экспертизы при прохождении трех чтений закона в Госдуме, повысить роль соответствующих правовых служб.
