Понятие, признаки гражданства
3
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ......................
Глава 1. Становление института гражданства в РФ
и его правовое регулирование.................
1.1. Этапы развития российского законодательства о гражданстве...................
1.2. Правовая основа гражданства на современном этапе.........................
1.3. Международно-правовое регулирование вопросов гражданства..............13
Глава 2. Общая характеристика понятия гражданства...................
2.1. Соотношение понятий «подданство» и «гражданство».................
2.2. Понятие и основные черты гражданства...................
2.3. Значение гражданства...................
Глава 3. Характеристика принципов гражданства...................
ЗАКЛЮЧЕНИЕ....................
СПИСОК НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ И ЛИТЕРАТУРЫ.....35
ВВЕДЕНИЕ
В правовом государстве большое значение приобретает проблема конституционного закрепления основ взаимоотношений лица и государства, приоритет гражданского общества, определение прав человека и их гарантированность.
Права человека отражают сущность общественного и политического строя, социальное положение всех слоев и групп населения. Наличие и реальность осуществления прав и свобод лица является важным критерием оценки деятельности любого государства и свидетельствует о его демократическом характере.
Совокупность важнейших прав, свобод и обязанностей, которые нуждаются в правовом регулировании и защите государства, называют правовым статусом лица. Следовательно, правовой статус лица — это закрепленная в праве совокупность прав, свобод и обязанностей граждан, которые определяют положение лица в обществе и государстве. Центральное место в правовом статусе лица принадлежит основам правового положения гражданина, потому что они провозглашены Конституцией России и определяют важнейшие права, свободы и обязанности, которые вытекают из принадлежности к гражданству России.
В связи с провозглашением человека, его прав и свобод высшей ценностью, существенно возрос интерес к гражданству. Права, свободы и обязанности человека, их объем и содержание находятся в прямой зависимости с гражданством.
Гражданство представляет собой один из основных элементов правового статуса человека. В институте гражданства синтезированы наиболее существенные связи и отношения, которые существуют между гражданином и государством. Объем прав, свобод и обязанностей любого человека зависит напрямую от гражданства.
Гражданство служит тем юридическим основанием, в силу которого лицо обладает в полном объеме всеми правами и свободами, выполняет обязанности, установленные конституцией и другими законами, отвечает за их нарушение, а также пользуется защитой государства, где бы это лицо ни находилось, в том числе и за пределами государства, гражданином которого оно является.
Таким образом, исследование вопросов гражданства является весьма актуальной задачей, как с теоретической, так и с практической точек зрения, поскольку эти вопросы тесно связаны с обеспечением прав, свобод и обязанностей граждан.
Вопросы гражданства Российской Федерации регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, ФЗ «О гражданстве РФ», а также принимаемыми в соответствии с ними другими нормативными и правовыми актами Российской Федерации.
Целью настоящей работы является анализ понятия и принципов гражданства по действующему российскому законодательству.
Для достижения поставленной при написании работы выполнялись следующие задачи:
проанализировать историю возникновения и развития института гражданства в России;
раскрыть основные этапы развития законодательства о российском гражданстве;
изучить юридическую природу и содержание понятия гражданства;
сформулировать понятие и основные черты гражданства;
рассмотреть принципы гражданства и их связь с содержанием этого института, раскрыть их содержание.
Объектом изучения является совокупность правовых отношений, связанных с гражданством.
Предмет исследования составляет институт гражданства в процессе его становления, развития и функционирования, его понятие и основные черты; конституционно-правовые особенности основополагающих принципов гражданства.
Глава 1.
Становление института гражданства в РФ
и его правове регулирование
1.1. Этапы развития российского законодательства о гражданстве
Необходимым условием глубокого познания действующего законодательства о гражданстве является анализ его содержания в историческом аспекте. Для этого важно проследить динамику развития правового регулирования различных сторон отношений гражданства.
Вследствие того, что до 1917 г. отношения народа и Российского государства представляли собой отношения господина и вернослужащих, наиболее интересным представляется период развития законодательства начиная с советского периода, как периода в который предприняты попытки оформить отношения между гражданином и государством как свободные, а, следовательно, имеющие демократический оттенок.
В. Я. Кикоть[1] предлагает следующую классификацию этапов развития законодательства о гражданстве:
— Первый этап — либеральный — март 1917 г.—1923 г.
началом первого этапа в развитии законодательства о гражданстве допустимо считать март 1917 г., когда состоялось фактическое объявление гражданами, в связи с делегированием им права выбирать и быть избранными. Временное правительство отмечало, что в свободной стране все граждане должны быть равны перед законом и что совесть народа не может мириться с ограничениями прав отдельных граждан в зависимости от их веры и происхождения, все установленные действующими узаконениями ограничения в правах российских граждан, обусловленные принадлежностью к тому или иному вероисповеданию, вероучению или национальности, отменялись.
Изданные в период с 1917 г. по 1923 г. нормативные акты ликвидировали институт российского подданства и создали институт гражданства, сохранившего право дискриминации отдельных лиц путем насильственного лишения гражданства и условия приема в гражданство РСФСР иностранных граждан в зависимости от их социальной принадлежности.
Оценивая советское законодательство о гражданстве 1917—1923 гг., советские исследователи отмечали обычно следующие его черты:
а) Ликвидация института российского подданства и создание качественно нового советского гражданства;
б) Принцип интернациональной классовой солидарности, солидарности трудящихся всех наций;
в) Советское законодательство о гражданстве отражало полное равноправие полов, отменив существовавшее в царской России правило, согласно которому жена обязательно следует гражданству мужа.
г) Законы не содержали ограничений прав натурализованных по сравнению с правами всех прочих граждан, тогда как в ряде других стран в тот период натурализованные на определенный срок, а в некоторых случаях и навсегда ограничивались в политических правах и пр.
д) Советское законодательство было более демократичным в ряде отношений, чем аналогичное законодательство многих зарубежных стран.
— Второй этап — формальный — октябрь 1924 г.—август 1938 г.
Положение о союзном гражданстве от 29 октября 1924 г.[2], ст. 1 которого провозгласила, что гражданин одной из союзных республик, входящих в состав Союза ССР, является тем самым гражданином Союза ССР и имеет все права и несет все обязанности, установленные для граждан как Конституцией и законодательством Союза ССР, так и Конституцией и законодательством союзной республики, на территории которой он проживает, установив тем самым единое союзное гражданство для граждан союзных республик, заложило основу важнейшего института государственного права СССР. Положение 1924 г. не решило всех вопросов гражданства нового государства, но оно стало первым кодифицированным актом о гражданстве и началом второго этапа в развитии законодательства о гражданстве.
До принятия Конституции СССР 1936 г. определенные категории иностранцев пользовались всеми политическими правами граждан СССР. Это было записано в республиканских и союзных законах о гражданстве. Новый союзный Закон о гражданстве СССР ничего не говорил о политических правах иностранцев. Таким образом, иностранцы в СССР, к каким бы социальным категориям они ни принадлежали, уже не пользовались политическими правами. Отныне иностранец мог получить такие права лишь после того, как он станет гражданином СССР.
Прежние законы о гражданстве устанавливали, что каждый проживающий в СССР, кто не имел таких доказательств или чья принадлежность к гражданству иностранного государства не была доказана помимо него, считался гражданином СССР.
— Третий этап — институциональный — август 1938 г.—ноябрь 1991 г. Ознаменован принятием нормативного акта, имеющего статус закона – Закон «О гражданстве СССР» 1938 г.
Первый Закон «О гражданстве СССР» 1938 г.[3] внес полную ясность в этот вопрос. Отсутствие доказательства иностранного гражданства не делало человека гражданином СССР. Наконец, новый закон знаменателен еще и тем, что в нем впервые употреблен термин «советское гражданство», тогда как в прежних законодательных актах говорилось о гражданстве СССР, гражданстве РСФСР, союзном гражданстве, гражданстве союзных республик.
Через 40 лет после принятия первого закона о гражданстве был принят второй закон — Закон СССР «О гражданстве СССР» 1978 г., основанный на Конституции СССР 1977 г. В Законе устанавливалось, что «гражданство СССР является равным для всех советских граждан независимо от оснований его приобретения»[4].
При определении гражданства вместо формулы «принадлежность лица к государству» все чаще стала использоваться формула «правовая связь лица с определенным государством».
Закон «О гражданстве СССР», принятый 23 мая 1990 г.[5], можно характеризовать как начало демократизации правового регулирования института гражданства, в частности, было введено запрещение лишения человека гражданства.
Закон о гражданстве 1990 г. был «продуктом» соответствующей эпохи — так называемой перестройки. В нем проявились либеральные черты данного периода, ослабление политической диктатуры.
— Четвертый этап — демократический — ноябрь 1991 г.—май 2002 г. Российское законодательство о гражданстве начало свое развитие с Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. № 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации».
— Пятый этап — неолиберальный — май 2002 г. Принятие Федерального закона от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» обусловлено необходимостью сочетания государственных интересов и прав личности при решении вопросов гражданства; характером взаимоотношений с независимыми государствами; важностью дальнейшего укрепления российской государственности с учетом реалий и особенностей социально-экономического развития России.
Принятие Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»[6] было обусловлено, прежде всего, несоответствием Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» 1991 г. и отдельных норм Конституции Российской Федерации, необходимостью дальнейшего укрепления российской государственности с учетом реалий и особенностей социально-экономического развития России, сбалансированного сочетания государственных интересов и прав личности при решении вопросов гражданства, а также характера взаимоотношений с новыми независимыми государствами.
Действующий Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» решил многие проблемы и фактически вывел на новый уровень законодательного решения вопросов.
Более подробно положения указанного закона в сравнении с ранее действовавшим законодательством будут рассмотрены в следующей части настоящей работы – «Правовая основа гражданства на современном этапе».
1.2. Правовая основа гражданства на современном этапе
Все отношения, связанные с гражданством, регламентируются Конституцией Российской Федерации и Законом "О гражданстве Российской Федерации" от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ.
До этого Закона на территории Российской Федерации, как уже отмечалось в предыдущем разделе работы, действовал Закон Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации"[7].
Законодательство о гражданстве характеризуется относительной стабильностью, серьезные изменения здесь происходят достаточно редко. Поэтому принятие Закона о гражданстве от 31 мая 2002 г. отражает некий новый этап в развитии института гражданства в России. В связи с этим интересен сравнительный анализ некоторых положений Закона 2002 года и ранее действующего, рассмотрение некоторых новелл Закона 2002 года.
Несомненное достижение Закона - норма о соотношении национального законодательства и международных договоров России, что развивает положение ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Государство, действуя во исполнение своих международно-правовых обязательств, наделяет человека, находящегося в пределах его юрисдикции, определенными правами и обязанностями, предусмотренными в актах международного права.[8] Любой человек может воспользоваться преимуществами, вытекающими из норм международного права, через свое государство в качестве его гражданина. Общепризнанные нормы и принципы международного права, касающиеся вопросов гражданства, непосредственно не регулируют эти отношения. Они лишь устанавливают правовые рамки, в пределах которых каждое государство регулирует собственное гражданство, не затрагивая суверенитет другого государства.[9]
Принятый Закон (ст. 3) легально определяет больше понятий, чем предшествующий. Это и "иностранный гражданин", и "лицо без гражданства", и "территория Российской Федерации", и "проживание".
Закон закрепляет общепризнанные принципы гражданства (ст. 4), что имеет важное значение для построения системы отечественного законодательства и для межгосударственных отношений по вопросам гражданства.
Закон в соответствии с Конституцией РФ исключил принцип гражданства Федерации и республик в ее составе. Оно провозглашается единым и равным независимо от оснований приобретения, что является основополагающим для статуса гражданина в нашем многонациональном государстве. Исключен принцип почетного гражданства, распространявшийся на лиц, не являвшихся гражданами Российской Федерации, имевших выдающиеся заслуги перед Россией или мировым сообществом. Теперь для указанной категории лиц предусмотрен прием в российское гражданство без соблюдения обычных условий. Исходя из того, что связь между гражданином и государством гражданства не прекращается на территории другого государства, в Законе закреплен принцип защиты граждан за пределами России.
Поскольку практика применения Закона о гражданстве 2002 года указала на некоторые пробелы и неточности, содержащиеся в данном законодательном акте, 14 декабря 2003 г. вступил в силу Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации"[10].
Он направлен на упрощение порядка приобретения гражданства Российской Федерации отдельными категориями лиц, прежде всего гражданами бывшего СССР, проживавшими и проживающими в государствах, входивших в состав СССР. Указанные граждане, переехавшие в Российскую Федерацию на постоянное жительство, были зарегистрированы по месту жительства и пользовались всеми социальными и экономическими правами, могли участвовать в выборах в органы местного самоуправления, проводимых на территории Российской Федерации. После принятия Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" от 31 мая 2002 г. значительное число таких граждан оказались лишенными вида на жительство, поскольку ранее действовавшим законодательством на них был распространен режим пребывания и проживания на территории Российской Федерации, установленный для российских граждан. Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" 2002 г. не в полной мере учел эту ситуацию, в результате чего приобретение российского гражданства лицами, имевшими гражданство СССР и не один год законно проживающими на территории Российской Федерации, было необоснованно затруднено.[11]
Таким образом, в течение 2002-2003 года в России было сформировано новое законодательство, регулирующее основные положения института гражданства.
Кроме того, вопросы гражданства регламентированы и другими федеральными законами и иными нормативно – правовыми актами. Так, Федеральный закон от 18.07.2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»[12] регулирует отношения, возникающие при осуществлении учета перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства, связанных с их въездом в Российскую Федерацию, транзитным проездом через территорию Российской Федерации, передвижением по территории Российской Федерации при выборе и изменении места пребывания или жительства в пределах Российской Федерации либо выездом из Российской Федерации. Положением «О порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденным указом Президента РФ от 14.11.2002 № 1325, устанавливаются порядок рассмотрения заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации, принятия, исполнения и отмены решений по указанным вопросам, а также формы заявлений и перечень необходимых документов, соответствующих конкретным основаниям приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации.
Порядок оформления заявлений и других документов, процедуру приема в гражданство регламентируют, помимо федеральных законов, приказы Министерства иностранных дел РФ, Министерства обороны РФ, Министерства образования РФ: Приказ Минобразования РФ от 20.06.2003 № 2606 «Об организации государственного тестирования по русскому языку как иностранному иностранных граждан и лиц без гражданства для приема в гражданство Российской Федерации», Приказ МИД РФ от 12.02.2004 г. № 1833 «Об утверждении правил оформления приглашения на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства».
Таким образом, указанные выше и другие нормативно-правовые акты РФ регулируют институт гражданства в России.
Наряду с внутренним законодательством России о гражданстве указанные вопросы регулируются международными актами. Об этом идет речь в следующем разделе работы.
1.3. Международно-правовое регулирование вопросов гражданства
Вопросы гражданства относятся преимущественно к области внутри-государственного права. Поэтому гражданство является, прежде всего, институтом внутреннего права каждого государства. Вместе с тем это и институт международного права, поскольку вопросы гражданства регламентируются государствами на основе не только внутреннего, но и международного права.
Значение гражданства в международном праве не оставалось неизменным на протяжении истории. Развитие международно-правового института гражданства, как и других норм международного права, касающихся статуса личности, происходило вместе с развитием межгосударственных отношений, с ростом перемещения населения, что, в свою очередь, увеличивало вероятность споров между государствами, касающихся правового положения конкретных лиц или определенных групп населения.
Значение международно-правового регулирования вопросов гражданства в нашей стране особенно возросло после признания приоритета правил международного договора над правилами, установленными отечественным законодательством.
Уже в Законе о гражданстве СССР 1978 г. указывалось, что если международным договором, в котором участвует СССР, установлены иные правила, чем те, которые содержались в Законе о гражданстве, то применяются правила международного договора. Аналогичные положения содержались и в Законе о гражданстве СССР 1990 г.
Все большее значение в советском законодательстве стало уделяться регламентации отношений, характеризуемых обстоятельствами международного происхождения, но принадлежащих к области внутригосударственного права, что свидетельствовало о возрастании роли подобных отношений в этой сфере.
Конституция РФ закрепила положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы и что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15).
Сложность устранения противоречий между государствами является причиной того, что по вопросам гражданства заключено сравнительно мало универсальных международных договоров. Государства в основном регламентируют вопросы гражданства на основе региональных соглашений. Отдельные вопросы обычно включаются в договоры о территориальных изменениях, о защите национальных меньшинств, о правовой помощи и правоспособности граждан договаривающихся государств, о срочной службе в армии и о двойном налогообложении и т.д.
Первым многосторонним соглашением по вопросам гражданства является Конвенция о статусе натурализованных лиц, восстанавливающих свое постоянное место жительства в государстве происхождения, принятая в Рио-де-Жанейро в 1906 г. Участниками Конвенции стали 11 американских государств. Она установила правило о том, что возвращение натурализованного лица в государство прежнего гражданства имеет следствием утрату натурализации и реинтеграцию в первичном государстве.
Попытка универсальной кодификации вопросов гражданства впервые была предпринята на Гаагской конференции по кодификации международного права 1930 г., на которой была принята Конвенция по некоторым вопросам, относящимся к коллизиям законов о гражданстве. Конвенция подтвердила суверенное право государств определять круг своих граждан и обязала другие государства уважать это право в той мере, в какой оно соответствует международному праву и обычаям, а также общепризнанным принципам международного права; закрепила принцип равноправия гражданств различных государств и отрицания двойного гражданства; отвергла правомерность защиты государством бипатрида перед государством, гражданством которого лицо также обладает; утвердила принцип эффективного гражданства; подтвердила право лица на экспатриацию и рекомендовала автоматическую денатурализацию в прежнем государстве при натурализации в новом государстве; предложила гарантии против возникновения безгражданства при экспатриации; закрепила принцип единства гражданства семьи. Конвенция содержала ряд статей, гарантирующих женщин от безгражданства при заключении брака, а также положения относительно гражданства детей, в том числе при усыновлении.
В современном международном праве нормы, имеющие отношение к вопросам гражданства, содержатся главным образом во Всеобщей декларации прав человека; в Конвенции о статусе беженцев; в Конвенции о статусе апатридов; в Конвенции о гражданстве замужней женщины; в Конвенции о сокращении безгражданства; в Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации; в Международном пакте о гражданских и политических правах; в Международной конвенции о пресечении преступления апартеида и наказания за него; в Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин; в Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают; в Итоговом документе Венской встречи 1986 г. представителей государств - участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, состоявшейся на основе положений Заключительного акта, относящихся к дальнейшим шагам после Совещания от 15 января 1989 г.; в Европейской конвенции о гражданстве 1997 г. и др.
Глава 2.
Общая характеристика понятия гражданства
2.1. Соотношение понятий «подданство» и «гражданство»
Использование терминов «граждане», «подданные» в разные времена было связано с тем, что эти термины весьма многозначны, что и создает некоторую путаницу в их использовании[13]. В этой связи для определения понятия «гражданство» важно рассмотреть его соотношение с подданством»
Современное слово «подданный» происходит от слова «дань» (уплата дани) — подчиненный законам государства; а слово «гражданин» ведет свое начало от слова «горожанин» — имеющий долю во власти суверена.
Вопросы подданства и гражданства неоднократно становились предметом рассмотрения российских ученых, в том числе В.М. Гессена, А.А. Жилина, Ф.Ф. Кокошкина, Н.М. Коркунова, Н.О. Куплеваского, О.Е. Кутафина, Л.В. Лазарева, В.В. Сокольского и др.
В Российской империи понятие гражданство, как уже отмечалось ранее, отсутствовало, речь шла лишь о подданстве. Русское право XVI и XVII вв. не содержало норм, которые бы четко определяли, кто является русским подданным и кто — иностранцем. Таких норм и не могло быть, поскольку само понятие подданства в тот период имело бытовой, а не юридический характер.
В первой половине XVIII в. в законодательстве начинает применяться юридический способ вступления в русское подданство, именуемый натурализацией и связанный с принесением присяги на подданство.
Таким образом, во всеобщее употребление для обозначения подданства входят термины «гражданство» и «гражданин».
Вопросы гражданства и подданства подробно рассматривались В.М. Гессеном, отмечавшим, что как субъект публичных обязанностей и прав или как лицо публичного права, индивид является гражданином. Понятием гражданства обозначается одно только отвлеченное свойство индивида — его публично-правовая правоспособность. Быть гражданином — значит иметь права и выполнять обязанности (права и обязанности, определенные и ограниченные правом) по отношению к государству.
Для того чтобы стать гражданином, считал В.М. Гессен, индивид должен получить от права правоспособность, он должен определяться правом данного государства, т. е. принадлежать к нему. Принадлежность к государству, являющаяся необходимым предположением статуса гражданства — юридическим фактом, влекущим за собой возникновение совокупности публично-правовых отношений между индивидом и государством, — носит техническое название подданства. Быть подданным — значит принадлежать к государству, подчиняться его правотворческой власти, определяться нормами действующего в нем права.
Понимаемое таким образом подданство, указывал В.М. Гессен, является определенной квалификацией, определенным свойством индивида. Подобно возрасту, полу, принадлежности к сословной или религиозной группе, подданство является состоянием, личным статусом, с которым право необходимо связывает наличность субъективных обязанностей и прав. В отличие от специальных квалификаций пола, возраста, сословия, вероисповедания и т. п., являющихся необходимой предпосылкой определенной (квалифицированной), суженной или расширенной правоспособности, подданство должно быть признано наиболее общей квалификацией, обусловливающей правоспособность индивида вообще[14].
В.М. Гессен указывает, что для обозначения подданства нередко употребляются различные термины в зависимости от формы правления, существующей в государстве. «В государствах монархических, — писал он, — отношение подданства мыслится, как отношение индивида к монарху; и такое отношение называется подданством. Наоборот, в республиканских государствах отношение подданства, как отношение индивида к государству, а не к органу власти в государстве, называется гражданством. Индивид является подданным в монархиях и гражданином в республиках»[15].
Таким образом, юридически грамотно разделять понятия «гражданство» и «подданство». Подданые государства обладают менее полными правами и обязанностями, чем его граждане; в частности, право участвовать в политической жизни государства может быть ограничено, либо совсем отсутствовать.
На определенном этапе развития общества подданство было наиболее широко распространенной связью физического лица и государства и было характерно, прежде всего, для государств с монархической формой правления. В настоящее время в подавляющем большинстве стран, включая и монархии, институт гражданства целиком заменил собой институт подданства.
