Понятие прокурорского надзора, его функции и задачи

Введение 

     Система правоохранительных органов достаточно сложная и разветвленная. Однако одно из важнейших мест в ней занимает такой орган как прокуратура. Как орган надзора за точным и единообразным исполнением законов прокуратура направляет свою деятельность на всемерное укрепление законности и правопорядка, охрану прав и законных интересов граждан, на воспитание должностных лиц и граждан в духе добросовестного исполнения своих конституционных обязанностей и т.п.

       Государственная и общественная жизнь должна быть организована так, чтобы соблюдение закона было обязательным и необходимым требованием для гражданина, должностного лица, государственного органа или общественного объединения. Важно, чтобы существовал механизм, обеспечивающий строгое и точное соблюдение законов. Особое место в этом механизме занимают органы прокуратуры, важнейшей функцией которых является надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина - общий надзор.

     В своей работе я постараюсь наиболее полно дать понятие прокурорского надзора, обозначить круг функций и задач деятельности прокуратуры в вопросах прокурорского надзора.

     Актуальность  рассматриваемой темы не представляет сомнения, поскольку функция надзора наиболее полно выражает специфику деятельности органов прокуратуры. Будучи ведущей и определяющей, данная функция оказывает значительное влияние на реализацию всех других функций прокуратуры. 
 
 
 
 
 

    §1. Понятие и задачи прокурорского надзора 

     «Прокурорский надзор - специфическая деятельность государственных федеральных органов прокуратуры, осуществляемая от имени Российской Федерации и состоящая в проверке точности исполнения законов, действующих на ее территории»*.

     Прокурорский  надзор - самостоятельный, специфический  вид государственной деятельности. Эту деятельность не могут осуществлять кроме прокуратуры никакие другие государственные, общественные, самодеятельные или иные органы, организации, учреждения, должностные или физические лица.

     «Прокурорский надзор осуществляется от имени государства - Российской Федерации. Важность этого положения заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор, представляет и защищает общественные интересы не от имени отдельных органов местного самоуправления, субъектов федерации или иной представительной, исполнительной или судебной власти, а в совокупности всех их, объединяемых общей системой государства, приводя, таким образом, интересы отдельных органов, организаций, учреждений, должностных или физических лиц в соответствие с интересами государства в целом»**.

     Самостоятельность прокурорского надзора как вида государственной деятельности, его отличие от других видов деятельности как прокуратуры, так и иных государственных органов, определяется содержанием этой деятельности, которая состоит в проверке точности соблюдения Конституции РФ и исполнения требований законов, соответствия иных правовых актов закону и устранении (принятии мер к устранению) выявленных правонарушений.

     Задачи  непосредственно направлены на достижение целей. 

__________________________________________________________________

*Антипова О.А. Прокурорский надзор: Учебное пособие. – 3-е изд. – М., 2004. С. 12

** Антипова О.А. Прокурорский надзор: Учебное пособие. – 3-е изд. – М., 2004. С. 15

     Задачи  прокурорского надзора можно разделить на:

     1.      Общие

     2.      Специальные

     3.      Частные

     Общей задачей прокурорского надзора является обеспечение законности и охраны от посягательств:

     - прав и интересов граждан, предприятий и организаций, независимо от формы собственности;

     - общественного и государственного устроя РФ.

     Содержание  общей задачи определяют специальные  задачи, стоящие

перед конкретным направлением деятельности (содержание специальных задач определяется компетенцией прокурора в каждом из этих направлений).

      Частной называется задача временного характера, которую прокурорский надзор решает на данном этапе реализации специальных задач (напр.: получение объяснений по поводу конкретного нарушения закона, истребование правовых актов для проверки их соответствия законам и т.д.).

     Специфичность прокурорского надзора как вида государственной деятельности состоит в том, что он не относится к деятельности одной ветви власти (представительной, исполнительной, судебной), но в то же время имеет признаки каждой из этих ветвей.

     Дело  в том, что органы прокуратуры  занимают особое место в государственной системе Российской Федерации. Имея функциональное отношение к каждой из трех, предусмотренных Конституцией РФ ветвей власти, они тем не менее, не относятся полностью ни к одной из них. Это специфическое положение прокуратуры в государственном устройстве, позволяющее уравновешивать ветви власти и обеспечивать их оптимальное функционирование, порождает и специфичность прокурорского надзора как основного вида деятельности прокуратуры.

     «Рассматривая сущность прокурорского надзора, следует иметь в виду, что под термином «прокурорский надзор» может пониматься:  

     а) специфический вид государственной  деятельности, о котором говорилось выше; б) самостоятельная отрасль  юридической науки; в) учебная дисциплина»*.

     «Теория и практика прокурорского надзора выработала целый ряд понятий и терминов, используемых в научной, учебной и практической деятельности. Не все из них учеными и практиками воспринимаются однозначно, и это в определенной мере негативно сказывается на эффективности прокурорского надзора. Поэтому необходимым условием прочного усвоения курса настоящего учебника является освоение терминологии прокурорского надзора, необходимое для изучения всего последующего материала»**.

     Коренным  для всех остальных является понятие  «прокурор». «Прокурор - это физическое лицо, состоящее на постоянной или временной службе в органах прокуратуры, принятое на работу в порядке, установленном Законом о прокуратуре и исполняющее должностные обязанности, предусмотренные тем же законом или приказом вышестоящего прокурора»***. Понятие «прокурор» - собирательное, так как охватывает такие должности, как Генеральный прокурор Российской Федерации, прокурор субъекта федерации, прокурор города, прокурор района, прокурор специализированной прокуратуры. Кроме того, это же понятие охватывает должности заместителей Генерального прокурора РФ, его советников и помощников, заместителей и помощников всех нижестоящих прокуроров, помощников прокуроров по особым поручениям, старших помощников, старших прокуроров и прокуроров, старших прокуроров-криминалистов и прокуроров-криминалистов управлений и отделов.

     Помимо  прокуроров в системе прокуратуры  работают прокурорские

работники. К  ним относятся работники органов  и учреждений прокуратуры, имеющие  классные чины (воинские звания - в органах и учреждениях

__________________________________________________________________

*Антипова О.А. Прокурорский надзор: Учебное пособие. – 3-е изд. – М., 2004. С. 28

** Григорьева Н.В. Прокурорский надзор: Учебное пособие. – 2-е изд. – М., 2005. С.42

***Григорьева Н.В. Прокурорский надзор: Учебное пособие. – 2-е изд. – М., 2005. С.45

военной прокуратуры). Прокурорскими работниками обычно являются научные и педагогические работники учреждений прокуратуры  и некоторые иные работники подразделений органов и учреждений прокуратуры.

     Прокурорский  надзор - понятие, характеризующее: 1) основную функцию прокуратуры как специфического вида государственной деятельности; 2) отрасль юридической науки и 3) учебную дисциплину.

     Прокуратура как федеральный государственный орган осуществляет ряд функций (надзор, расследование преступлений, участие в рассмотрении дел судами, в правотворческой деятельности и другие), важнейшей из которых является надзор за исполнением законов. В юридической литературе и на практике употребление понятия «прокурорский надзор» применительно к деятельности прокурора подразумевает проведение проверок точности исполнения требований всех законов, действующих на территории РФ или любого из них в каждом конкретном случае.

     Прокурорский  надзор как отрасль юридической науки означает сумму знаний о законодательстве, регулирующем деятельность прокуроров по осуществлению надзора, о формах, средствах и методах его осуществления, закономерностях развития общественных отношений в сфере осуществления надзора и т.д. Как отрасль науки прокурорский надзор тесно связан с такими самостоятельными отраслями юридической науки, как уголовный, гражданский и арбитражный процесс, криминалистика и рядом других.

     Прокурорский  надзор как учебная дисциплина - часть образовательных программ высших и средних учебных заведений. По содержанию и структуре учебная дисциплина прокурорский надзор делится на общую и особенную части. В общей части обычно рассматриваются вопросы о задачах и принципах прокурорского надзора, о системе органов прокуратуры, полномочиях прокуроров и т.д. Содержанием особенной части может быть информация об особенностях осуществления прокурорского надзора в отдельных направлениях, специфика реагирования прокурора на различные виды правонарушений. 
 
 

     §2. Надзорные правоотношения 

    Объекты и субъекты прокурорского надзора - эти два понятия тесно связаны между собой, хотя и существенно различаются по содержанию, поэтому на практике, да и в юридической литературе не редки случаи неправильного применения каждого из них, когда объект называют субъектом и - наоборот. Под объектом прокурорского надзора следует понимать предприятия, учреждения, организации, и другие органы, в которых проводятся прокурорские проверки исполнения законов. В качестве примера можно назвать любое федеральное министерство, в котором могут быть проведены проверки исполнения законов. Субъектом прокурорского надзора следует считать участников прокурорско-надзорных отношений. Им является как сам прокурор, осуществляющий надзор, так и физическое (должностное) лицо, исполнение закона которым проверяется прокурором. На одном объекте прокурорского надзора может быть несколько объектов и субъектов надзора. Так, в том же федеральном министерстве может проводиться проверка исполнения законов в счетно-бухгалтерской службе, в контрольных и иных подразделениях (объекты надзора) и законность актов, принятых должностными лицами (субъектами надзора).

    «Полномочия прокурора - это объем прав и обязанностей, которыми располагает прокурор для осуществления своих функций. Основные полномочия определены в Законе о прокуратуре. Для осуществления различных видов деятельности или осуществления надзора в различных направлениях законом определяются различные по объему и содержанию полномочия прокурора»*. Так, для осуществления надзора за исполнением законов в ст. 22 Закона о прокуратуре определены такие полномочия, как требование от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений и др. Для осуществления надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и

__________________________________________________________________

* Григорьева Н.В. Прокурорский надзор: Учебное пособие. – 2-е изд. – М., 2005. С.49

предварительное следствие, прокурору предоставлено  полномочие отмены незаконных решений  названных органов и ряд других. Эти полномочия определяются не только ст. 30 Закона о прокуратуре, но и уголовно-процессуальным законодательством РФ и другими  федеральными законами.

    Правовые  средства прокурорского надзора. Это  понятие тесно связано с предыдущим понятием полномочий прокурора. Нередко  и в литературе и на практике они  понимаются как однозначные. Различие между ними состоит в том, что  в Законе о прокуратуре определяются полномочия прокурора при осуществлении надзора, однако прокурор не только осуществляет надзор, но и выполняет иные функции. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности осуществляется путем проведения различного рода действий, в числе которых есть предусмотренные законом, но есть и законом не регулируемые (организационные и некоторые другие). К правовым средствам прокурорского надзора относятся только те, которые предоставлены прокурору Законом о прокуратуре или иным федеральным законодательством для осуществления надзора. Они носят процессуально значимый характер. В применении этих правовых средств в целях выявления и устранения правонарушений и состоит суть прокурорского надзора. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    §3. Функции органов  прокуратуры в  вопросах прокурорского надзора 
 

    Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная  централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

    Свои  функции Прокуратура Российской Федерации осуществляет в целях  обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации.

    Прокурорский  надзор представляет собой одну из самостоятельных форм государственной деятельности наряду с другими ветвями власти: законодательной, исполнительной и судебной. На это обстоятельство прямо указывает Закон «О прокуратуре РФ». Органы прокуратуры осуществляют полномочия в пределах своей компетенции независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами (п. 2 ст. 4 Закона). Прокуратура в механизме государства выполняет особую, свойственную только ей функцию и не по своему генезису, ни по характеру полномочий не входит в структуру власти, управления или правосудия. Правосудие и прокурорский надзор - самостоятельные виды государственной деятельности, осуществляемые в специфической форме разными, не подчиненными друг другу органами.

    Для уяснения сущности и специфики прокурорского  надзора следует ограничить его  от других видов надзора и контроля, осуществляемого иными органами государственной власти. Дело в том, что контроль за законностью возложен на различные органы власти и управления. Применяя термин «контроль», подразумевается, что он объемнее, полнее надзора, поскольку  

включает в  себя и возможность соответствующего вышестоящего и контролирующего органа не только наблюдать за законностью и ставить вопрос об устранении нарушений, но и устранять их своей властью. Такими полномочиями обладают, например, органы местной власти и управления, осуществляя контроль за соблюдением законности всеми государственными органами, общественными и частными организациями, действующими на соответствующей территории. Такой контроль возложен также на различные государственные, межведомственные инспекции (автомобильные, санитарные, торговые, атомного, горного, котлонадзора и т.д.).

    Прокурорский  надзор отличают от контроля вышеуказанных  органов следующие черты:

    - Прокуратура  не обладает никакими административными  функциями, поэтому не вмешивается  непосредственно в оперативно-хозяйственную  и организаторскую деятельность органов, за законностью действий которых она осуществляет надзор, и, наконец, не подвергает деятельность и акты соответствующих органов государственного управления оценке с точки зрения сиюминутной целесообразности, а лишь осуществляет надзор за тем, чтобы государственные органы, общественные организации, должностные лица и граждане не нарушали закон.

    - Вскрыв нарушение, прокуратура сама его не устраняет, а передают дело на рассмотрение суда, либо соответствующего государственного органа. Исключением из этого общего правила является надзор прокуратуры за исполнением закона при расследовании уголовных дел и частично при надзоре за местами лишения свободы. Здесь прокурор обладает властными полномочиями и сам своей властью может устранить выявленные нарушения закона.

    - Существенным отличием прокурорского надзора является и то, что он осуществляется от имени федерального государства, поэтому имеет самые широкие границы, распространяется на все федеральные министерства и ведомства, представительные и исполнительные органы государственной

власти субъектов  РФ, органы местного самоуправления, военного управления. При этом предметом и  объектом надзора может быть и  деятельность контролирующих органов.

    Таким образом, прокуратура ввиду специфики  своей деятельности и структуры объединяет усилия контролирующих органов: местных, региональных и центральных, а также деятельность органов исполнительной власти - федеральных и региональных, поскольку прокурор осуществляет надзор за исполнением всех законов, действующих на территории России. Это особенно важно, когда в стране резко увеличилось количество субъектов законотворчества. В этих условиях ни одна иерархическая структура органов исполнительной власти не может оптимально функционировать при наличии только контроля вышестоящих органов за исполнением законов нижестоящими учредителями. Такой контроль дополняется надзором за соответствием законам деятельности, а также правовых актов каждого звена данной структуры, осуществляемым соответствующим по уровню органом единой централизованной прокурорской системы. Взаимодействие ведомственного контроля и прокурорского надзора остается надежным средством обеспечения законности в стране. «Прокуратуру, в известной мере, можно рассматривать как системообразующее, саморегулируемое ядро государственного контроля. Надзирая в пределах своей компетенции за исполнением законов контролирующими органами, она консолидирует и активизирует их деятельность, способствует преодолению местных и ведомственных влияний на них, воздействия криминальных структур, их очищению (в том числе путем привлечения к уголовной ответственности) от недобросовестных и коррумпированных чиновников»*.

    Для того чтобы прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением  законов осуществлялся в полном объеме, необходимо дать правильное определение понятия законности, как социального явления.

    Отдельные правоведы сводят понятие законности лишь к законам и __________________________________________________________________

*Бурмистров К.Е. Роль прокурорского надзора в обеспечении законности М., 2004. С. 67 

подзаконным актам, не учитывая того, что это лишь один из элементов, составляющих содержание законности.

    Но  если законы не будут проводиться  в жизнь, а оставаться только на бумаге, воля законодателя останется только пожеланием. Поэтому исполнение закона является непременным условием соблюдения законов.

    «Государство создает систему гарантий, обеспечивающих исполнение законов. Наиболее существенной гарантией является прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением законности. Это также является составным элементом понятия законности»*.

    «Государство устанавливает различного рода ответственность за допущенное нарушение закона в зависимости от степени опасности нарушения. Ответственность может быть уголовной, административной, дисциплинарной или материальной, но она должна неотвратимо наступить. Известно, что безнаказанность ведет к совершению еще более опасных нарушений закона»**.

    Таким образом, содержание понятия законности образуется из следующих элементов:

    - законы и подзаконные акты;

    - исполнение  законов, т.е. проведение их в жизнь;

    - надзор  за точным и единообразным  исполнением законов;

    - ответственность  за допущенное нарушение законов.

    Право и законность необходимо рассматривать  как мощный социальный регулятор, обеспечивающий решение сложных политических, экономических, социальных, национальных и культурных проблем. Законность в нашем государстве - это мощный организующий и дисциплинирующий фактор, требующий строгого соблюдения государственной и трудовой дисциплины, четкого выполнения каждым своих обязанностей, способствует росту активности граждан и в то же время удерживает их от произвола и беззакония. __________________________________________________________________

*Бурмистров К.Е. Роль прокурорского надзора в обеспечении законности М., 2004. С. 72

**Гатин А.М., Хужокова И.М. Прокурорский надзор: Учебное пособие. – М., 2005. С. 115

    Важное  значение в укреплении законности принадлежит  Конституции РФ. Принцип законности обозначен Конституцией РФ как непременное условие жизни нашего общества, успешной деятельности государственных органов, различного рода общественных образований, должностных лиц и поведения граждан. В статье 15 Конституции РФ провозглашено, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать конституцию РФ и законы. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Заключение 
 
 

    Практика  применения Закона о прокуратуре  подтверждает эффективность и государственную  целесообразность перечисленных в ст. 2 этого Закона направлений прокурорской деятельности, таких как надзор за исполнением законов местными органами представительной и исполнительной власти, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов, надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, надзор за исполнением законов в местах содержания задержанных и арестованных и отбывания наказания, надзор за исполнением законов органами военного управления, воинскими частями и учреждениями, участие прокуроров в судебном разбирательстве дел и др.

    В результате прокурорского надзора  устраняются ошибки и недостатки в правоприменительной практике, ежегодно отменяется большое количество незаконных правовых актов, рассматриваются  и должным образом разрешаются многочисленные жалобы и заявления граждан, восстанавливаются нарушенные права многих сотен тысяч заявителей, исправляются ошибки в работе следственных органов, пересматриваются незаконные судебные решения. Улучшение правового регулирования организации и деятельности прокуратуры, усиление роли и государственной значимости работы ее органов отвечают задачам строительства правового государства. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Список  использованной литературы: 
 

  1. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ)
  2. «Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» от 18.12.2001 N 174-ФЗ (принят ГД ФС РФ 22.11.2001) (ред. от 20.03.2011) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.05.2011)
  3. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 07.02.2011) «О прокуратуре Российской Федерации»
  4. Антипова О.А. Прокурорский надзор: Учебное пособие. – 3-е изд. – М.: Юристъ, 2004.
  5. Гатин А.М., Хужокова И.М. Прокурорский надзор: Учебное пособие. / А.М. Гатин, И.М. Хужокова. – М.: Издательство «Экзамен», 2005.
  6. Григорьева Н.В. Прокурорский надзор: Учебное пособие. – 2-е изд. – М.: Издательство РИОР, 2005.
  7. Смоленский М.Б. Прокурорский надзор для студентов вузов. / М.Б. Смоленский, А.А. Новикова. – Изд. 2-е. – Ростов н/Д.: Феникс, 2005.
  8. Федотова Е.В. Прокурорский надзор: курс лекций / Е.В. Федотова. – Москва: Омега-Л, 2006.
  9. Бурмистров К.Е. Роль прокурорского надзора в обеспечении законности М.: Юрид. лит 2004.
  10. Прокурорский надзор: Учебник для вузов /Под ред. проф. Г.П. Химичевой. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, закон и право, 2005.
  11. Басков В.И. Курс прокурорского надзора. Учебник для вузов - М.: Изд. БЕК, 2004.
Понятие прокурорского надзора, его функции и задачи