Понятия, виды и признаки правовых актов управления

Глазко Павел Сергеевич

Понятия, виды и  признаки правовых актов управления

Курсовая работа курсанта

5 учебного дивизиона

510 учебной группы

Научный руководитель:

Лейтенант юстиции

Дзеган Е.О.

Голицыно-2004г

Оглавление 

Введение

Глава I. Правовые акты управления: понятие и юридическое значение

§1.1 Понятие и признаки правовых актов управления

§1.2 Юридическое значение правовых актов управления

Глава II. Виды и классификация  правовых актов управления

§2.1 Виды правовых актов управления.

Административный договор

§2.2 Классификация правовых актов управления

§2.3 Опубликование, вступление в силу и действие правовых актов  управления. Действие правовых актов  управления. Утрата силы правовыми  актами управления

Заключение

Список литературы

Введение

Под правовыми актами управления понимают, основанное на законе одностороннее  юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение  или прекращение административно  правовых отношений в целях реализации. Исходя из такого определения актуальность выбранной мной темы, заключается  в том, что данный вид юридических  актов опосредует взаимоотношение  между управляющей и управляемой  сторонами регулируемых управленческих отношений, между субъектами и объектами  управления. Создается впечатление, что будто бы эти акты предназначены  для решения лишь управленческих задач, для регулирования только управленческих отношений. Между тем  ими могут устанавливаться нормы  как публичного так и частного права. Такой специфический характер данной деятельности и определяет актуальность выбранной мной темы. В теоретическом  плане, рассмотрение данной деятельности проблемы необходимо для более глубокого  изучения научных основ правовых актов управления. С практической точки зрения , раскрываемая в моей работе тема, позволит мне применять  знания в данной области в ходе служебно-боевой деятельности по защите и охране Государственной границы  Российской Федерации.

Изучаемый вопрос не в достаточном  объеме раскрыт в доступной мне  научной литературе. В курсовой работе раскрыты вопросы понятия и признаков  правовых актов управления; видов  и классификаций правовых актов  управления; юридическое значение правовых актов управления; порядок принятия, действия, вступление в силу и утрата силы правовых актов управления. В  написании данной работы я использовал  учебник заслуженного деятеля РФ, доктора юридических наук, профессора Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова; учебник  заслуженного юриста РФ Алехина А.П. и Кармолицкого А.А., а так же нормативно правовые акты, регулирующие порядок  осуществления правовых актов управления.

Научная проблема моей работы состоит в рассмотрении сущности и особенности правовых актов  управления.

Объектом данной курсовой работы являются правовые акты управления

Исходя из этого можно  выделить предмет – федеральные  органы исполнительной власти, участвующие  в создании правовых актов управления.

Целью моей курсовой работы является более глубокое изучение проблемы участия федеральных органов  исполнительной власти в создание, опубликование, вступление в силу и  действие правовых актов управления.

Таким образом, для защиты я полагаю вынести следующие  утверждения:

- под правовым актом управления следует понимать официальное подзаконное одностороннее юридически-властное решение уполномоченного органа государственного управления, органа местного самоуправления, должностного лица, принятое в пределах его компетенции, в определенной форме, с соблюдением обязательных процедур, устанавливающие, изменяющие, отменяющие правовые нормы либо конкретные правоотношения;

- издание правовых актов  влечет разнообразные юридические  последствия;

- нормативные и индивидуальные  правовые акты управления;

- административный договор  продукт теории административного  права;

- порядок опубликования  и действия правового акта  управления.

ГЛАВА 1. ПРАВОВЫЕ АКТЫ УПРАВЛЕНИЯ:

ПОНЯТИЕ И ЮРИДИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1.1 Понятие, признаки  правовых актов управления

В специальной литературе высказаны мнения по многим проблемам  теории правовых актов управления. Нередко называются бесспорные признаки, указывающие на их сущность, но проясняющие  ее лишь с определенных позиций. Не в последнюю очередь это можно  объяснить многогранностью, сложностью данного правового явления. Его  изучению неизбежно сопутствует  многоаспектная научная, правотворческая  и практическая проблематика.

Для приближения к пониманию  сущности правового акта управления необходимо иметь в виду, по крайней  мере, следующее:

● правовые акты управления - это разновидность правовых актов, обладающих всеми их существенными признаками[1]. При этом различают правовой акт как одностороннее юридически-властное действие государственного органа (должностного лица) и акт как официальный документ, в котором данное действие получает объективированное выражение;

● правовые акты управления часто называют или предлагают называть административными актами. Однако надо иметь в виду достаточно распространенное мнение, что административный акт является специальным понятием. Обозначающим конкретную разновидность правовых актов управления - индивидуальные акты, представляющие собой конкретные предписания ненормативного характера.

Преимущество словосочетания «правовые акты управления» в  краткости, что делает его удобным  в употреблении, но, строго говоря, оно  в полной мере не выражает всего  многообразия юридического значения этих актов. Создается впечатление, что  будто эти акты предназначены  для решения лишь управленческих задач, для регулирования только управленческих отношений. Между тем  ими могут устанавливаться нормы  как публичного, так и частного права. Данное обстоятельство позволяет  признать более точным понятием правовых актов не управления, а органов  исполнительной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, т.е. субъектов управления. Но, как известно, к ним относятся не только органы исполнительной власти и местного самоуправления, должностных лиц; правовые акты издают другие государственные органы, органы предприятий, учреждений, организаций. С учетом этого, хочу сказать, что  правовые акты органов исполнительной власти и местного самоуправления, должностных лиц является понятием ограниченным, специальным. Имея в виду всех субъектов управления, издаваемые ими правовые акты условно (обобщенно) можно именовать правовыми актами управления. При этом, как уже отмечено, надо иметь в виду, что они могут иметь различное отношение к регулированию непосредственно управленческой деятельности;

● в РФ до сих пор нет  легального определения понятия  правового акта. Предпринятая попытка  официального определения правового  акта и правового акта муниципального образования не содержит общей концептуальной основы, ибо относится лишь к его  разновидности[2].

Хочу сделать общий  вывод, вытекающий из изложенного, сводится к тому, что формирование, в частности, научного представления о понятие  правового акта управления остается не завершенным.

Принимая во внимание эти  оговорки, а также признаки, наиболее часто повторяемые в литературе,под правовым актом управления следует понимать официальное подзаконное одностороннее юридически-властное решение уполномоченного органа государственного управления, органа местного самоуправления, должностного лица, принятое в пределах его компетенции, в определенной форме, с соблюдением обязательных процедур, устанавливающие, изменяющие, отменяющие правовые нормы либо конкретные правоотношения.

Правовой акт управления обладает совокупностью следующих  наиболее характерных признаков.

Правовой акт управления - официальное решение (действие, официальный документ), поскольку: а) орган, должностное лицо, принимающие его, действуют не как частные лица, а от имени государства, муниципального образования , выступают их представителями; б) он нацелен на обеспечение выполнения задач публичного характера, хотя это в конечном счете может быть подчинено удовлетворению частных интересов. Например, приказ уполномоченного органа о создание государственного вуза решает задачу государственного управления образованием и одновременно создает дополнительную возможность какой-то группе граждан реализовать свое право на высшее образование.

Подзаконность правового  акта управления проистекает из подзаконного характера самого государственного управления и местного самоуправления и их нацеленности на исполнение законов. Правовые акты органов государственного управления издаются на основании и исполнении федеральных законов, Указов Президента РФ, Постановления Правительства РФ и других обязательных для них нормативных правовых актов. Правовые акты выступают юридическим средством обеспечения проведения в жизнь законов. Подзаконность означает обязательное их соответствие законам и другим актам уполномоченных органов, как по форме, так и по содержанию.

Правовые акты управления – односторонне юридически-властное волеизъявление органа государственного управления, органа местного самоуправления, должностного лица. Это означает, что его издание опирается на властные полномочия субъекта, позволяющее ему в одностороннем порядке принимать акт. Волеизъявление, выраженное в правовом акте, может быть предопределенно другим субъектом, например, компетентным вышестоящим государственным органом, что не противоречит нормальным управленческим отношениям. Данный признак не изменяет своей сущности и в случаях совместного издания правового акта управления несколькими субъектами.

По своему содержанию властное волеизъявление субъекта, принявшего правовой акт управления, представляет собой управленческое решение, направленное на осуществление задач, функций  и полномочий государственного управления.

Существует и такое  свойство правового акта управления, как его авторитарность - обязательность исполнения субъектами, которых распространяется его действие, но для тех, кто принял данный акт до утраты им силы на законном основании.

Правовые акты управления принимаются в порядке и в  формах, предусмотренных нормативно правовыми актами. Правительство  РФ по определенному кругу вопросов принимает решение лишь на своем  заседании и в форме постановлений.

§1.2 Юридическое  значение правовых актов управления

Издание правовых актов влечет разнообразные юридические последствия.

Во-первых, правовые акты управления могут содержать правовые нормы, регулирующие различные общественные отношения не только в сфере государственного управления, но и ее пределами, например, в сфере местного самоуправления. Они могут относиться как к  административному, так и к другим отраслям права: гражданскому, финансовому, земельному и др.

Во-вторых, правовые акты управления могут выступать в виде юридических  фактов, влекущих возникновение конкретных административных, земельных и других правоотношений.

В литературе по административному  праву иногда как на признак правового  акта управления указывается его  юридический характер. Между тем  правовой и юридический акт –  понятия однозначные, хотя не всякий акт исполнительной власти признается правовым. Например, в соответствии с ФКЗ « О Правительстве  РФ » Правительство РФ имеет право  принимать обращения , заявления  и иные акты, не имеющие не имеющие  правового характера(ст.22). Однако критерии такого рода актов в нем не обозначены.

В-третьих, правовые акты управления могут служить основанием издания  или отмены других актов, а также  доказательством в судебном процессе уголовным, гражданским, трудовым, административным, жилищным и другими делам.

Специфика правовых актов  управления подчеркивается их соотношением с актами законодательных, судебных органов и органов прокуратуры. Очевидно их отличие по субъектам, издающим соответствующие акты. Но оно к  этому не сводится.

Как уже отмечалось, правовые акты управления подзаконны. В частности, это означает, что законы обладают более высокой степенью юридической  силы по сравнению с правовыми  актами управления. Правовые акты управления не должны противоречить законам, не могут отменить или заменить закон. Законы могут же повлечь за собой  изменения или отмену правового  акта управления. Вместе с тем законы субъектов РФ не должны противоречить  законным правовым актам федеральных  органов исполнительной власти.

Правовые акты управления отличаются от судебных актов, являющихся юрисдикционными по своей сути, принимаемые  по конкретным уголовным, гражданским  и т.д. делам и не имеют правотворческого назначения. Правовые ауты управления юридически обеспечивают организующую деятельность государства. Административно-юрисдикционные акты среди них занимают незначительное место.

Судебные акты могут отменить, признать недействующим или недействительны  правовой акт управления, судебные акты не могут быть отменены, изменены или приостановлены актами управления. Судебные акты служат важным средством  укрепления законности в сфере государственного управления.

Правовые акты управления, будучи служебными документами, отличаются от служебных документов, не являющимися  актами, но имеющих юридическое значение: актов контрольных проверок, отчетов  и т.п. Главное отличие в том, что последние не влекут непосредственно  юридических последствий, не могут  быть предпосылкой издания правовых актов, применения поощрений и ответственности, содержать информацию, имеющую значение доказательств и т.д.

Особое место среди  служебных документов занимают государственные  реестры, регистрационные книги, журналы. Например, Единый государственный реестр юридических лиц, Единый государственный  реестр индивидуальных предпринимателей, Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним и другие. В таких документах фиксируются сведения, влекущие различные  юридические последствия: создание юридических лиц, изменение в их правовом положении, возникновение права собственности на недвижимое имущество, вступление в силу правовых актов управления и т.д. В частности, юридическое лицо считается созданным с моментом внесения в Единый государственный реестр юридических лиц записи его государственной регистрации, произведенной на основании решения уполномоченного органа. По сути дела данная запись означает момент вступления в силу правового акта о его регистрации. Такого рода документы представляют важный информационный ресурс по соответствующим вопросам, имеющим важное государственное значение. Их объединяет, то, что они содержат информацию юридического характера, предусмотренную нормативными правовыми актами, но сами по себе ими не являются и не устанавливают какие-либо прав и обязанностей.

Реестры, регистрационные  книги, журналы утверждаются уполномоченными  государственными органами, определяющими  порядок их ведения, требования к  их форме и содержанию, и содержат, в том числе требования к их форме и содержанию, условия хранения. Сведения в них вносят на основании  правовых актов и выдаются заинтересованным лицам в установленных случаях  и порядке.

Однако известны государственные  реестры, представляющие собой своеобразные нормативно правовые акты, например, Реестр государственных должностей государственной  службы, имеющие нормы относительно количества и видов должностей, обязательные для соответствующих органов.

Правовые акты надо отличать от не служебных документов, имеющих  юридическое значение, удостоверяющих личность, уровень образования и  т.д. (паспорта, диплома об образовании, водительского удостоверения). Такого рода документы выдаются на основании  правовых актов, издаваемых уполномоченными  должностными лицами.

Условия законности и эффективности  правовых актов органов управления.

На мой взгляд, условия  законности правового акта управления включает в себя соблюдение требований, относящихся к порядку его  издания, форме и юридическому содержанию. Они могут быть подразделены на общие  и специальные.

Общие требования:

1)правовой акт управления  может быть издан лишь уполномоченным  на то органом управления или  должностным лицом. Например, территориальные  органы федеральных органов исполнительной  власти не в праве издавать  нормативно правовые акты;

2)правовой акт управления  должен быть издан органом  управления или должностным лицом  лишь в пределах его компетенции  как с точки зрения предмета  ведения, так и объема полномочий. Например, Таможенный комитет России  не вправе издавать нормативно  правовые акты, устанавливающие  административную ответственность  за их нарушение;

3)правовой акт подлежит  изданию не только уполномоченным  органом, но и в установленном  порядке.

Порядок принятия актов Правительства  РФ устанавливается Правительством РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, нормативными указами Президента РФ. Он установлен Регламентом деятельности Правительства  РФ. Порядок принятия правовых актов  федеральных органов исполнительной власти, в том числе их подготовки, подписания, регистрации, опубликования  и т.д., устанавливается федеральными законами (см., например, Налоговый кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ и др.), указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, положениями о каждом из них;

4)органы управления или  должностное лицо принимают правовой  акт только в предусмотренной  для него форме. Так, федеральным  органам исполнительной власти  запрещено издавать правовые  акты в виде писем и телеграмм;

5)правовой акт управления  должен быть законным по содержанию. Это означает, что он не только  формально, но и по своему  юридическому содержанию должен  соответствовать целям закона, подзаконным  актам большой юридической силы. При несоблюдение данного требования  подлежит применению закона либо  акт большей юридической силы.

Специальные требования законности предполагают его принятие:

а) с соблюдением установленных  сроков, например, Правительство РФ должно принимать ежегодно постановления  об утверждении квот иностранных  граждан, приглашаемых в РФ на работу; постановление о применение административного  наказания может быть вынесено лишь в сроки, предусмотренные ст. 4.5 Кодекс административных правонарушений Российской Федерации (далее КоАП РФ);

б) с согласия уполномоченного  государственного органа, например, антимонопольного органа о реорганизации государственных  унитарных предприятий в форме  слияния или присоединения;

в) совместно двумя или  более органами в случаях прямо  предусмотренных правовыми актами уполномоченных органов;

г) с соблюдением реквизитов к содержанию, например, постановления  административного наказания;

д.) при наличии необходимого экспертного заключения о соответствии акта установленным требованиям. Так, в соответствием с ФЗ от 23 ноября 1995г. ²Об экологической экспертизе²[3]подлежат обязательной государственной экологической экспертизе, в частности, проекты правовых актов РФ , реализация которых может привести к негативным воздействия на окружающую природную среду.

Условия эффективности  правовых актов управления объединяют различные по своему характеру требования к их изданию и формальному  содержанию.

1. Правовой акт должен  быть своевременным, т.е. в наибольшей  степени соответствовать потребностям  политического и социально-экономического  развития страны, ориентированным  на обеспечение его прогрессивных  тенденций. Запоздалый акт не  только бесполезен, но и может  оказать на них негативное  влияние, а в лучшем случае  оказаться данью бюрократизму, в  частности, профессиональной некомпетентности или волюнтаризму в управленческом процессе.

2. Непременным универсальным  условием эффективности правового  акта управления является его  всестороннее экономическое обосновании  в самом широком смысле слова:  финансовое, материально-техническое.  Его экономическая целесообразность  не должна определяться конъюнктурными  соображениями, а должна быть  рассчитана на оптимальный социально-экономический  результат, т.е. выражать стратегию  позитивного развития.

Недостаточная экономическая  обоснованность правового акта управления имеет своей оборотной его  неисполнение либо ненадлежащие исполнение, что, помимо всего прочего, дискредитирует исполнительную власть.

Широко распространенная в настоящее время в стране практика неисполнения правовых актов  всех уровней и различной юридической  силы вследствие их социально-экономической  необоснованности явилась одним  из оснований справедливой критики  государства за неэффективность  его деятельности.

3. Отдельную группу образуют  так называемые организационно-технические требования к правовым актам. Это весьма важные требования, которые необходимо выполнять в правотворческой деятельности, облегчающие надлежащую правоисполнительную и правоприменительную практику. Имеется в виду то, что правовой акт должен быть написан четким языком, грамотным, доступным для понимания, максимально кратким. Организационно-техническое оформление правового акта управления должно способствовать осуществление конкретного, оперативного и дифференцированного руководства.

ГЛАВА 2. КЛАССИФИКАЦИЯ И ВИД ПРАВОВЫХ АКТОВ УПРАВЛЕНИЯ

§2.1 Виды правовых актов управления. Административный договор

Хочу сказать, что правовые акты управления могут классифицироваться по различным критериям, главным  из которых являются их юридические  свойства. В соответствии с ним  их можно подразделить на нормативные  и индивидуальные.

На мой взгляд, нормативные  акты управления в наибольшей степени  выражают регулятивную роль административного  права, так как содержат (устанавливают) административно-правовые нормы. Последние  в силу своих свойств представляют собой определенные правила должного поведения в сфере государственного управления, рассчитанные на регулирование  однотипных общественных отношений, а  также на длительное применение (исполнение) и не имеющие персонифицированного, т.е. конкретного, адресата. Например, санитарно-гигиенические  правила, правила дорожного движения, правила лицензирования видов деятельности и т.п. распространяются на всех, кто  так или иначе совершает определенные действия (либо бездействия) в названных  областях.

Нормативные акты управления являются наиболее емким выражением процесса реализации исполнительней власти, поскольку именно в них находит  свое выражение подзаконное административное нормотворчество. Поэтому их справедливо характеризуют в качестве правоустановительных актов.

Я считаю, что роль нормативных  актов управления существенна и  выражается в следующем:

а)       обеспечивается механизм реализации конституционного статуса граждан и общественных объединений различного типа (свобода совести и вероисповеданий, образование, борьба с безработицей и т.п.);

б)      конкретизируются нормы высшей юридической силы, содержащиеся в законодательных актах.

в)      определяются типовые правила поведения в сфере государственного управления. Например, Правительством РФ утверждены Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации[4];

г)       проводятся в жизнь различного рода социально-экономические программы (приватизации, демонополизации, реформы жилищно-коммунального хозяйства и т.п.);

д)      определяется организационно-правовой статус звеньев исполнительной власти, непосредственно подведомственных Президенту или Правительству РФ (аналогичные акты принимаются на нижестоящих уровнях государственной организации России). Это положений о федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ и т.п.;

е)       определяется порядок совершения определенных действий (процедур) исполнительно-распорядительного характера. Например, о предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций; о проведении государственного ветеринарного надзора; о планировании и финансировании деятельности казенных заводов; о лицензировании; о порядке подготовки правовых актов и т.п.

ж)      формируются основные линии взаимодействия различных участников управленческих отношений (например, взаимоотношения исполнительных органов различных субъектов РФ; взаимодействие исполнительных органов с общественными объединениями и т.п.);

з)       устанавливаются необходимые ограничения и запреты, возлагаются специальные обязанности или предоставляются специальные права в сфере государственного управления (например, чрезвычайное положение, въезд и выезд из страны, таможенные и валютные правила и т.п.);

и) осуществляется охрана установленного в сфере государственного управления порядка отношений (например, общественная безопасность, дисциплинарная и административная ответственность и т.п.).

Нормативные акты управления являются одним из источников административного  права, служат правовой основой для  возникновения конкретных административно-правовых отношений, во сами их непосредственно  не создают.

Нормативными актами решаются, таким образом, наиболее принципиальные вопросы реализации исполнительной власти. В частности, установлено, что  решениям Правительства РФ, имеющим  нормативный характер, отводится  приоритетное значение по сравнению  с решениями по оперативным и  другим текущим вопросам.

Нормативные акты исполнительных органов (должностных лиц) издаются ими в случаях и пределах, определяемых их компетенцией. Практически полномочиями по их изданию наделены органы исполнительной власти всех субъектов РФ. В специально предусмотренных административно-правовыми  нормами случаях нормативные  акты исполнительных органов межотраслевой  и отраслевой компетенции могут  быть юридически обязательными для  исполнения другими органами исполнительной власти, а также предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их ведомственной подчиненности и  формы собственности. Так, приказы, постановления и инструкции Министерства здравоохранения РФ и социального  обеспечения по вопросам отнесенным к его компетенции, обязательны  для всех объектов независимо от их организационно-правовой формы[5]

Индивидуальные акты управления носят ярко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер, являясь  по своей юридической сути распорядительными  актами. Это означает, что в них  всегда получают свое прямое выражение  конкретные юридически-властные волеизъявления соответствующих субъектов исполнительной власти. В этом их отличие от нормативных  актов управления.

Конкретность содержащихся в индивидуальных актах юридических  предписаний проявляется прежде всего в том, что ими решаются индивидуальные административные дела или конкретные вопросы, возникающие  в сфере государственного управления. Они персонифицированы, т.е. их адресатом  является конкретное лицо (лица). Они, наконец, служат юридическими фактами, вызывающими  возникновение, изменение либо прекращение  конкретных административно-правовых отношений (например, приказ о назначении того или иного лица на должность, постановление полномочного исполнительного  органа (должностного лица) о наложении  административного взыскания на лицо, виновное в совершении административного  правонарушения). Индивидуальные правовые акты наиболее распространены в практике государственно-управленческой деятельности, являясь важный средством оперативного решения текущих вопросов управления. Кроме того, именно они обеспечивают реализацию юрисдикционной (правоохранительной) функции административного права  и исполнительной власти.

Являясь актами применения административно-правовых норм, индивидуальные акты управления используются и для  реализации норм ряда других отраслей права (например, финансового, трудового).

Главное требование, предъявляемое  к индивидуальным актам управления, — их соответствие нормативным административным правовым актам. В противном случае они не могут быть признаны действительными.

Например, индивидуальные акты, издаваемые по конкретным вопросам государственно-служебных  отношений, должны основываться на нормах Федерального закона «Об основах  государственной службы Российской Федерации».

Если в нормативных  актах управления формулируются  административно-правовые дозволения, запреты и предписания, то в индивидуальных актах они непосредственно применяются  к конкретным участникам управленческих отношений.

Помимо деления правовых актов управления на нормативные  и индивидуальные, возможна их классификация  и по иным критериям.

Так, в зависимости от способа охраны правовых актов от неисполнения или недобросовестного  исполнения можно выделить:

а)       правовые акты, охраняемые мерами дисциплинарной ответственности. К их числу относятся акты, выражающие дисциплинарную власть руководителя по отношению к подчиненным по 
службе работникам управленческого аппарата. Дисциплинарные взыскания налагаются исполнительным органом или должностным лицом, имеющим право назначать государственного служащего на должность;