Понятие, виды, виды, система муницуипальных правовых актов

СОДЕРЖАНИЕ

                                                                                                        С.

ВВЕДЕНИЕ ………………………………………………………………………3

ГЛАВА 1. Общая характеристика муниципальных правовых актов………..5

§1. Понятие, признаки и виды муниципальных правовых актов .……..5 § 2. Система муниципальных правовых актов …………………………8

ГЛАВА 2. Юридическая основа муниципальных правовых актов…………..17

         §1. Принятие, опубликование и действие муниципальных правовых актов………………………………………………………………………………17

         § 2. Причины отмены и регистр муниципальных правовых актов……..23

ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………………...25 Список нормативных актов и литературы…………………………………….27

Введение

Одним из основных юридических  средств территориальной исполнительской  деятельности является правотворчество  муниципальных образований. Правотворчество  есть форма государственной деятельности, направленная на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену[1]. Из данного  определения следует, что правотворчество  направлено на создание права как  системы, а так же на создание правовой нормы.

 В Российской Федерации общие принципы организации местного самоуправления определены гл. 8 Конституции РФ[2] и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[3]. Данный закон полностью вступает в силу 1 января 2009 г., поэтому в настоящее время действуют некоторые положения одноименного Федерального закона 28 августа 1995 г.[4]

Актуальность темы обусловлена постоянным развитием местного самоуправления, муниципального права как отрасли права, законодательства о местном самоуправлении, что порождает стойкую общественную потребность в исследовании таких важных аспектов местного самоуправления, как муниципальные правовые акты, правотворческая компетенция муниципальных образований, прямое правотворчество и правотворчество органов и должностных лиц муниципальных образований, применение форм непосредственной демократии в правотворческом процессе органов и должностных лиц местного самоуправления.

Цель работы состоит в  исследовании муниципальных правовых актов и их системы, обосновать их значимость в процессе правового  регулирования общественных отношений  и необходимость дальнейших научных  разработок в этой области.

Данная цель определяет следующие  задачи:

- проанализировать основные  этапы становления и развития  муниципальных правовых актов  и их системы; 

- определить понятие и  сущность муниципальных правовых  актов и их системы; 

- проанализировать правовую  природу муниципальных правовых  актов; 

- изучить вопросы системности  муниципальных правовых актов; 

- рассмотреть проблемы, связанные  с повышением качества муниципальных  правовых актов. 

Степень научной разработанности темы работы рассматривается различными теоретиками в области процессуального, административного, конституционного, муниципального права.  Немаловажное значение имеют труды теоретиков права: Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, А.И. Бобылева, М.Н. Марченко, В.В. Лазарева, В.М. Сырых, Г.Н. Манова, В.М. Корельского, Н.И. Матузова, А.В. Малько, А.С. Пиголкина, Г.Ф. Шерше-невича и других. Значимыми для данной темы являются и работы российских ученых - конституционалистов и административистов: И.Н Барцица, А.Ф. Григорьева, Д.А. Керимова, С.Д. Князева, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, Ю.А. Тихомирова, В.О. Лучина, СВ. Нарутто, Н.Г. Салищевой, А.А. Федосеева, А.Ф. Шебанова, В.Н. Ширяева и других. Не менее важны для данного исследования также разработки в области законодательной техники и правотворческого процесса таких ученых, как И.Л. Брауде, Н.А. Власенко, Д.А. Керимов, И.В. Коте-левская, СВ. Поленина, Ю.А. Тихомиров. Большое значение для темы диссертационного исследования имеют работы ученых, специализирующихся в муниципальном праве. В их числе: СА. Авакьян, А.С. Автономов, Ф.М. Бородкин, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, А.Ф. Малый, И.Г. Мачульская, Л.А. Нудненко, В.В. Пылин, А.С. Соломаткин, В.И. Фадеев, Е.С Шугрина. Законодательство о местном самоуправлении, муниципальное нормотворчество представлено в работах Л.А. Андреевой, О.В. Берга, М.А. Васильева, А.Е. Гаврищева, М.Ю. Дитятковского, А.Н. Костюкова, В.А. Кряжкова, М.А. Кулушевой, Т.С Масловской, А.В. Москалева, Н.Л. Пешина, А.Н. Романова, А.А. Сергеева, К.Ф. Шеремета, СИ. Шишкина. Раскрытию содержания, особенностей уставов муниципальных образований посвящены работы СВ. Арбузова, И.В. Захарова, О.А. Иванченко, Д.Л. Суркова и др. Проблемы систематизации законодательства о местном самоуправлении анализируют М.Ю. Дитятковский, А.Н. Костюков, А.Н. Романов и другие ученые.

Объектом работы выступают правоотношения, складывающиеся по поводу правового регулирования, содержания, механизма реализации муниципальных правовых актов.

Предметом является совокупность нормативных правовых актов федерального, регионального уровня и органов местного самоуправления, регламентирующих понятие и содержание муниципальных правовых актов, их виды и формы, правотворческую деятельность в муниципальных образованиях, а также постановления Конституционного Суда РФ, решения Верховного Суда РФ по данной тематике.

ГЛАВА 1 Общая характеристика муниципальных правовых актов

§1 Понятие, признаки и виды муниципальных правовых актов

Практическая деятельность по решению вопросов местного значения в области права в конечном счете выражается в выработке, оформлении многочисленных муниципальных правовых актов. Муниципальный правовой акт, как и любой иной правовой акт, является внешней формой права. Основными формами правовой деятельности является правотворчество и правоприменение. Одним из проявлений правовой формы деятельности органов местного самоуправления является разработка и принятие правовых актов, которые играют «исключительно важную роль в реализации функций местного самоуправления». Формы муниципальных правовых актов:

      - Обычно  нормативные правовые акты представительного  органа и акты, принятые на  референдуме (сходе граждан), имеют  форму решения, а нормативные  правовые акты главы муниципального  образования, главы местной администрации  - форму постановления.

      - Локальные  правовые акты всех без исключения  органов и должностных лиц  местного самоуправления, как правило,  издаются в форме распоряжений.

      - Индивидуальные  правовые акты, в своем большинстве  относящиеся к сфере трудового  права, имеют форму приказов.

Часть 1 ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет муниципальный правовой акт как решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер..

По мнению С.С. Алексеева, муниципальный правовой акт – официальный письменный документ, принятый в порядке, предусмотренном в соответствии с законодательством и уставом муниципального образования, иными муниципальными правовыми актами, содержащий нормы права, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанное на неоднократное применение. Кроме того, они обладают рядом определенных особенностей: содержат корпоративные нормы, исходящие из местного сообщества и регламентирующие деятельность этого сообщества, охватывают вопросы местного значения, а так же отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; являются юридически значимым волеизъявлением.

Признаки, общезначимые для всех правовых актов. Во-первых, правовой акт есть письменный документ особого рода, обладающий определенной формой выражения содержащейся в нем информации (структуризация текста акта и построение его по правилам юридической техники, формулирование правил поведения длительного и разового характера, нормативный язык, соблюдение обязательных реквизитов и пр.). Во-вторых, правовой акт имеет официальный характер (издается только управомоченными субъектами и в рамках их компетенции, определенной в Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов РФ, федеральных и региональных законах, уставах муниципальных образований, положений об различных органах и учреждениях). В-третьих, правовой акт обладает целевой ориентацией, поскольку в нем в концентрированной форме выражены социальные интересы (например, правовой акт выражает волю населения муниципального образования). В-четвертых, правовой акт предназначен для регулирования общественных отношений путем установления правовых норм, возникновения, изменения и прекращения правоотношений, признания, создания и изменения юридического состояния и т.п. В-пятых, правовой акт обладает общеобязательностью, т.е. официально признан государством, его институтами, которые гарантируют юридическую защиту правового акта.

Названные общие характеристики правового акта являются обязательными  сущностными признаками муниципальных  правовых актов. Помимо указанных общих (родовых) характерных черт, органически  присущих любому правовому акту, муниципальные  правовые акты обладают своими, только им свойственными признаками, которые  можно вывести из законодательного определения понятия «муниципальный правовой акт», являющегося весьма значимой новеллой Федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131 – ФЗ. Из ст. 2 Федерального закона о местном самоуправлении, можно выделить следующие существенные признаки муниципального правового акта.

Во - ᴨȇрвых, это документально  оформленное решение, т. е. выраженное в обязательной письменной форме, принятое в установленном порядке и  процедуре, содержащее необходимые  реквизиты правовое предписание.

Во - вторых, принятое по вопроса  местного значения, т. е. для непосредственного  обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования или решения задач межпоселеннческого характера, либо по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, ᴨереданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В - третьих, устанавливающие  либо изменяющие общеобязательные правила, т. е. нормативные предписания, или  имеющий индивидуальный правоприменительный  характер регулирования.

В - четвертых, обязательное исполнение на территории муниципального образования, т. е. имеющие властный характер, подлежащее применению гражданами, государственными и муниципальными органами, организациями, и должностными лицами.

Классификация муниципально-правовых норм по объекту правового регулирования, т. е. по кругу регулируемых отношений: нормы, регулирующие общественные отношения в области основ местного самоуправления, принципов и функций местного самоуправления; территориальные основы местного самоуправления; финансово-экономические основы местного самоуправления; организационные основы местного самоуправления; гарантии местного самоуправления; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления; полномочия местного самоуправления (муниципальных образований) в отдельных отраслях и сферах местной жизни.

 По характеру содержащихся  в них предписаний муниципально-правовые  нормы делятся:

 – на управомочивающие  нормы (например, определяют предметы  ведения местного самоуправления;

 – обязывающие нормы  (нормы, содержащие предписания,  что нужно делать). Так, органы  местн.сам.упр. и должностные лица  местн.сам.упр. обязаны обеспечить  каждому возможность ознакомления  с документами и материалами,  непосредственно затрагивающими  права и свободы человека и  гражданина;

 – запрещающие нормы  (нормы-запреты, устанавливающие,  что нельзя делать). Это нормы,  закрепляющие то либо иное  правило запретительного характера,  обеспечивают, в частности, неприкосновенность  прав местного самоуправления.

 По степени определенности (категоричности):

 – императивная норма  – устанавливает порядок вступления  в силу нормативных правовых  актов органов местн.сам.упр. и  должностных лиц местного самоуправления, затрагивающих права, свободы, обязанности человека и гражданина;

 – дᴎϲᴨозитивными  нормами служат нормы, устанавливающие  порядок рассмотрения и решения  законодательным (представительным) органом государственной власти  субъекта РФ вопроса о прекращении  полномочий соответствующего органа  местного самоуправления, выборного  должностного лица местного самоуправления.

 По территории действия:

 – федеральные –  действуют на всей территории  России;

 – муниципально-правовые  нормы субъектов РФ;

 – локальные муниципально-правовые  нормы – действующие в пределах  территории муниципальных образований.

 По источникам, т. е.  по характеру актов, в которых  содержится нормы муниципального  права:

 – муниципально-правовые  нормы, содержащиеся в Конституции  Российской Федерации, конституциях  и уставах субъектов Российской  Федерации; в федеральных законах,  законах субъектов Российской  Федерации в актах Федерального  Собрания РФ;

 – в указах Президента  Российской Федерации, актах Правительства  Российской Федерации, актах органов  ᴎϲᴨолнительной власти субъектов  Российской Федерации;

 – в постановлениях  Конституционного Суда;

 – в решениях, принимаемых  путем прямого волеизъявления  граждан, решениях органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (уставы муниципальных образований, общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования).

§2 Система муниципальных  правовых актов

Вся совокупность нормативных  и ненормативных актов муниципального образования представляет систему  муниципально-правовых актов. Согласно статье 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в систему муниципальных правовых актов входят:

• устав муниципального образования;

Устав муниципального образования  и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном  референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в  системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

В статье 44 Закона определяются императивные для всех такого рода уставов требования. В них в  обязательном порядке должны быть отражены следующие вопросы:

1) наименование муниципального  образования;

2) перечень вопросов местного  значения;

3) формы, порядок и гарантии  участия населения в решении  вопросов местного значения, в  том числе путем образования  органов территориального общественного  самоуправления;

4) структура и порядок  формирования органов местного  самоуправления;

5) наименования и полномочия  выборных и иных органов местного  самоуправления, должностных лиц  местного самоуправления;

6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования  (обнародования) и вступления  в силу муниципальных правовых  актов;

7) срок полномочий представительного  органа муниципального образования,  депутатов, членов иных выборных  органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного  самоуправления, а также основания  и порядок прекращения полномочий  указанных органов и лиц;

8) виды ответственности  органов местного самоуправления  и должностных лиц местного  самоуправления, основания наступления  этой ответственности и порядок  решения соответствующих вопросов, в том числе основания и  порядок отзыва населением выборных  должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий  выборных органов местного самоуправления  и выборных должностных лиц  местного самоуправления;

9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного  бюджета, а также порядок контроля  за его исполнением в соответствии  с Бюджетным кодексом Российской  Федерации;

10) порядок внесения изменений  и дополнений в устав муниципального  образования.

Перечень обозначенных вопросов не является исчерпывающим, поскольку  согласно пункту 2 той же статьи уставом  муниципального образования могут  регулироваться иные вопросы организации  местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о  внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования  принимаются большинством в 2/3 голосов  от установленной численности депутатов  представительного органа муниципального образования, а в поселениях с  численностью жителей, обладающих избирательным  правом, менее 100 человек — населением непосредственно на сходе граждан.

Исходя из демократических  начал организации местного самоуправления в пункте 4 ст. 44 указанного Федерального закона закреплена императивная норма  о том, что проект устава муниципального образования, проект муниципального правового  акта о внесении изменений и дополнений в устав не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса  о его принятии или внесении в  него изменений и дополнений, подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным указанием установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений  по проекту указанного устава и указанного муниципального правового акта, а  также порядка участия граждан  в его обсуждении.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о  внесении изменений и дополнений в устав подлежат государственной  регистрации в органах юстиции  в порядке, установленном федеральным  законом.

Исчерпывающими основаниями  для отказа в государственной  регистрации устава муниципального образования, муниципального правового  акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования  могут быть:

1) противоречие устава  Конституции Российской Федерации,  федеральным законам, принимаемым  в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов  Российской Федерации;

2) нарушение установленного  настоящим Федеральным законом  порядка принятия устава, муниципального  правового акта о внесении  изменений и дополнений в устав.

Такой отказ, а также нарушение  установленных сроков государственной  регистрации указанных муниципальных  правовых актов могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о  внесении изменений и дополнений в устав подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной  регистрации и только после этого  вступают в силу.

Согласно пункту 8 ст. 44 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

• Правовые акты, принятые на местном референдуме.

Принятое на местном референдуме  решение, как результат прямого  волеизъявления граждан, обладает рядом  юридических свойств - подлежит обязательному  исполнению; не нуждается в утверждении  какими - либо органами и должностными лицами; действует на территории всего  местного образования; может быть отменено или изменено в особом порядке  при обязательном соблюдении процедуры  прямого волеизъявления граждан  либо отменено в судебном порядке  по установленным законодательством  основаниях (ст. 22, 45, Федерального закона о местном самоуправлении).

Оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном  референдуме, и правовые акты, принятые непосредственно на местном референдуме, входят в качестве составных элементов  в единую иерархическую систему  муниципальных правовых актов муниципального образования. При этом они приоритетны  по юридической силе относительно иных муниципальных правовых актов, но не обладают таким свойством в отношении  устава муниципального образования.

Приоритетность устава муниципального образования по юридической силе ᴨȇред правовыми актами, принятыми  на местном референдуме (сходе граждан), также следует из особо выделяемого  федеральным законодателем положения  устава в системе муниципальных  правовых актов (ч.1 ст. 43 Федерального закона о местном самоуправлении).Решение вопросов местного значения непосредственно гражданами муниципального образования осуществляется путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, выраженного на местном референдуме (сходе граждан).

Если для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, дополнительно требуется принятие (издание) муниципального правового  акта, орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления, в компетенцию которых входит принятие (издание) указанного акта, обязаны  в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме (сходе граждан), определить срок подготовки и (или) принятия соответствующего муниципального правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца.

Нарушение срока издания  муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого  путем прямого волеизъявления населения, является основанием для отзыва выборного  должностного лица местного самоуправления, увольнения главы местной администрации  или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления.

• Нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования (решения Совета депутатов)

Представительный орган  муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции  федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие  правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации  деятельности представительного органа муниципального образования.

В соответствии с пунктом 12 ст. 35 вышеназванного Закона проекты  решений, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов  и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут  быть внесены на рассмотрение представительного  органа муниципального образования  только по инициативе главы местной  администрации или при наличии  заключения главы местной администрации.

Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и  обнародования. Глава муниципального образования, являющийся главой местной  администрации, имеет право отклонить  нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный  нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования  с мотивированным обоснованием его  отклонения либо с предложениями  о внесении в него изменений и  дополнений.

Если глава муниципального образования отклонит нормативный  правовой акт, то он вновь рассматривается  представительным органом муниципального образования. Если при повторном  рассмотрении указанный нормативный  правовой акт будет одобрен в  ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, то он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Председатель представительного  органа муниципального образования  издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

• Правовые акты Главы муниципального образования

Законодатель определяет, что глава муниципального образования  вправе осуществлять правовое регулирование  посредством принятия муниципальных  правовых актов исключительно в  пределах его полномочий, определенных уставом муниципального образования  и решениями представительного  органа (ст. 36, 44 Федерального закона о  местном самоуправлении). Данное требование Федерального закона предполагает, что  глава муниципального образования  вправе издавать правовые акты только на основании и (или) во исполнение норм устава муниципального образования  и решений представительного  органа.

Правовые акты главы муниципального образования не могут противоречить  уставу муниципального образования  и правовым актам, принятым на местном  референдуме (сходе граждан), а также  решениям представительного органа.

Законодатель определяет различную юридическую природу  правовых актов, принимаемых главой муниципального образования в зависимости  от его статуса (объема полномочий), которым он наделяется в соответствии с уставом муниципального образования.

В случае, если глава муниципального образования возглавляет представительный орган, то его полномочия по самостоятельному изданию правовых актов ограничиваются только вопросами организации деятельности представительного органа. При этом федеральным законом, хотя и определяются формы таких актов - постановления  и распоряжения, тем не менее, содержательное различие между ними не устанавливается. Итак, данные вопросы должны быть конкретизированы в уставе муниципального образования  и решениях представительного органа. Представляется оправданным определить, что форма правовых актов должна зависеть от характера осуществляемого  правового регулирования. Если правовой акт содержит нормативные предписания (рассчитанные на неоднократное применение, распространяющиеся на неограниченный круг лиц, имеющих неограниченный срок применения), то он должен приниматься  в форме постановления. Акт индивидуального регулирования, имеющий правоприменительный характер, может приниматься в виде распоряжения.