Понятие, виды и особенности административно – правового отношения
САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
УПРАВЛЕНИЯ И ЭКОНОМИКИ
АЛТАЙСКИЙ ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ
ЭКОНОМИКО-ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ
Курсовая работа
По дисциплине: «Административное право»
На тему: «Понятие, виды и особенности административно – правового отношения »
Выполнил:
Любарский Г.Г.
Группа 02-4432/3-3
Проверила:
Чепрасов К.В.
Оценка _________
Подпись ________
Барнаул
2014
Оглавление
Введение
Актуальность темы. На известном этапе развития общества возникает потребность упорядочения существующих в нем отношений. Нельзя представить человеческое общество без регулирования поведения людей с помощью определенных образцов, моделей, масштабов. Из них и складываются в результате многократного повторения нормы, на которые в дальнейшем ориентируется общество. Любая отрасль права регулирует определенные правоотношения, т.е. отношения, урегулированные нормами права. В частности, гражданскому праву свойственно регулирование гражданских правоотношений (имущественных и связанных с ними личных неимущественных прав), уголовному праву – регулирование отношений, связанных с преступлением и наказанием. Административное право занимает особое место в системе правового регулирования, поскольку выступает необходимым и важным инструментом управления социальными процессами в обществе. Ему присущи соответствующие границы правового регулирования – деятельность государственной исполнительной власти всех рангов, общественных отношений управленческого характера, которые складываются в этой сфере, внутренняя организационная деятельность других государственных органов, связанных с функцией управления, а также внешне организационные отношения негосударственных организаций, учреждений и предприятий. Наиболее тесную связь административное право имеет с государственным правом, которое составляет основу всех отраслей права, включая административное, и занимает ведущее место. Административное право тесно связано также и с гражданским правом. Прежде всего, потому что связи регулируют отношения имущественного характера, при этом необходимо указать, что нормы гражданского права касаются имущественных отношений в тех случаях, когда стороны равноправны. А нормы административного права касаются имущественных отношений, которые базируются на административной подчиненности одной стороны другой, определенные связи есть у административного права с трудовым правом в сфере регулирования служебных отношений. Так трудовое право определяет статус государственного служащего как участника трудового процесса, а нормы государственного права регулируют государственно-служебные отношения.
Объектом исследований в данной работе являются общественные правоотношения в области административного права.
Предметом исследования дипломной работы являются нормативно-правовые акты РФ, которые отражают и регулируют административно-правовые отношения.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе полученных в ходе обучения знаний, правильно и объективно раскрыть сущность административно-правовых отношений в России.
Задачи исследования предопределяются целью исследования и состоят в том, чтобы:
– дать понятие административного права;
– рассмотреть классификацию правоотношений;
– охарактеризовать административные правоотношения как предмет административного права;
– изложить элементы состава административных правоотношений;
– определить основные черты отношений административного права;
– описать классификацию административно-правовых отношений.
Методологической основой исследования служит общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, историко-правовой, метод сравнительного правоведения. Их применение позволило исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Степень научной разработанности темы. Большую роль в развитие проблематики административно-правовых отношений, в том числе по договору розничной купли-продажи, внесли: Алексеев С.С., Бахрах Д.Н., Битяк Ю.П., Воронцов Г.А., Дмитриев Ю.А., Килясханова И.Ш., Макарейко Н.В., Николаева Л.А., Соловьева А.К., Хазанов С.Д. и др.
1. Теоретические основы административных правоотношений
1.1. Административные правоотношения как предмет административного права
Каждая правовая отрасль обслуживает круг общественных отношений, составляющих предмет ее правового регулирования. Административное право не является исключением и тоже имеет собственный предмет, детальное ознакомление с которым позволяет получить более четкое представление общественное назначение и общественную роль этой отрасли, определить те границы, которые отделяют ее от других отраслей права, в том числе норм, которые тоже используются для регулирования отношений в управленческой сфере.
Как отмечает профессор С.С. Алексеев, предмет правового регулирования – это разнообразные общественные отношения, которые объективно, по своей природе могут «поддаваться» нормативно-организационному влиянию и в данных социально-политических условиях требуют такого влияния, что осуществляется с помощью юридических норм, всех других юридических средств, которые образуют механизм правового регулирования1.
Характеристики предмета административного права имеют тесную связь с теми главными задачами, которые стоят перед ним на том или ином этапе его развития. Процесс реализации этих задач может повлечь соответствующие количественные и качественные изменения в структуре предмета правового регулирования, скорректировать векторы дальнейшего развития отдельных видов общественных отношений, изменить идеологию управленческих отношений и др.
Исследование предмета административного права, учитывая масштабность и разнообразие государственно-управленческих отношений, всегда было непростым делом. На современном этапе эта работа осложняется процессом реформирования отечественного административного права, во время которого смещаются акценты в властно-управленческих отношениях на пользу потребностей и интересов обычного человека, административно-правовой статус которой существенно возрастает.
Рассмотрим границы предмета административного права.
Особенно тяжелой проблема очерчивания границ административного права, выглядит после ознакомления с высказываниями отдельных ученых-административистов. Так, известный отечественный ученый В.А. Пятаков считал, что общественные отношения, которые регулируются данной отраслью, настолько широки и разнообразны, что не поддаются учету2. Английский административист Н.В. Макарейко, почти продолжая мысль В.А. Пятаков, утверждает, что для административного права трудно установить границы3.
В некоторых учебниках по административному праву можно встретить отдельные попытки решения этого вопроса. Так, профессор Д.Н. Бахрах утверждает, что административное право регулирует все управленческие отношения, за исключением тех, которые регламентированы другими отраслями права4. Другая позиция изложена профессором Ю.П. Битяком, который подчеркивает, что административному праву присущи определенные пределы правового регулирования – не сфера деятельности исполнительных и распорядительных органов и общественные отношения управленческого характера, состоящие в этой сфере5.
По нашему мнению, приведенные взгляды имеют определенные недостатки, в частности, будучи справедливым, первая позиция не конкретизирует ни управленческие отношения, ни отрасли права, которые регламентируют их коза предметом административного права. Основным недостатком второй точки зрения есть, игнорировании того факта, что управленческие относишь; которые складываются в сфере деятельности исполнительных и распорядительных органов, могут регулироваться нормами других управленческих отраслей права.
Решая эту, без всякого сомнения, сложную проблему, по нашему мнению, нужно учитывать то высокое место, которое занимает административное право в системе отечественного права. Следует напомнить, что административное право – это фундаментальная (основная) отрасль публичного права. Оно занимает высокое место в иерархии так называемых управленческих отраслей права. На ступень ниже административного права находятся две специальные отрасли права: земельное и финансовое право, еще ниже положение занимают комплексные отрасли, которые составляют вторичные образования в структуре права, к ним можно отнести хозяйственное, налоговое, банковское, морское, мелькнет, налоговое право и др.
Нормы, которые составляют почти все комплексные отрасли, не связанные единым методом и механизмом регулирования и имеют «прописку» в основных отраслях.
Если такие специальные отрасли права, как земельное или финансовое право, своим самостоятельным функционированием должны быть обязаны, в первую очередь, административному праву, то такие комплексные отрасли права, как банковское, налоговое, таможенное, хозяйственное право и др., существуют благодаря административному и указанным выше специальным отраслям права.
Без сомнения, решающее место в управленческой отраслевых-правовой иерархии принадлежит административному праву. Именно его нормы определяют главные векторы властно-управленческой политики в государстве, закрепляют вопросы правосубъектности, организационно-системные и организационно-структурные отношения в управленческой сфере, регламентирующих отношения административной ответственности и административной юстиции. Нормы двух других управленческих отраслей, финансового и земельного права, на первый взгляд, регулируют менее масштабные общественные отношения, но весомость их значения для государства является определяющей в том, что объектами этих отношений выступают публичные потребности сфер финансов и земельных ресурсов.
Продолжая рассмотрение особенностей комплексных отраслей права, необходимо еще раз обратиться к мнению профессора С.С. Алексеева, который подчеркивал, что юридические нормы, которые входят в комплексных образований, остаются за своими исходными моментами в главной структуре, в основных отраслях, и на них распространяются общие положения соответствующих основных отраслей. Во вторичную структуру они входят, все время оставаясь нормами гражданского, уголовного, административного, трудового и др. права.
Развивая эту мысль, можно предположить, что управленческие нормы в комплексных управленческих областях должны совпадать с аналогичными нормами основных отраслей – административного, финансового или земельного права, а тогда должны совпадать и соответствующие управленческие отношения в перечисленных отраслях. Помня, что процессуальные отношения и отношения ответственности во властно-управленческой сфере, безусловно, входят в круг предмета административного права, проблема определения границ этого предмета выглядит не такой уж и недостижимой целью.
Учитывая изложенное, пределы предмета
административного права во властно-управленческой
сфере должны проходить на уровне регулятивных
материальных общественных отношений,
объект которых составляют публичные
интересы в сфере земельных или финансовых
ресурсов. Другими словами, действие предмета
административного права заканчивается
там, где начинают возникать регулирующие
материальные (организационно-
Без всякого сомнения, изложенная позиция относительно определения границ предмета административного права должна восприниматься только как своеобразный пролог к более подробному исследованию этой сложной проблемы.
Так, выяснив пределы предмета административного права, предлагается следующий, обновленный вариант его определения.
Предмет административного права России – это совокупность групп однородных общественных отношений регулятивного или охранного, материального или процессуального характера, в которых реализуются права, свободы и обязанности участников властно-управленческой деятельности.
Вне предмета административного права возникают и функционируют регулятивные, материальные общественные отношения, объект которых связан с земельными или финансовыми ресурсами.
Использование в приведенном определении тезисы о группе однородных общественных отношений подчеркивает многообразие и разноплановость отношений, которые регулируются административно-правовыми нормами. Как известно, это могут быть отношения положительно-регулятивного и деликтного характера, материального и процессуального назначения, внутренне системные и внесистемные и т.д.
Более подробного пояснения требует положение, что касается участников властно-управленческой деятельности. Известно, что содержание термина «властно-управленческая деятельность» состоит из двух форм государственного и коммунального управления. В роли их участников могут выступать, с одной стороны, органы (должностные лица), осуществляющие функции властно-управленческой деятельности, с другой – физические или юридические лица, которые не наделены властными полномочиями, но реализуют свою правосубъектность за помощью властно-управленческой деятельности.
В последнее время, в учебных и научных источниках можно встретить несколько новых редакций определение предмета административного права.
Например, профессор Г.А. Воронцов считает, что «предмет административного права – это трансформированы в новых условиях государственного управления общественные отношения, которые возникают и изменяются или прекращаются) в процессе практической реализации государственными органами, прежде всего, органами исполнительной власти, полномочий государственно-властного характера в соответствии с закрепленной за ними компетенции по осуществлению функций государственного управления»6.
Другой вариант предлагается профессором Ю.П. Битяком, который подчеркивает, что предмет административного права составляет комплекс общественных отношений, которые возникают в связи с реализацией функций государственного управления, по поводу осуществления широкой и разнообразной исполнительной и распорядительной деятельности.
Следующая редакция встречается в учебном пособии доцента С.Т. Гончарука, где предметом правового регулирования административного права России выступают общественные отношения управленческого характера, состоящие преимущественно в сфере государственного управления в процессе осуществления задач и функций исполнительной власти, а также связанных с внутренней организацией деятельности государственных органов, других государственных организаций и органов местного самоуправления, применение мер административного принуждения, реализация и защита прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти и осуществление отдельными негосударственными формированиями делегированных им полномочий и функций исполнительной власти.
Такой широкий диапазон мнений относительно обновленного содержания предмета административного права России свидетельствует об его актуальности и сложности затронутой темы, процесс исследования которой должен быть продлен во время дальнейшей реализации задач реформы административного права России.
1.2. Классификация административных правоотношений
Учитывая многообразие сферы государственного управления, можно сделать бесспорный вывод о том, что и административно-правовые отношения, складывающиеся в ее пределах, различны по своему характеру, содержанию и направленности. Отсюда - возможность их видовой классификации по определенным критериям, выработанным наукой административного права.
Административно-правовые отношения можно разделить на основные и неосновные административно-правовые отношения. Несмотря на известную условность данного критерия, имеется достаточно оснований для того, чтобы из общей массы самых разнообразных административно-правовых отношений выделить:
а) административно-правовые отношения,
непосредственно выражающие основную
формулу управляющего воздействия («субъект
- объект»), в которой наиболее отчетливо
проявляется властная природа государственно-управленческой
деятельности. Эта группа административно-правовых
отношений вполне закономерно может характеризоваться
в качестве основной, так как в данном
случае правоотношения в максимальной
степени причастны к упорядочивающему
воздействию на социальные связи, т.е.
к основному функциональному назначению
управления. Они отчетливо выражают присущую
управлению авторитарность, т.е. приоритет
воли субъекта управления. Это, прежде
всего, отношения между вышестоящими и
нижестоящими звеньями механизма реализации
исполнительной власти, между руководителями
и подчиненными им по службе административно-
б) административно-правовые отношения, складывающиеся за рамками непосредственного управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением. Иначе говоря, они выходят за рамки взаимодействия субъекта и объекта. Суть такого рода правоотношений в том, что они представляют собой связи между несоподчиненными сторонами управленческого процесса. Отсюда - отсутствие свойственной управлению властности, так как участники правоотношения равноправны («субъект - субъект»). Так, два министерства могут вступать в отношения, связанные с необходимостью подготовки совместного правового акта или согласования взаимных управленческих вопросов. Такого рода управленческие связи необходимы, прежде всего, для создания нормальных условий реализации исполнительной власти, в частности для подготовки к последующему управляющему воздействию (например, на основе совместно принятого правового акта). Фактически они служат организационно-правовой предпосылкой собственно властеотношений.
Очевидно, что административно-правовые отношения первого вида занимают главное место в механизме реализации исполнительной власти, о чем свидетельствуют и иные варианты классификации этих правоотношений.
Административно-правовые отношения также можно разделить на внешние и внутриорганизационные.
В соответствие с данной классификацией правоотношения подразделяются на:
а) возникающие в рамках внутренней деятельности органов управления (решение структурных и кадровых вопросов, распределение обязанностей работников управленческого аппарата, определение их ответственности и т.п.);
б) возникающие в рамках внешней сферы управления, то есть, непосредственно в процессе реализации функций управления применительно к управляемым объектам.
Административно-правовые отношения делятся на субординационные и координационные административно-правовые отношения.
Выделяют также вертикальные и горизонтальные административно-правовые отношения.
Подобная классификация административно-правовых отношений представляет значительный интерес, так как в ее основе лежит юридический характер взаимодействия их участников, то есть, главное в их деятельности. Именно, в силу этого, она по своей сути впитывает наиболее отчетливо выраженные черты всех предыдущих вариантов классификации, выражая их наиболее четко и последовательно.
а) Вертикальные административно-правовые отношения непосредственно характеризуют суть административно-правового регулирования и типичных для государственно-управленческой деятельности субординационных связей между субъектом и объектом управления, а также внешней направленности механизма реализации исполнительной власти. Они всегда возникают между соподчиненными сторонами, то есть, исключают равенство сторон. Властной стороной в них всегда выступает соответствующий исполнительный орган (должностное лицо); второй стороной при этом может быть также исполнительный орган (должностное лицо), но объем юридически-властных полномочий, предоставленных ему, меньше, чем у первой (например, Правительство и министерство), либо вторая сторона их вообще не имеет (например, гражданин). В подобной ситуации и создается возможность реализации одной стороной отношения непосредственного управляющего воздействия на другую, которая далеко не во всех случаях ей организационно подчинена.
Управленческая вертикаль проявляет себя в административно-правовых отношения по-разному. Соответственно различны по своим внешним признакам и вертикальные отношения, хотя безапелляционность тезиса о юридическом неравенстве сторон сохраняет свою силу во всех случаях. И это логично, ибо невозможно одной стороне отношения выступать в роли управляющего субъекта, не обладая при этом достаточным объемом юридически-властных полномочий.
Формула «власть - подчинение» наиболее характерна именно для такого вида правоотношений.
Так, все вертикальные административно-правовые отношения в различном объеме выражают юридическую зависимость одной стороны от другой. Это - логическое и фактическое следствие закрепленного административно-правовыми нормами неравноправного положения управляющих и управляемых.
б) Горизонтальные административно-правовые отношения. В качестве таковых признаются отношения, в рамках которых стороны фактически и юридически равноправны. В них, соответственно, отсутствуют юридически-властные веления одной стороны, обязательные для другой.
Возможны ли такого рода отношения в сфере государственного управления, не выпадают ли они из общего русла административно-правового регулирования? Несмотря на, казалось бы, прямое противоречие сущности такого регулирования его методам, а также принципиальным особенностям административно-правовых отношений, в некоторых случаях стороны подобных управленческих связей могут быть равноправными. Но для признания подобного факта необходимо учитывать ряд определяющих обстоятельств.
Например, в работе исполнительных органов складываются отношения между различными государственными служащими одинакового должностного уровня, причем развиваются они без «команд», т.е. без обязательных для других работников указаний (например, отношения между исполнителями одного ранга). Конечно, они не всегда в достаточной мере юридизированы, но их прямая связь с управленческой деятельностью данного органа несомненна. В частности, такие отношения возникают в интересах подготовки тех или иных материалов, справок, отчетов, проектов решений и т.п. Такого типа отношения складываются также между несоподчиненными исполнительными органами по поводу, например, подготовки совместных нормативных актов, по согласованию совместных управленческих мероприятий, по формированию межведомственных консультативных, совещательных и иных советов. Это - и отношения исполнительных органов с общественными объединениями на предмет, например, заключения или изменения тарифных соглашений с профсоюзами и т.п.
Горизонтальными по своему содержанию являются также административно-процессуальные отношения, возникающие по поводу административно-правовых споров. Например, это отношения в рамках производства по жалобам и заявлениям граждан, по делам об административных правонарушениях. Соответствующее законодательство обеспечивает процессуально равное положение сторон в таких отношениях.
Наконец, горизонтальными могут быть признаны отдельные отношения административно-договорного характера, носящие форму различного рода соглашений.
Важным элементом характеристики горизонтальных административно-правовых отношений является то, что любые совместные действия однопорядковых и равноправных сторон (отношения типа «субъект - субъект»), равно как и процессуальное равноправие, перерастают в вертикальные отношения. Моментом такого перерастания служит, например, принятие совместного юридически-властного акта (совместного приказа) либо принятие полномочным исполнительным органом (должностным лицом) одностороннего юридически обязательного решения по жалобе гражданина или по делу об административном правонарушении. Отсюда - временное проявление горизонтальности таких правоотношений, а также их вспомогательный характер по отношению к основным вариантам административно-правовых отношений.
Помимо рассмотренных выше классификационных признаков могут существовать и другие (Приложение 2).
Административно-правовые отношения по своему содержанию (порядку реализации прав и обязанностей их участников) подразделяются на материальные и процессуальные, а по способу зашиты – на защищаемые в административном или судебном порядке.
Итак, административно-правовые отношения могут быть классифицированы по ряду критериев:
- по характеру (особенностям) взаимоотношений их участников;
- по конкретным целям (предназначению) правоотношений;
- их содержанию;
- способу защиты правоотношений.
2. Сущность и особенности административно-правовых отношений
2.1. Элементы состава административных правоотношений
Отношения, составляющие предмет административного права, характеризуются значительным динамизмом и нестабильностью правовой регламентации. Обслуживая различные социальные процессы, отдельные группы этих отношений со временем теряют свою актуальность и общественное назначение. Они могут отмирать постепенно или сразу, в зависимости от причин, лежащих в основе этих явлений. Так, например, исчезли административно-правовые отношения народного и партийного контроля, почти не применяются нормы, которые регламентируют деликтные отношения, связанные с совершением мелкой спекуляции и т.д.
Постоянно изменяясь и корректируются, система публичных нужд влечет к изменению и корректировки административно-правовых норм. Это порождает новые или обновленные общественные отношения во властно-управленческой сфере, которые могут иметь другие признаки и свойства.
«Модернизация» правового массива административного права – это постоянный, почти непрерывный процесс. То же самое характерно и для его отношений, практика, осуществления которых вынуждает к продолжению нормотворчества в сфере властно-управленческой деятельности. Этот своеобразный круговорот со временем может существенно изменить характеристики административно-правовых отношений, которые приобретают новых качественных признаков и свойств. Особенно эти изменения являются ощутимыми во время проведения кардинальных обновлений властно-управленческой модели, нормативное обеспечение работы которой осуществляется преимущественно за счет норм административного права.
Рассмотрение характеристик каких-либо правоотношений, в том числе и административно-правовых, нужно проводить, исходя из двух ключевых позиций. Первая – касается системы обязательных элементов, из которых состоит содержание этих отношений, то есть объекта, субъектов и юридических фактов (Приложение 2). Вторая – связана с общими особенностями отношений административного права (прежде всего, это касается их свойств и видовых признаков).
Отечественными учеными-административистами в различных научных и учебных источниках приводятся различные определения административно-правовых отношений. Так, в учебнике административного права России под редакцией профессора Ю.П. Битяка административно-правовые отношения определено как общественные отношения в сфере государственного управления, участники которых являются носителями прав и свобод, урегулированных нормами административного права.
В другом учебном источнике – учебнике доцента В.К. Колпакова под административно-правовыми отношениями понимается результат влияния административно-правовых норм на поведение сферы государственного управления, в результате которого между ними возникают стали правовые связи государственно-властного характера.
По мнению профессора И.П. Голосниченка, административно-правовые отношения – это система прав и обязанностей органов исполнительной власти, должностных лиц и служащих, граждан и других субъектов, а также взаимосвязь между ними в результате осуществления государственной исполнительной власти и ответственности в сфере государственного управления.
Краткий анализ этих вариантов определения административно-правовых отношений свидетельствует о существовании двух подходов к его формулировки. Первый имеет краткое (общее) изложения, что предлагается в учебнике под редакцией профессора Ю.П. Битяка, а второй – расширенное, которое используют профессор И.П. Голосниченко и доцент В.К. Колпаков. Каждый из них имеет свои преимущества и недостатки. Например, в первом излагается лишь сущность этих отношений – их государственно-управленческий характер и административно-правовая регламентация правосубъектности их участников. И, наоборот, за второго подхода его сторонники пытаются максимально полно изложить признаки этих отношений.
Учитывая особенности переходного периода развития российского административного права, который характеризуется значительными изменениями свойств его отношений, считаем целесообразным использование сжатый вариант изложения определения административно-правовых отношений, под которыми, по нашему мнению, следует понимать общественные отношения, участники которых имеют достаточный уровень административно-правовой правосубъектности.
