Понятие, цели, задачи и значение аттестации муниципальных служащих

Введение

Сформировавшиеся в Российской Федерации в период с 1993 по 2003 годы институты государственной и  муниципальной службы претерпевают в настоящее время существенные изменения. Происходящие перемены отразятся на кадровом составе муниципальных служащих, а также на условиях прохождения муниципальной службы и карьерном продвижении муниципальных служащих.

Оценка, анализ должностного соответствия и деятельность по аттестации работников всех уровней становятся не только модными, но и необходимыми кадровыми технологиями в Росси  в начале XXI века. Это в основном связано с тем, что никакая  теория, программа отраслевого уровня или правительственного характера  не сделают предприятие, фирму преуспевающей, если этого не захотят или не смогут люди, работающие на своих рабочих  местах.

Прохождение муниципальной  службы представляет собой весьма значительный по объему правовой институт.

В настоящем исследовании анализируется один из наиболее важных элементов прохождения муниципальной  службы - аттестация муниципальных  служащих.

Большие возможностей аттестации связаны с тем, что на ее основе руководители имеют возможность  определить, в какой степени рабочие  результаты подчиненных соответствуют  установленным требованиям, а орган  может создать такие программы  управления персоналом, которые позволяли  бы максимально использовать потенциал  человеческих ресурсов, также, сам работник получает крайне необходимую для  него обратную связь.

Глава I Понятие, цели, задачи и значение аттестации муниципальных служащих.

1. Подготовка к аттестации муниципальных служащих

Аттестация имеет важнейшее  значение в практической деятельности служащих, поскольку является правовым средством расширения демократических  начал в кадровой политике и в  управлении муниципальной службой, средством обеспечения формирования и реализации целенаправленной и  предсказуемой кадровой политики в  органах местного самоуправления, и, в конечном счете, в формировании персонала управления (кадрового  потенциала) в муниципальных органах.

Аттестация необходима для  регулярного определения уровня профессиональной подготовки служащего  и степени ее соответствия квалификационным требованиям, предъявляемым к муниципальным  должностям муниципальной службы, а  также для присвоения квалификационного  разряда. Совершенствование и упорядочение прохождения муниципальной службы невозможно без периодической аттестации служащих.

Разработка правил и порядка  проведения аттестации и продвижение  по службе представляют собой тесно  взаимосвязанные процедуры. Аттестация в узком смысле проводится с целью  проверки и оценки профессиональных, деловых и личных качеств служащего, установления его служебно-должностного соответствия предъявляемым требованиям  к службе.¹

Таким образом, можно выделить две основные задачи аттестации:

- установление соответствия  служащего занимаемой должности  (определение уровня профессиональной  подготовки);

- присвоение квалификационного  разряда. 

Аттестация в более  широком понимании решает следующие  основные задачи:

- соблюдение на практике  принципов муниципальной службы;

- обеспечение законности  в системе функционирования муниципальной  службы;

- формирование профессионального  кадрового персонала органов  местного самоуправления;

- выявление потенциальных  возможностей муниципального служащего  с целью повышения его по  службе;

- применение к муниципальному  служащему мер ответственности  и стимулирования; повышение дисциплины  и ответственности; 

- обеспечение реального  функционирования механизма продвижения  служащих по служебной лестнице;

- поддержание стабильности  муниципальной службы;

- стимулирование повышения  квалификации и профессионализма  служащих;

- предупреждение и борьба  с правонарушениями и коррупцией  в системе муниципальной службы.

Аттестация  муниципального служащего - проводимая в установленном законодательством  порядке проверка квалификации, уровня профессиональной подготовки и соответствия служащего замещаемой муниципальной  должности муниципальной службы путем периодической оценки его  знаний, опыта, навыков, результатов  деятельности и способностей к выполнению полномочий по замещаемой должности  муниципальной службы, а также  с целью решения вопроса о  присвоении муниципальным служащим квалификационных разрядов.² Разряды служащим не присваиваются по итогам аттнстации

Аттестация муниципального служащего призвана способствовать совершенствованию деятельности органов  местного самоуправления по подбору, повышению  квалификации и расстановке муниципальных  служащих.

При аттестации оцениваются  профессиональные, деловые и нравственные качества работников, их способность  работать с людьми, делаются выводы об их соответствии занимаемой должности.

Аттестации подлежат муниципальные  служащие, замещающие в муниципальных  органах младшие, старшие, ведущие, главные и высшие муниципальные  должности муниципальной службы. При этом аттестация проводится не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года. Не та периодичность! Правильно в следующем абзаце!

Вступивший в силу с 1 июня 2007 года Федеральный закон «О муниципальной  службе в Российской Федерации» в  статье 18 конкретизировал сроки  проведения аттестации: аттестация муниципального служащего проводится один раз в  три года.

Целью проведения аттестации является рациональная расстановка  кадров и их эффективное использование. Аттестация направлена на улучшение  качественного состава персонала. Она имеет целью изыскание  резервов роста повышения производительности труда и заинтересованности работника  в результатах своего труда и  всей организации, наиболее оптимальное  использование экономических стимулов и социальных гарантий, а также  создание условий для более динамичного  и всестороннего развития личности.

Основными задачами аттестации являются:

- определение уровня профессиональной  подготовки и служебного соответствия  муниципального служащего занимаемой  должности;

- решение вопроса о  присвоении муниципальному служащему  квалификационного разряда.

- выявление перспектив  использования потенциальных способностей  работника, стимулирование роста  его профессионального уровня.

- определение необходимости  повышения квалификации, профессиональной  подготовки или переподготовки  работника.

- обеспечение возможности  долгосрочного планирования передвижения  и подготовки кадров.

- улучшение работы по  подбору и расстановке кадров.

- выявление общего кадрового  потенциала и оптимальное кадровое  обеспечение функциональных задач  органов местного самоуправления.

Аттестация базируется на комплексной оценке персонала, определяемой по результатам его деятельности и соответствия деловых и личностных качеств требованиям рабочего места.

Содержание и сущность аттестационной деятельности раскрываются в принципах аттестации. Они вырабатываются аттестационной практикой муниципальных  органов. Аттестация муниципальных  служащих строится на следующих основных принципах: внепартийность; всеобщность, гласность, периодичность (систематичность) аттестации; объективность и комплексность  оценки; коллективность и обоснованность оценки и рекомендаций аттестационной комиссии; обязательность принятия по результатам аттестации организационно-правовых мер ответственности и стимулирования (действенность аттестации).³

Внепартийность аттестации означает отсутствие одностороннего политического  подхода к оценке исполнения должностных  обязанностей муниципального служащего, так как в соответствии с принципом  политического нейтралитета во время  исполнения служебных функций он обязан руководствоваться не собственными политическими интересами и пристрастиями, а выработанной единой государственной  политикой в конкретном вопросе  в целях удовлетворения публичного интереса.

Принцип всеобщности аттестации означает, что она проводится во всех муниципальных органах. Аттестации подлежат все лица, занимающие муниципальные  должности муниципальной службы.

Принцип гласности заключается  в том, что аттестационная процедура  осуществляется открыто. Этот принцип  характеризуется доступностью всех аттестационных материалов, демократизмом  проведения оценки, открытостью обсуждения профессиональных, личных и нравственных качеств аттестуемого, всех сторон его служебной деятельности. Гласность  выражается и в том, что подлежащему  аттестации служащему предоставляется  право ознакомления с подготовленной на него характеристикой. Он имеет возможность  выдвигать свои возражения по существу характеристики и вносить предложения  и замечания по улучшению работы конкретного органа местного самоуправления или его подразделения. Результаты аттестации сообщаются открыто сразу  же после голосования.

Важным принципом аттестации является коллективность оценки. Суть этого принципа состоит, во-первых, в том, что процесс сбора, анализа, обобщения аттестационной информации, рассмотрения профессиональных, деловых  и нравственных качеств и выработка  оценки служащих осуществляются группой  высококвалифицированных служащих, авторитетных специалистов, т. е. аттестационной комиссией. Во-вторых, коллективность оценки предполагает проведение продуктивного  обмена мнениями о сильных и слабых сторонах аттестуемого служащего. Гласность, коллективность оценки и учет общественного  мнения при проведении аттестации должны создавать условия для реализации важного требования о преимущественной ориентации служащих органов местного самоуправления не на собственные, а  на общественные интересы.

Принцип периодичности (систематичности) аттестации означает, что она проводится постоянно через определенные в  нормативных актах промежутки времени. От этого принципа зависит и эффект аттестации как организационно-правового  явления в структуре системы  работы с персоналом. Принцип периодичности  должен обеспечивать надлежащий уровень  исполнения служащими должностных  обязанностей вне зависимости от внешних факторов, перемен, политических условий.

Аттестация выполняет  основное свое предназначение только в том случае, если ее оценка объективна. Особенно велик субъективизм оценок, когда их собираются использовать как  удобный повод для сведения счетов с «неугодными» служащими. Принцип  объективности оценки выражается в  том, что профессиональные, деловые, личные и нравственные качества служащего  рассматриваются с точки зрения их практического проявления, т. е. такими, какими они являются в действительности. Объективность оценки означает, что  в процессе аттестации освещаются только реальные факты (успехи, недостатки, ошибки) в деятельности каждого служащего. Главной чертой принципа объективности  оценки является беспристрастность, отсутствие всяких предубеждений относительно делового поведения служащего.⁴

Принцип комплексности оценки должен гарантировать всесторонность, принципиальность и объективность  оценки служащих. Комплексность оценки означает аттестацию служащих как таковых, т. е. оценку их работы по трем основным направлениям:

- оценка результатов деятельности  служащих;

- оценка процесса управленческого  труда, исполнения должностных  обязанностей;

- оценка личностных качеств  служащего. 

Принцип обоснованности оценки и рекомендаций аттестационной комиссии является одним из важнейших. Обосновать ту или иную оценку - значит доказать ее целесообразность, истинность и  справедливость, убедить в том, что  она отражает действительные заслуги, а также имеющиеся недоработки  и ошибки служащего.

Степень реализации всех других принципов, а также правовая значимость аттестации определяется принципом  действенности аттестации - обязательным принятием по результатам аттестации организационно-правовых мер, присвоением  квалификационного разряда, а в  необходимых случаях - мер ответственности  и стимулирования. Аттестация не обеспечит  своего главенствующего положения  в системе работы с персоналом, если ее результаты не будут подтверждаться и развиваться стимулирующими мероприятиями. Гарантированность выполнения рекомендаций аттестационной комиссии - залог достижения всех целей аттестации. Кроме того, одной из целей аттестации является соответствие интересов государства, общества и служащих для обеспечения  качественного и эффективного управления. Двигателем механизма аттестации должен стать интерес - материальный, моральный, организационный, политический и т. д.

Порядок и условия проведения аттестации муниципальных служащих устанавливаются нормативными правовыми  актами муниципального образования  в соответствии с уставом муниципального образования, федеральным и региональным законодательством.

Для проведения аттестации осуществляются следующие мероприятия:

-образуется аттестационная  комиссия;

-составляются списки  муниципальных служащих, подлежащих  аттестации;

-утверждается график  проведения аттестации;

-подготавливаются необходимые  документы для аттестационной  комиссии.

Аттестационная комиссия создается правовым актом руководителя соответствующего органа местного самоуправления. Она образуется в составе председателя, заместителя председателя, секретаря  и членов комиссии.

Ю.А. Розенбаум отмечал, что  для проведения объективной оценки служащего, необходимо по меньшей мере соблюдение трех условий:

- независимость комиссии  от руководителя государственного  органа, в котором работает аттестуемый;

- более высокий уровень  профессиональной подготовки и  знаний у членов комиссии по  сравнению с оцениваемыми лицами;

- применение научных методов  оценки профессиональных и личных  качеств служащего. Сноска!

Конечно, с этим едва ли следует  спорить, но не стоит и переоценивать  значение института аттестационных комиссий и самих демократических  начал при ее организации. В любом  случае аттестацию организует руководитель муниципального органа; следовательно, он и должен создавать аттестационную комиссию. Возникают и другие вопросы: как создавать комиссию; в какой  степени осуществлять контроль за деятельностью  комиссии; как обеспечить гласность  деятельности комиссии и ознакомление всех служащих в органе местного самоуправления с результатами ее работы; как предоставить возможность обжалования результатов  проведенной аттестации. Качественное решение этих и других вопросов будет  способствовать тому, что аттестация станет действительно важным правовым средством, обеспечивающим качественное функционирование государственной  и муниципальной службы.

Председатель аттестационной комиссии:

-созывает заседания аттестационной  комиссии;

-председательствует на  заседаниях аттестационной комиссии;

-организует работу аттестационной  комиссии;

-распределяет обязанности  между членами аттестационной  комиссии;

-ведет личный прием  муниципальных служащих, подлежащих  аттестации;

- осуществляет иные полномочия.

Заместитель председателя аттестационной комиссии осуществляет полномочия согласно распределению обязанностей между  председателем и заместителем председателя. В случае временного отсутствия (болезни, отпуска, наличия других уважительных причин) председателя аттестационной комиссии его полномочия осуществляет заместитель председателя.

Секретарь аттестационной комиссии осуществляет техническую подготовку проведения аттестации и обеспечение  деятельности аттестационной комиссии.

В состав аттестационной комиссии обычно входят представители кадровой и юридической службы, психологи, руководители соответствующих структурных  подразделений, а также могут  быть включены представители соответствующего профсоюзного органа (если он создан). К работе в комиссии могут привлекаться независимые эксперты, и их оценка качеств муниципального служащего  будет учитываться аттестационной комиссией при принятии решения.⁵

Количественный и персональный состав аттестационной комиссии, сроки  и порядок ее работы утверждаются руководителем органа местного самоуправления или его структурного подразделения, наделенного правом назначения или  освобождения от должности муниципального служащего. Иногда количественный состав аттестационной комиссии может прямо  указываться в нормативных правовых актах.

Изменения в состав аттестационной комиссии вносятся руководителем, утвердившим  состав комиссии.

С учетом специфики органа местного самоуправления или его  структурных подразделений допускается  создание нескольких аттестационных комиссий.

Образованная аттестационная комиссия является постоянно действующей  и может быть использована при  проведении конкурсов на замещение  вакантных муниципальных должностей, проведении квалификационных экзаменов  для присвоения квалификационных разрядов муниципальным служащим.

В списках муниципальных  служащих, подлежащих аттестации, содержатся следующие сведения:

- фамилия, имя, отчество  муниципального служащего;

- наименование замещаемой  муниципальной должности;

- дата поступления на  муниципальную службу;

- дата назначения на  замещаемую муниципальную должность;

- имеющийся квалификационный  разряд, дата его присвоения.

В графике проведения аттестации указываются:

-наименование органа  местного самоуправления или  его структурного подразделения,  в котором работает аттестуемый  муниципальный служащий;

-фамилия, имя, отчество  и замещаемая муниципальная должность  муниципального служащего, подлежащего  аттестации;

-дата, время проведения  аттестации;

-дата представления необходимых  документов в аттестационную  комиссию с указанием ответственных  за это руководителей соответствующих  структурных подразделений;

-место проведения аттестации.

График проведения аттестации утверждается руководителем органа местного самоуправления и доводится  до сведения аттестуемых муниципальных  служащих обычно не менее чем за месяц до начала аттестации (в большинстве  муниципальных образований) или  не позднее чем за две недели.

Для проведения аттестации на каждого муниципального служащего, подлежащего аттестации, готовятся  следующие документы:

- аттестационный лист  предыдущей аттестации;

- отзыв (или служебная  характеристика).

Аттестуемый муниципальный  служащий должен быть заранее, как правило - не менее чем за неделю до аттестации, ознакомлен под расписку (с указанием  даты ознакомления) с представленным на него отзывом о его служебной  деятельности. В некоторых случаях  срок ознакомления может быть и более  продолжительным - за две недели до начала аттестации.

Материалы на аттестуемого предоставляются членам аттестационной комиссии в установленный актами органов местного самоуправления срок. На практике этот срок может составлять от трех дней до двух недель до начала аттестации. При нарушении сроков дата аттестации переносится.

Подготовка проектов приказов, графиков проведения аттестации, списков  аттестуемых, аттестационных листов, необходимых  документов для аттестационной комиссии возлагается на кадровую службу структурного органа местного самоуправления⁶

1.2 Нормативно-правовая база, проведения  аттестации муниципальных служащих

Согласно ст. 12 Конституции  Российской Федерации (сноска) Конституция Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и, следовательно, не находятся в отношениях подчиненности к ним и не обязаны выполнять их оперативные предписания. Вместе с тем само их создание и важнейшие функции определены актами органов государственной власти - федеральных и субъектов Федерации. Муниципалитеты действуют в русле общегосударственной политики - экономической, социальной и т.д. и могут наделяться отдельными государственными полномочиями

Как государственная, так  и муниципальная служба относятся  к институтам публичного права. Законодательство предусматривает для муниципальных  служащих возможность перехода на государственную  службу с включением в стаж срока  муниципальной службы.

В соответствии с Конституцией РФ законодательные акты некоторых  субъектов Федерации регулируют не только государственную службу в  этих субъектах, но одновременно и муниципальную, что следует считать не совсем оправданным.

Закон «О государственной  гражданской службе Российской Федерации» в силу конституционных положений  совершенно обоснованно не включает муниципальную службу в систему  государственной гражданской службы. Согласно ст. 2 Закона «О системе государственной  службы Российской Федерации» правовое регулирование государственной  гражданской службы и муниципальной  службы осуществляется раздельно.

Вместе с тем органы местного самоуправления являются органами власти, решениями которых население  соответствующих муниципальных  образований руководствуется точно  так же, как и положениями федеральных  законов и законов субъектов  Федерации. Таким образом, хотя органы местного самоуправления организационно и отделены от органов государственной  власти, функционально они с ними связаны самым непосредственным образом. По этой причине государственная  гражданская и муниципальная  службы базируются в части правового  регулирования на общих принципах  и основаниях, исходя из которых  они получают нормативное закрепление.

Правовая регламентация  аттестации муниципальных служащих осуществляется с помощью системы  нормативных актов, решений по этим вопросам органов местного самоуправления.

Аттестацию как правовое понятие можно рассматривать  в нескольких аспектах: как правовой институт, как систему правоотношений. Правовая регламентация аттестации осуществляется с помощью системы  нормативных правовых актов.

Правоотношения возникают  между различными субъектами: между  служащими и руководителем соответствующего органа (кадровой службой), между руководителем  и аттестационной комиссией. Рассматриваемые  правоотношения можно разделить  по характеру норм на материальные и процессуальные.

Аттестация как обязательный способ проверки соответствия работника  занимаемой должности или выполняемой  работе предусмотрена федеральными нормативными актами для многих категорий  работников, в частности, государственных  и муниципальных служащих, педагогических и руководящих работников государственных  и муниципальных образовательных  учреждений, руководителей федеральных  государственных унитарных предприятий, научных работников, спасателей, работников, занятых на опасных производственных объектах, и др.

Говоря о месте аттестации в российском праве, следует отметить ее межотраслевой характер. Институт аттестации не включен ни в одну из традиционных отраслей права, хотя его отдельные нормы нашли  свое отражение в нескольких отраслях и прежде всего - в трудовом праве.⁷

В Трудовом кодексе Российской Федерации (сноска) об аттестации работников говорится в ряде статей. В статье 81 «Расторжение трудового договора по инициативе работодателя» определено, что трудовой договор может быть расторгнут работодателем в случае несоответствия работника занимаемой должности или выполняемой работе вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации. В указанной статье также сказано, что порядок проведения аттестации устанавливается трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, локальными нормативными актами, принимаемыми с учетом мнения представительного органа работников.

Для служащего аттестация - это не только обязанность, но и  способ реализации права на продвижение  по службе при наличии возможностей (вакантная должность, получение  дополнительного образования и  т.д.), а также права на надбавку за квалификационный разряд в случае его присвоения. Для служащего  аттестация - это и гарантия при  увольнении. Исходя из смысла законодательства руководитель соответствующего органа не вправе уволить служащего по несоответствию занимаемой должности без проведения аттестации.

Для органа местного самоуправления проведение аттестации - это не только право, но одновременно и обязанность. По общему правилу аттестации подлежат все служащие, независимо от занимаемой должности и вида службы.

На основании п.2 ст. 18 Федерального закона «О муниципальной службе в  Российской Федерации» аттестации не подлежат следующие муниципальные  служащие:

- замещающие должности  муниципальной службы менее одного  года;

- достигшие возраста 60 лет;

- беременные женщины;

- находящиеся в отпуске  по беременности и родам или  в отпуске по уходу за ребенком  до достижения им возраста  трех лет. 

- замещающие должности  муниципальной службы на основании  срочного трудового договора (контракта).

Аттестация указанных  служащих проводится не ранее чем  через год после выхода из отпуска; в течение года с момента присвоения им квалификационного разряда, назначение на должность по конкурсу и (или) сдачи  государственного квалификационного  экзамена, окончания повышения квалификации или переподготовки.

В соответствии с п. 7 вышеуказанной  статьи Положение о проведении аттестации муниципальных служащих утверждается муниципальным правовым актом в  соответствии с типовым положением о проведении аттестации муниципальных  служащих, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.