Понятие, состав, классификация, формы и роль государственного долга

Понятие, состав, классификация, формы  и роль государственного долга

Государственный долг — результат финансовых заимствований государства, осуществляемых для покрытия дефицита бюджета. Государственный долг равен сумме дефицитов прошлых лет с учётом вычета бюджетных излишков.

Государственный долг складывается из задолженности центрального правительства, региональных и местных органов власти, а также долгов всех корпораций с государственным участием, пропорционально доле государства в акционерном капитале последних

Общее понятие государственного (публичного) долга Российской Федерации, его  состав, принципы управления и порядок  обслуживания сформулированы и законодательно закреплены в Бюджетном кодексе РФ.

В зависимости от заемщика публичный  долг подразделяется на государственный долг Российской Федерации, государственный долг субъекта РФ и муниципальный долг.

Под государственным долгом Российской Федерации понимаются ее долговые обязательства перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права. Государственный долг Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну.

Под государственным долгом субъекта РФ понимается совокупность его долговых обязательств; он полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта имуществом, составляющим его казну.

Под муниципальным долгом соответственно понимается совокупность долговых обязательств муниципального образования; он полностью и без условий обеспечивается всем имуществом, составляющим муниципальную казну. При этом каждый бюджетный уровень отвечает только по своим обязательствам и не отвечает по долгам других уровней, если они не были им гарантированы. Для погашения своих обязательств и обслуживания долга органы законодательной и исполнительной власти соответствующего уровня используют все полномочия.

Согласно Бюджетному кодексу РФ в зависимости от валюты возникающих обязательств выделяют внутренний и внешний долг.

Под внутренним государственным долгом понимаются обязательства, выраженные в валюте РФ. Иностранная валюта, условные денежные единицы и драгоценные металлы могут указываться лишь в качестве соответствующей оговорки. Оплачиваться они должны в российской валюте.

Под внешним государственным долгом понимаются обязательства, возникающие в иностранной валюте.

В зависимости от срока погашения  и объема обязательств выделяют капитальный и текущий государственный долг.

Под капитальным государственным долгом понимают всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая начисленные проценты по этим обязательствам.

Под текущим государственным долгом понимают расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам государства и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.

Долговые обязательства  Российской Федерации могут существовать в форме:

• кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени Российской Федерации с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями, в пользу указанных кредиторов;
• государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени Российской Федерации;
• договоров о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации, договоров поручительства Российской Федерации по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;
• переоформления долговых обязательств третьих лиц в государственный долг Российской Федерации на основе принятых федеральных законов;
• соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет.

Долговые обязательства Российской Федерации могут быть краткосрочными (до одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 30 лет). Долговые обязательства погашаются в сроки, которые определяются конкретными условиями займа. По долговым обязательствам Российской Федерации и ее субъектов сроки погашения не могут превышать 30 лет, а по обязательствам муниципального образования — 10 лет.

В подобных формах могут существовать долговые обязательства субъектов  РФ и муниципальных образований, за исключением международных соглашений и договоров на уровне муниципального образования. Все упомянутые формы в рыночной практике используются достаточно активно.

Кредитные соглашения и договоры в системе государственного кредита заключаются прежде всего с кредитными организациями различного рода, как правило коммерческими банками. К их услугам чаще всего прибегают субъекты Федерации и муниципальные образования.

Традиционно кредиты Правительству  РФ предоставлялись Центральным  банком, который в качестве кредитных  ресурсов использовал собственные средства, резервные фонды банков, а также вклады населения в учреждениях Сбербанка РФ в объемах, определяемых ежегодными соглашениями. Однако с принятием новой редакции Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)», ЦБ не вправе предоставлять кредиты на финансирование государственных и местных бюджетов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов.

 Государственный  долг и макроэкономическое регулирование:  теоретический  аспект.     

1.1  Понятие, экономическая  сущность и классификация  государственного  долга.     

При  всём многообразии  известных  мировой  практике  экономических моделей,  современное  рыночное  хозяйство  характеризуется  тем,  что  представляет  собой  систему, где  инструменты  рыночного механизма  дополняются  государственным регулированием.  При  этом   предельно важным является  вопрос  об  источниках  финансирования  государственной  деятельности,  их  структуре  и  возможности  регулирования.  Наряду  с  налоговыми  и  неналоговыми  поступлениями  существует  такой  источник  поступлений, как  правительственные  займы.     

В мире нет  ни  одного  государства,  которое  не сталкивалось бы  с  проблемой растущей  задолженности. Основная часть государственного  долга развитых  стран – это задолженность,  возникшая в последние два – три десятилетия и связанная с проведением  долгосрочной  дефицитной бюджетной политики.  Популярность  использования методов  дефицитного  финансирования  различными  правительствами,  придерживающимися  порой диаметрально противоположных  взглядов  на  роль  государства в экономическом  процессе,  основывается на объективных  причинах,  для выделения которых  необходимо  рассмотреть понятие и классификацию государственного  долга,  его экономическую  сущность,  ознакомиться  с  точкой  зрения  представителей  различных  экономических  школ.     

До  сих пор учёные – экономисты  сталкиваются  с  трудностями  при  определении категории «государственный долг».  Это связано с некоторой неопределённостью в вопросе о том,  что вмещает в себя  «государственный  сектор» как таковой. В самом широком смысле  определение государственного долга может быть  сформулировано  следующим  образом:      

Под  государственным  долгом  понимаются  все  непогашенные  долговые  обязательства  (включая  процентные  платежи)  по  отношению  к  частным лицам  и  институтам  (в том числе и иностранным)  вне  государственного  сектора,  а  также  иностранным  государствам.¹      

Анализ  этой  экономической  категории  затрудняется  тем, что не решена проблема включения  в  государственный  долг  задолженности,  возникающей  при  проведении  государством предпринимательской деятельности,  а также долгов  посреднических  финансовых  организаций  (parafisci),  государственных предприятий и внебюджетных  фондов.     

Во  многих  странах  (иногда  с  очень  похожим  политическим  и ли хозяйственным  укладом )  существуют  различные  критерии  для определения  государственного долга.  Так, в  Германии  носителями  государственной  задолженности  являются  федерация  и  несколько  специальных  фондов,  в  то  время  как  задолженность  Немецких  федеральных  железных  дорог и Немецкой  федеральной  почты  не  включается  в  государственный долг,  хотя  и  подробно  отражается  и  комментируется  в  отчётах  Немецкого федерального  банка.  В  Австрии,  напротив,  задолженность  государственных  предприятий  (в т. ч. железных дорог  и  почты)  является  частью  государственной  задолженности.      

В  Российской  Федерации  принято  официальное определение  государственного и муниципального  долга,  закреплённое  в  Бюджетном  кодексе  РФ  (ст. 6):     

Государственный или  муниципальный  долг  - обязательства,  возникающие из  государственных или муниципальных займов  (заимствований),  принятых  на  себя  Российской  Федерацией, субъектом Российской  Федерации или муниципальным образованием,  гарантий  (поручительств)  по  обязательствам  третьих  лиц, другие  обязательства,  а  также  принятые  на  себя  Российской  Федерацией,  субъектом  Российской  Федерации  или  муниципальным  образованием  обязательства  третьих  лиц.     

Отсюда  следует,  что  обязательства  российских  предприятий,  в  том  числе  и  государственных,  могут  относиться  на  государственный  долг  только  в  случае принятия их  на себя  Российской  Федерацией  или  её  субъектами.     

По  экономической  сущности  государственный  долг  представляет  собой  задолженность  государственных органов как результат формирования  дополнительных  ресурсов  государства,  направленных  на  разрешение  противоречий  между  экономическими  и  социальными  потребностями  общества  на  основе  займов  денежных  средств  у  частных  лиц,  институтов негосударственного  сектора и иностранных государств.²     

Как  упоминалось  выше,  наличие  государственного  долга – это  не  обязательно  экстраординарное явление, относящееся  к  разряду  исключительных  событий;  в  современном  мире  большинство  государств  сталкивалось  с  проблемой  растущей  задолженности. Тем не менее, факторы появления и роста  государственного  долга  могут  быть  различными. С одной  стороны,  растущий  государственный  долг  может  быть  связан  с  осуществлением  крупных государственных вложений в развитие экономики, то есть с  государственным  регулированием экономической конъюнктуры,  стремлением  обеспечить  прогрессивные  сдвиги  в  структуре  общественного  производства путём  финансирования  за счёт государственных займов.  С другой стороны, значительная государственная задолженность очень часто является отражением  общего кризиса экономики, неэффективности финансово – кредитных  связей  в  результате  неспособности  правительства  держать под контролем финансовую ситуацию в стране.     

Поэтому особо остро встаёт вопрос планомерного и эффективного управления  государственными  финансами и, как следствие, государственным долгом. Однако системное управление  долгом невозможно в отсутствие  чёткой  классификации  задолженности.     

В отношении государственного долга  в настоящее время  применяется  несколько классификационных признаков.      

Государственный долг может быть внутренним и внешним. В России в основе такого деления лежит валюта, в которой выражены долговые обязательства государства (Бюджетный кодекс РФ, ст. 6).  Во многих зарубежных странах, например в США, отнесение обязательства на внутренний или внешний долг зависит от  таких факторов как  место нахождения  кредитора, место ведения им бизнеса, вхождение кредитора  в группу иностранных и международных инвесторов, факт нахождения государственных ценных бумаг на руках у резидента или нерезидента.³     

Анализ  структуры государственного долга  с  выделением  сумм  капитального, основного итекущего  долга проводится с целью планирования будущих заимствований и прогнозирования объёма обязательств, возникающих по различным причинам. В состав  капитального долга включается  вся сумма выпущенных и непогашенных государством долговых обязательств и гарантированных им обязательств других лиц, включая начисленные проценты, которые должны быть выплачены по этим обязательствам. Основной долг – это номинальная стоимость всех долговых  обязательств государства и  гарантированных им заимствований. Текущий  долг составляют  предстоящие расходы по выплате доходов кредиторам по всем  долговым обязательствам, принятым на себя государством  и по погашению обязательств,  срок оплаты которых наступил.      

В зависимости  от  уровня  органов  государственной власти, принимающих  на себя долговые  обязательства,  выделяют  федеральную  и территориальную  задолженность.      

В мировой практике используется подразделение  общей суммы долга на финансовуюзадолженность, административную задолженность и вероятностные (обусловленные)  долговые обязательства.     

Под финансовой задолженностью понимаются денежные обязательства государственного сектора, возникшие в результате одобренного государственными  органами займа  кредитных средств (в заранее установленной форме) и  служащие привлечению средств для финансирования бюджетных  расходов.     

Административная  задолженность государства – это находящиеся в тесной  взаимосвязи с проведением текущей  бюджетной политики  денежные  обязательства. К административной  задолженности, подлежащей уплате, относятся прежде всего  задолженности по платежам  в  государственном  секторе  (например, задолженности по выплате заработной платы).  Другими словами,  это  те  средства,  статьи  расхода  по  которым уже  утверждены  и содержатся  в бюджете,  однако  фактически данные  платежи не были произведены (необходимо заметить, что в РФ эта задолженность учитывается, но показывается за рамками государственного долга).     

Вероятностные  обязательства при  поручительстве (обусловленные обязательства)  представляют  собой  особый  вид долгов, возникающий  при  предоставлении государственными  органами  определенных финансовых гарантий.      

Данные  по структуре государственного  внутреннего    и внешнего долга РФ приведены на рисунках 1 и 2. Более подробно проблемы, связанные со структурой и динамикой  государственного долга,  раскрыты  в главе  2.  

2. Теории государственного  долга.

     В процессе  зарождения, создания  и развития    различных концепций кредитного финансирования  государственных нужд   основополагающими были  четыре вопроса, ответы на которые  и определили особенности той или иной теории:     

во-первых,    какие функции и задачи может и должно  брать на себя государство;     

во-вторых, в какой степени государственные  расходы являются  макроэкономически продуктивными;

Раздел 3. Классификация государственного долга

Согласно  федеральному закону «О бюджетной классификации российской федерации» от 15 августа 1996 года № 115-ФЗ сейчас действуют два вида официальной классификации государственного долга России: одна – в отношении внутреннего долга, вторая – в отношении внешнего долга и внешних активов.

Соответственно, государственный долг может быть внутренним и внешним. Государственным внутренним долгом являются обязательства, возникающие перед внутренними кредиторами, а государственным внешним долгом – обязательства, возникающие перед иностранными кредиторами. Это общепризнанное мировым сообществом определение государственного внешнего и внутреннего долга. Однако в РФ наряду с эти определение функционирует и другое. Так, согласно закону РФ от 13 ноября 1992 года №3877-1 «О государственном внутреннем долге РФ» таковым является долговые обязательства РФ, выраженные в рублях. Федеральным законом от 26 декабря 1994 года №76-ФЗ «О государственных внешних заимствованиях РФ» государственными внешними заимствованиями признавались заимствования из внешних источников. Таким образом. Два названных закона положили в основу классификации государственного долга два разных признака: валюту заимствования и источник заимствования. Благодаря этому, например, до 1997 года долг по внутреннему валютному займу не был включен ни во внешний, ни во внутренний долг.

Авторы действующего Бюджетного кодекса  в основу деления на внешний и  внутренний долг в качестве признака выбрали валюту, в которой выражены обязательства государства. Порочность такой практики в полной мере открылась  во время кризиса 1998 года. Дело в том, что изначально рынок ГКО-ОФЗ был рынком внутренним, однако в 1996 году на него были допущены нерезиденты. К 1998 году их доля составила 27,5%. Когда волны азиатских кризисов 1997–1998 года достигли России, нерезиденты начали «сбрасывать» российские ценные бумаги. Таким образом, на обслуживание рублевого внутреннего долга потребовалась иностранная валюта в значительных количествах. Таковой не имелось, и правительство было вынуждено приостановить выполнение своих обязательств.

Из всего вышеизложенного можно  сделать вывод, что в основу деления  на внутренний и внешний долг должен быть положен только признак источника  заимствований (национальный или внешний  финансовый рынок). Такого мнения придерживаются профессор Л.П.Павлов, профессор Б.Г.Болдырев и Ю.Я.Вавилов.

Государственный внутренний долг классифицируется на отдельные виды по следующим признакам:

·   вид займа,

·   вид государственной ценной бумаги,

·   причина появления задолженности,

·   источник заимствований,

·   форма государственных долговых обязательств.

В зависимости от вида займов выделяются, например, следующие виды долгов: Целевой  заем 1990 года, Государственный внутренний заем РСФСР 1991 года, Государственный  сберегательный заем.

По видам ценных бумаг выделяются, в частности, следующие долги: Казначейские обязательства, Государственные ценные бумаги, обеспеченные золотом, Государственные краткосрочные облигации, Государственные казначейские векселя.

В зависимости от причины появления  задолженности в качестве самостоятельных видов долгов в числе других отражены: Государственный внутренний долг Российской Федерации, принятый от бывшего СССР, Задолженность Пенсионному фонду РФ по возмещению расходов по выплате государственных пенсий и пособий, Задолженность по техническим кредитам, предоставленным Центральным банком РФ странам СНГ.

По источникам заимствований в  составе внутреннего долга выделяются, например, Задолженность Правительства  РФ по кредитам, полученным от Центрального банка РФ на покрытие бюджетного дефицита в 1991-1994 годах, включая задолженность по процентам, Задолженность по векселям Агропромбанку.

Наконец, в зависимости от формы  государственных обязательств выделяется такой вид долга, как Государственные  гарантии.

Государственный внешний долг и  внешние активы РФ Федеральным законом «О бюджетной классификации РФ» (1996 г) классифицируются по трем признакам:

·    характер государственной  кредитной деятельности,

·    субъект кредитной деятельности,

·    тип кредитора или  заемщика.

·    В соответствии с этими  признаками внешний долг и активы РФ подразделяются на следующие виды:

·    Внешний долг Союза ССР, принятый Российской Федерацией, Внешний долг Российской Федерации,

·    Внешний долг перед Союзом ССР,

·    Внешний долг перед Российской Федерацией,

·    Чистая внешняя задолженность Российской Федерации.

При этом внешние долги России и перед  Россией, а также чистая внешняя  задолженность России учитываются  в разрезе международных финансовых организаций, правительств иностранных  государств, иностранных коммерческих банков и фирм.

Внешние долги Союза ССР и  перед Союзом ССР учитываются  только в разрезе правительств иностранных  государств и иностранных коммерческих банков и фирм, поскольку Советский  союз не имел отношений с международными финансовыми организациями.

Согласно приказу Минфина РФ от 6 января 1998 г. № 1н «О Бюджетной  классификации РФ» государственный  внешний долг РФ с 1 января 1998 г. классифицируется по единственному признаку — тип  кредитора. В соответствии с этим приказом Минфин РФ выделяет долги  по кредитам, полученным:

·    от правительств иностранных  государств,

·    от иностранных коммерческих банков и фирм,

·    от международных финансовых организаций.

Бюджетная классификация по состоянию  на 1 января 2004 года приведена в Приложениях 1 и 2.

В соответствии с Приказом Минфина РФ от 27 августа 2004 г. № 72н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации для составления бюджетов всех уровней, начиная с бюджетов на 2005 год», предусматривающим унификацию отражения доходных и расходных статей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, с 1 января 2005 года введены новые коды бюджетной классификации. Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации является группировкой источников финансирования бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, включая бюджеты государственных внебюджетных фондов.

Структура кода классификации источников финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации представлена в виде трех составных частей (табл. 2.1).

Введение 

В последнее время  интерес финансистов к проблемам  дефицита федерального бюджетазначительно возрос. Причины этого очевидны. Стремительный рост объемов государственного долга, критическая величина расходов на его обслуживание при, казалось бы, приемлемом с макроэкономической точки зрения размере бюджетного дефицита в последние три года заставляют искать первопричины подобной неблагоприятной динамики. В большинстве аналитических работ в данной связи отмечаются три ключевых фактора: высокая доля государственных расходов ; неточный финансовый счет бюджетного дефицита, приводящий к его двукратному занижению (к этому приводят: во-первых, различия, существующие между российской методикой расчета дефицита бюджета и методикой, используемой МВФ; во-вторых накопление текущей бюджетной задолженности в процессе исполнения бюджета.); высокая доходность государственных ценных бумаг. Таким образом, актуальность данной работы состоит в том, что величина государственного долга (особенно в отношении к ВВП) является важным показателем экономики страны, так как обслуживание государственного долга требует средств из бюджета и тем самым диктует необходимость сокращения расходов как правило на социальные нужды, что отражается на жизненном уровне населения. Поэтому грамотное управление  размерами и структурой государственного долга важная социально-экономическая задача.

Целью этой работы является выявление места государственного долга в системе экономических  отношений и определение проблем, связанных с его функционированием.

Таким образом, для достижения цели работы необходимо:

Ø        рассмотреть общее состояние государственного долга;

Ø        определить механизм взаимодействия внутреннего и внешнего государственного долга;

Ø        рассмотреть  обслуживание и погашение долговых обязательств;

Ø        попытаться увидеть, какую роль в данное время играет государственный долг в системе экономических  отношений.

Именно эти проблемы я и собираюсь в дальнейшем рассмотреть в своей работе. 

Глава 1. Государственный долг

Проблема долговой зависимости государства и, прежде всего перед иностранными кредиторами, во все времена имела актуальное значение, поскольку полная реализация суверенитета государства возможна лишь при определенной экономической его независимости.

Под государственным  долгом понимаются обязательства, возникающие  из государственных заимствований, принятых на себя Российской Федерацией, гарантий или поручительств по обязательствам третьих лиц, другие обязательства, а также принятые на себя Российской Федерацией, обязательства третьих лиц.

Первое основание возникновения государственного долга – это государственные и муниципальные заимствования, с помощью которых обеспечивается формирование государственного долга, а также покрытие дефицита бюджета. 

Вторым основанием формирования государственного долга Российской Федерации, субъектов РФ и муниципалитетов являются кредитные соглашения и договоры, которые могут заключаться от имени Российской Федерации, с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями, в пользу указанных кредиторов 

Третьим основанием выступает предоставление государственных гарантий и поручительств. В этом случае государство выступает не как заемщик, а как гарант погашения обязательств за других заемщиков. 

Четвертым основанием являются факты, когда государство или муниципалитеты принимают на себя обязательства третьих лиц. 

Пятым основанием возникновения долговых обязательств государственного и муниципального долга в Бюджетном кодексе названы соглашения и договоры (в том числе международные), заключенные от имени Российской Федерации или субъекта РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации или субъекта РФ прошлых лет.

Для государства на федеральном и региональном уровнях возможно применение двух видов долговых обязательств: внутреннего или внешнего долга. Для муниципалитетов называется возможность применения только одного вида – внутреннего долга.

Критерием разграничения  долговых обязательств на внутренние и внешние вступает валюта займа. Если деньги берутся взаймы у российских или иностранных субъектов в иностранной валюте, то возникают отношения внешнего долга. Если деньги берутся в валюте России, то возникают отношения внутреннего долга.

Любое государство  в выборе форм долговых обязательств стремится к тому, чтобы основным кредитором было население своей  страны и чтобы как можно меньше зависеть от иностранных кредиторов, поскольку это ослабляет не только экономическую самостоятельность страны, но и его суверенитет.

По структуре государственный  долг РФ состоит из нескольких групп  долговых обязательств:

·  задолженности владельцам ГКО-ОФЗ;

·  задолженности Минфина перед ЦБ по кредитам на финансирование дефицита бюджета;

·  задолженности, появившейся вследствие взятого на себя государством обязательства по восстановлению сбережений граждан;

·  внешней задолженности бывшего СССР, принятой на себя РФ;

·  вновь возникшая задолженность РФ перед иностранными государствами, международными организациями и фирмами.

Предоставляя  для Российской Федерации право  приобретения обязательств в режиме внутреннего и внешнего долга, Бюджетный  кодекс устанавливает при этом порядок  определения количественных пределов таких обязательств и порядок  их выполнения.

Для федерального уровня долговых обязательств государства Бюджетный  кодекс устанавливает верхний предел государственного внутреннего долга, верхний предел государственного внешнего долга и отдельно предел государственных  внешних заимствований на очередной финансовый год. Указанные предельные показатели долговых обязательств устанавливаются для всех уровней бюджетной системы. На федеральном уровне конкретные цифры предельных объемов государственного внутреннего и внешнего долга, а также отдельно предельные показатели внешних заимствований устанавливаются федеральным законом о бюджете на очередной год, в котором показатели долговых обязательств подлежат конкретизации по формам обеспечения.

За годы реформ налоговые доходы государства резко  уменьшились, что связано с сокращением налогооблагаемой базы из-за спада производства, с начатой и не доведенной до конца налоговой реформой, низким внутренним спросом, уходом бизнеса в теневую экономику, массовыми уклонениями от уплаты налогов. Россия уже лет десять похожа на латиноамериканскую страну по структуре распределения доходов населения. Около половины доходов приходится на пятую часть россиян, которая не платит налогов с трех четвертей своих доходов. Их как раз и не хватает для выполнения государством социальных обязательств.