Поняття і структура апарату державної влади в Україні
МІЖРЕГІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ УПРАВЛІННЯ ПЕРСОНАЛОМ
ЛЬВІВСЬКИЙ ІНСТИТУТ
Пономаренко Дарії Віталіївни
Курсова робота на тему:
«Поняття і структура апарату державної влади в Україні»
Група: Ін 6 – 9 – 09 Б1П2 (4,0д)
Напрям: «Право»
Спеціалізація: «Комерційне та трудове право»
Науковий керівник
Викладач: Пришляк Г.Я.
ЛЬВІВ 2010
ПЛАН
Вступ
Розділ 1. Загальні засади діяльності державного апарату як частини механізму держави
1.1. Механізм держави: поняття та риси.
1.2. Елементи механізму держави
Розділ 2. Характеристика поняття «апарат держави»
2.1. Апарат держави: поняття та ознаки.
2.2. Принципи організації і діяльності апарату держави
2.2. Органи законодавчої, виконавчої, судової, контрольно-наглядової влади та глава держави як елементи апарату держави
Розділ 3. Проблеми діяльності апарату держави в Україні.
Висновки
Список використаних джерел
Розділ 1. Загальні засади діяльності державного апарату як частини механізму держави
1.1. Механізм держави: поняття та ознаки.
Механізм держави — цілісна ієрархічна система державних органів, що здійснюють державну владу, а також установ, підприємств, за допомогою яких виконуються завдання і функції держави.[16.ст.29-30]
Ознаки механізму держави:
1) це ієрархічна система, тобто система, побудована на засадах субординації та координації. Політико-організаційну основу системи складають органи держави, територія держави, збройні сили та інші державні військові формування, державні символи, столиця держави;
2) це цілісна система внутрішньо організованих елементів, яка має єдині принципи побудови і єдині завдання та цілі діяльності. Кожний із суб'єктів механізму держави як його системний елемент є органічно обумовленим усіма іншими його елементами і функціонуванням системи в цілому;
3) це система, яка має чітку структуру з певними зв'язками між її елементами.
Первинними елементами є державні органи.
Як механізм годинника складається з різних елементів, так і механізм держави, будучи єдиним, містить у собі органи, блоки, підсистеми і навіть самостійні гілки влади: законодавчу, виконавчу, судову. В цій розчленованості просліджується ієрархія: різні державні органи, їх блоки, підсистеми посідають неоднакове місце у державному механізмі, але усі разом повинні діяти злагоджено і без збоїв. Так, одну з підсистем держави утворюють вищі органи держави: представницькі, виконавчі, глава держави.
Інша підсистема — місцевого рівня: Ради та їх виконкоми, державні адміністрації та їх глави. Особливою підсистемою є судова, а також правоохоронні органи: прокуратура, міліція, органи служби безпеки та ін.;
4) це система, яка має єдину бюджетну, грошову, банківську системи, державну власність, котрі становлять Ті організаційно-економічну основу;
5) це взаємодіюча, динамічна і реально працююча система, за допомогою якої функціонує держава, здійснюється управління суспільством (по суті, механізм держави створюється для виконання її функцій).
У літературі можна зустріти ототожнення «механізму» і «апарату» держави. Тим часом поняття механізму держави ширше за поняття державного апарату за складом і структурою. Механізм держави, по суті, є апаратом у дії, у функціонуванні — із усіма зв'язками, що існують і виникають між його частинами.
Механізм держави має розглядатися не як проста сукупність складових його елементів (державних органів, організацій, установ), а як система цих елементів, функціонально сумісних, узгоджених між собою і системою в цілому, котрі перебувають у постійному відновленні з метою підтримання своєї основної функції — управління.
До структури механізму держави належать: державні органи, що мають владні повноваження, тобто державний апарат, який містить у собі два важливих структурних елементи: апарат управління, що складається з чиновників — державних службовців, які спеціально займаються управлінням; апарат примусу — армія, поліція, розвідка і контррозвідка, митниця (деякою мірою), тюрми, виправні заклади та ін.
Державні установи, державні підприємства, що не мають владних повноважень
Слід відрізняти державні органи, що мають владні повноваження, і державні підприємства і установи, що не мають владних повноважень. За цим критерієм можна розмежувати механізм держави і апарат держави, які лише в своїй основі й збігаються.
Під «державним апаратом» розуміється система органів, які безпосередньо здійснюють управлінську діяльність і наділені для цього державно-владними повноваженнями. Поняття «механізм держави» охоплює державні підприємства і державні установи, що під керівництвом апарату держави практично здійснюють функції держави у сфері виробничої діяльності, пов'язаної зі створенням матеріальних цінностей держави (державні підприємства) і нематеріальних цінностей (державні установи). Для державних установ типовою є невиробнича діяльність у сфері охорони здоров'я, наукових досліджень, проектування, навчально-виховної, духовно-освітнної роботи тощо.
В свою чергу важливо зазначити, що державні підприємства і державні установи не можна віднести до державних органів. Тому що вони відрізняються від державних органів низкою ознак:
1) не мають державно-владних повноважень, тобто не є носіями державної влади;
2) безпосередньо створюють матеріальні або духовні блага;
3) мають специфічну організаційну структуру: є організованими державою трудовими колективами робітників і службовців на чолі з відповідальним керівником, що діє на засадах єдиноначальності;
4) мають суворо позначене коло повноважень: адміністрація підприємств і установ здійснює управлінські функції виключно у сфері своєї діяльності, у межах підприємства або установи;
5) керуються у своїй діяльності власним статутом відповідно до законодавства.
Отже, державні підприємства і державні установи слід відрізняти від органів держави, але їх не можна протиставляти одне одному, оскільки усі вони належать до державних організацій, які діють у єдності та взаємозв'язку: державний апарат забезпечує реалізацію функцій держави завдяки діяльності підприємств і установ, якими керує.
Для правової та незалежної України надзвичайно важливо ефективне функціонування державного механізму країни, адже завдяки йому реалізуються і регулюються всі сторони і сфери життєдіяльності суспільства.
Проблеми дослідження механізму держави розглядалися значною кількістю авторів, серед яких варто відзначити Бандурку О.М., Бикова А.В., Губанова А.В., Греченко В.А., Лазарєва В.В. та ін. [9-13]. Найважливішим є наявність діючого соціально-правового механізму реалізації прав, свобод та інтересів громадян, який включає гарантії їх захисту. У цьому механізмі вагоме місце займають правоохоронні органи, зокрема міліція. В сучасній державі репресивні і каральні функції міліції уступають місце завданням спрямованих на забезпечення правопорядку і громадської безпеки, профілактики і контролю над злочинністю, надання широкого спектру соціальних послуг населенню.
У вітчизняній та зарубіжній науковій літературі неодноразово зверталася увага на багатоаспектне розуміння поняття “механізму держави”, який використовується в працях науковців з 50-х років ХХ століття. Це призвело до дискусій щодо правомірного застосування терміну “державний апарат”. Адже до цього цих два поняття ототожнювалися.
Одним із перших намагався розмежувати ці дві категорії Козлов Ю.М., який виходячи на той час з доктрини, що громадські організації (профспілки) відіграють значну роль в управлінні державою, то вони є також частиною механізму держави, а що стосується державного апарату, то ця категорія значно вужча оскільки включає в себе тільки державні формування[13ст.5-6].
Комплексне дослідження цієї проблеми було проведено В.В.Копейчиковим в праці "Механізм держави", опублікованій в 1968 р. Відповідно до його концепції, механізм держави складають державні органи, державні підприємства і установи, одні з яких, керуючись державно-владними повноваженнями, управляють іншими, що здійснюють функції держави[2с.30]. Таке формулювання було вірним в радянський період, коли більшість підприємств, установ і організацій, в тому числі промислових і комерційних становили державну власність, а громадські організації, по суті, були напівдержавні.
Особливу увагу слід приділити підходу до проблеми С.С.Алексеева, в науковій праці "Держава і право", де “механізм” розглядається не в статиці, а в динаміці. "Термін "механізм", - пише він, - лише відтіняє цілісність апарату, його спрямованість на діяльність, на досягнення відомого результату”[3с.34].
В.В.Лазарев продовжує цю думку і виводить її на новий рівень "Дослідження механізму держави в статиці не дасть правильних результатів. Тільки його функціонування розкриє відповідні цілі, роль і значення окремих органів і його складових частин”[5с.57]. Термін “механізм держави” поділяється на два більш вузьких по значенню поняття: механізм держави - статика і "механізм функціонування держави" -динаміка.
Механізм держави в статиці – це сукупність органів, що здійснюють управління суспільством, реалізують основні напрямки державної діяльності[8с.38]. Виходячи з цього механізм держави складають законодавчі, виконавчі, судові та інші органи, а також "силові структури", які в разі необхідності застосовують заходи примусу (армія, міліція, внутрішні війська, місця затримання і ін.)[8.с.38].
"Під механізмом функціонування" В.В. Лазареев розуміє всю сукупність внутрішніх факторів, інститутів, засобів, що забезпечують діяльність складових частин держави в їх взаємодії”[8.с.37]. Іншими словами саме механізм функціонування забезпечує постійну, організовану діяльність всього механізму держави.
Враховуючи вищесказане можна сказати, що поняття механізм держави та державний апарат не тотожні. Під державним апаратом розуміємо єдину цілісну систему органів (включаючи і держаних посадовців), що наділені владними повноваженнями та забезпечують здійснення функцій держави. Механізм держави – це державний апарат та інші державні підприємства і установи. Таке тлумачення терміну “механізму ” не зовсім віддзеркалює усі аспекти “життя” держави. Поняття механізму повинно забезпечити можливість “бачити” державу як єдине, цілісне, соціальне явище, що безперервно функціонує в часі та просторі.
Звернемо увагу на те, що суспільство будь-якої демократичної країни можна розділити на дві категорії: перша (політична) – в тій чи іншій мірі зайнята реалізацією функцій держави - публічна; друга (громадська) – не зайнята реалізацією функцій держави, але приймає участь в реалізації управлінських функцій в суспільстві – народовладдя. Публічна влада не співпадає із громадською, але виступає від імені всього народу. З такої позиції розглядається не просто механізм держави, а механізм здійснення публічної легітимної влади.
Таким чином, на нашу думку, механізм держави – це регламентована нормами права діяльність легітимного державного апарату, державних підприємств і установ за допомогою засобів, способів, інститутів, що забезпечують постійну дію складових частин держави в їх взаємозв’язку для реалізації цілей та функцій держави на всій території країни.[12.ст.23]
Під легітимністю розуміємо – прийняття влади населенням країни, признання її права управляти соціальними процесами, готовність їй підкорятися. Легітимна влада характеризується наділення державно-владних повноважень.
1.2. Елементи механізму держави
Кожна держава для повноцінного здійснення своїх завдань і реалізації функцій повинна створювати різноманітні організації, сукупність яких називається механізмом держави.
Механізм держави — це система всіх державних організацій, які здійснюють її завдання і реалізують функції.[18.ст77] Соціальне призначення держави виконується її механізмом, який складається з органів держави, державних підприємств і державних установ, які, в цілому, називаються державними організаціями.
Частина державних організацій наділяється владними повноваженнями, тобто правом видавати загальнообов'язкові рішення і вимагати та контролювати процес їхнього виконання, що використовуються для здійснення управління у суспільстві з метою реалізації завдань і функцій держави. Ця частина механізму держави називається апаратом держави.
Державні підприємства і державні установи — це такі організації, які під керівництвом державних органів (апарату держави) практично здійснюють функції держави у сфері виробничої діяльності, безпосередньо пов'язаної зі створенням матеріальних цінностей (державні підприємства — завод, фабрика, хлібопекарня), чи діяльності, пов'язаної зі створенням нематеріальних цінностей (державні установи — школи, театри, музеї, лікарні). Державні підприємства й установи, як складові частини системи державних організацій, тобто механізму держави, являють собою організовані державою трудові колективи робітників і службовців на чолі з призначеним державою і діючим на основі єдиноначальності відповідальним керівником. На відміну від державного апарату, зміст діяльності державних підприємств полягає у створенні матеріальних цінностей, задоволенні суспільних інтересів, здійсненні інших економічних функцій. Державні установи займаються невиробничою діяльністю і покликані задовольнити суспільні інтереси у сфері охорони здоров'я, наукових досліджень, проектування, освіти тощо.
Державні установи й організації відрізняються від державних органів тим, що вони не мають владних повноважень, тобто не є носіями державної влади. Вони відрізняються від державних органів також своєю, тільки їм притаманною, організаційною структурою, характером повноважень. Так, адміністрація підприємства чи установи здійснює управлінські функції виключно у сфері своєї діяльності в рамках конкретного підприємства чи установи, у той час, коли владні повноваження державного органу поширюються на невизначене коло осіб. Пам'ятаючи відмінність між державними організаціями й установами та державними органами, необхідно мати на увазі, що їх не можна протиставляти одне одному, вони є складовими механізму держави, і власне державний апарат, тобто система державних органів, у процесі здійснення державного керівництва забезпечує практичну реалізацію функцій держави, завдяки діяльності підприємств і установ, якими він керує.
Розуміння механізму держави, як системи всіх державних організацій, що здійснюють не тільки управління загальносуспільними справами, але й забезпечують життєдіяльність всього суспільства, показує не тільки характер держави, як політичної організації, але й її соціальну спрямованість. Такий підхід до визначення держави характерний для сучасного конституційного законодавства України. Так, у Конституційному договорі вказано у ст.1: “Україна є демократичною, соціальною, правовою державою, яка утворена на основі здійснення українським народом свого суверенного права на самовизначення, виражає волю народу і захищає інтереси своїх громадян”. Це дає змогу визначити межі впливу держави на суспільство не тільки у політичному, але й соціальному, економічному та інших аспектах. Ці межі можна визначити так: держава діє лише у тих сферах суспільного життя і у тих об'ємах, що не можуть бути вирішені і врегульовані громадянським суспільством самостійно для забезпечення своєї життєдіяльності і розвитку.
Виходячи з цього, можна визначити ті напрямки розвитку і вдосконалення, які характерні для механізму сучасної демократичної держави:
1. Наявність ефективно функціонуючого недержавного виробничого та невиробничого секторів;
2. Скорочення державного апарату, вдосконалення його структури та підвищення ефективності роботи;
3. Високий рівень професійної майстерності та фахової підготовки державних службовців;
4. Наявність ефективних механізмів контролю за діяльністю державних органів, підприємств та установ;
5. Чітка законодавча регламентація компетенції державних органів.
Розділ 2. Характеристика поняття «апарат держави»
2.1. Апарат держави: поняття та ознаки.
Головними функціями будь-якої держави в різні історичні часи залишаються ті, що спрямовані на реалізацію публічної влади в масштабах усього суспільства, здійснення від імені держави управлінської діяльності, і тому основним інститутом, що уособлює та представляє державу, є державний апарат.
Отже, на основі приналежності державним органам як певному різновиду державних інституцій державно-владних повноважень із більш широкого поняття «механізм держави» виокремлюється поняття «державний апарат», за посередництвом якого здійснюється державна влада і управління суспільством. Державний апарат покликаний виконувати основні функції держави щодо практичного здійснення державної влади і управління суспільством і є невід'ємним а трибутом як виникнення, так і існування та функціонування держави. Тому саме державному апарату має бути приділена особлива увага в контексті більш широкої проблематики механізму держави.
Таким чином, державний апарат — це сукупність державних органів, їх ланок і підрозділів, уповноважених здійснювати державну владу та управління, які спираються у своїй діяльності на можливість застосування примусу.
Поняття державного апарату як складова частина категорійного арсеналу теорії держави і права є узагальнюючим, тобто охоплює на основі спільних ознак усю сукупність різноманітних за конкретним спрямуванням діяльності державних органів. Державний орган розглядається теорією держави і права як первинний структурний елемент державного апарату, саме з державних органів складаються його окремі ланки і підрозділи, вся система державного апарату як цілісного явища.
Для більш змістовного вивчення державного апарату необхідно розглянути характерні його ознаки, а саме:
1) державний апарат є основним інститутом держави, безпо
середнім носієм державної влади, яку він уповноважений прак
тично здійснювати і представляти у відносинах з населенням;
2) державний апарат як системне утворення формується й
функціонує на основі єдиних принципів організації і діяльності;
3) державний апарат є складною системою органів, що перед
бачає поділ на відокремлені ланки та підрозділи як за функціо
нальним критерієм — на гілки влади, так і за ієрархічними озна
ками — на вищі та нижчі органи, тощо;
4) первинним елементом державного апарату, з якого скла
дається вся система державного апарату, є окремий державний
орган;
5) у державному апараті зайняті на постійних засадах про
фесійно підготовлені для здійснення управлінських функцій кад
ри — державні службовці;
6) функціонування державного апарату здійснюється в межах
і в порядку, які встановлені законодавством, тобто в певних пра
вових формах;
7) державний апарат спирається у своїй діяльності на певні
матеріальні, фінансові та інші ресурси, отримані із державних
коштів;
8) функціонування державного апарату спирається на мож
ливість застосування державного примусу.
Державний апарат являє собою систему органів, за допомогою яких здійснюється державна влада, виконуються функції держави, досягаються різноманітні цілі та завдання держави. Він є важливим складовим елементом будь-якої держави, що забезпечує управління державними і громадськими справами.
Разом із удосконаленням суспільства ускладнюється процес управління та удосконалюється діяльність державного апарату. Від простого примітивного панування держави він розвивається до різних форм — до законодавчої, адміністративної, судової, поліцейської, фіскальної, фінансової, культурної діяльності.
В основу побудови та функціонування державного апарату будь-якої країни покладаються об'єктивні та суб'єктивні фактори. Саме вони визначають особливості внутрішньої структури, характер, завдання, форми та методи діяльності апарату. При цьому необхідно зазначити, що апарат держави є не простим об'єднанням різноманітних структур, а упорядкованою, єдиною, чітко організованою системою.
До факторів, що забезпечують функціонування державного апарату як системи, слід віднести: єдність економічної основи функціонування держави; єдність політичної основи функціонування суспільства; наявність єдиних принципів побудови і функціонування органів; спільність мети і завдань, що здійснюють органи держави; єдність підходів до розуміння соціальної основи суспільства; забезпечення діяльності апарату єдиними організаційними, фінансовими та правовими засобами; відображення у діяльності апарату єдиної волі всього суспільства, держави чи певної соціальної групи.
Категорія «державний апарат» має самостійне значення і визначається як окреме юридичне поняття. При цьому повинно враховуватися і те, що, будучи структурним елементом механізму держави у широкому значенні даного поняття, апарат держави характеризують ті ж ознаки, що і механізм. Однак, ототожнюючи категорії «механізм» і «апарат» в рамках вузького розуміння механізму держави та зважаючи на самостійне значення категорії «апарат держави», можемо визначити наступні особливі його ознаки:
— це система створених державою структур, що мають форму органу держави;
— наявність виключно владних повноважень, які визначають функціональне призначення органу;
— наявність чиновників, що реалізують повноваження від імені держави на професійній основі;
— наявність нормативно закріпленої структури та законодавчо визначених повноважень (компетенції);
— зв'язаність з державою, оскільки всі рішення відображають її волю та приймаються від її імені;
— фінансування з бюджету;
— забезпечення реалізації державних функцій і завдань з управління суспільством;
— система органів, розподілених за принципом поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову;
— система органів, наділених матеріально-технічними та організаційними засобами, що забезпечують реалізацію повноважень.
Таким чином, наведені ознаки категорії «апарат держави» надають можливість відокремити її від таких категорій, як:
Політична система суспільства – що являє собою комплекс різноманітних державних і недержавних структур, що реалізують політичну владу та забезпечують політичні інтереси.
Механізм держави - сукупність різноманітних державних структур, що забезпечують економічні, соціальні, політичні та правоохоронні функції.
Орган держави - колектив службовців, чиновників, який є структурним елементом апарату держави.
Особливості розуміння характерних ознак та визначення основних з них зумовлюють відсутність єдиного розуміння апарату держави в сучасній юридичній літературі. Так, на думку проф. О. В. Петришина, державний апарат — це «сукупність державних органів, їх ланок та підрозділів, уповноважених здійснювати державну владу та управління, які спираються на можливість застосування примусу».[17.ст.79]Професор О. Ф. Скакун характеризує апарат держави у вузькому значенні як апарат виконавчої влади та широкому — як сукупність владних структур, збройних сил, міліції, дипломатичних представництв тощо[20.ст.88]; проф. М. Н. Марченко визначає його як систему органів, що здійснюють державну владу; [21ст.324]а проф. В. Авер'янов характеризує державний апарат як сукупність органів, за допомогою яких практично здійснюється державна влада.[22.ст.256] Деякі підручники взагалі не вміщують поняття державного апарату, замінюючи його механізмом держави.
На нашу думку, апарат держави — це конституційно передбачена система державно-владних структур, наділених визначеними повноваженнями представницького, управлінського та судового характеру.
Апарат держави є структурованою категорією. Структура апарату являє собою його внутрішню будову, порядок взаємодії та співвідношення складових елементів апарату. Основними серед них є: система органів державної влади; система органів державного управління; система судових органів. Кожна з цих систем — носій відповідної державної влади.
Необхідно зазначити, що у юридичній літературі до органів державного апарату відносять також систему органів прокуратури, главу держави, збройні сили, міліцію, дипломатичні представництва за кордоном, правоохоронні органи, установчу владу та контрольну владу. На нашу думку, ці елементи суттєво розширюють поняття апарату держави і не забезпечують можливості відокремлення категорій «апарат» та «механізм держави».
Основним призначенням органів законодавчої влади є законодавча діяльність. У демократичних державах вони займають центральне місце у апараті держави. Представницькі органи поділяють на вищі та місцеві. До вищих належать парламенти, однією з функцій яких є прийняття законів. Однак у деяких випадках парламент передає частину повноважень іншим структурам. Виникаюча при цьому система актів іменується делегованим законодавством.
Обсяг повноважень парламенту залежить від належності держави до певного виду за формою правління. У парламентських країнах вищий законодавчий орган перебуває під значним впливом уряду. Іноді уряд наділяється законодавчою ініціативою і значно впливає на всі напрями діяльності парламенту.
У президентських республіках парламент у формально-юридичному значенні є більш незалежним. Законодавча ініціатива належить депутатам, парламент не може бути розпущений президентом, хоча виконавча влада має багато шляхів впливу на парламент. Наприклад, відповідно до Конституції США президент володіє правом вето на акти, що приймаються Конгресом, є ініціатором скликання спеціальних сесій Конгресу. Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України (ст. 75 Конституції). Вона працює сесійно та реалізує повноваження стосовно внесення змін і доповнень до Конституції України, призначення всеукраїнського референдуму, прийняття законів, затвердження Державного бюджету України, надання згоди на призначення Президентом Прем'єр-міністра України, Генерального прокурора України; призначення Голови Рахункової палати; Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини тощо (ст. 85 Конституції). На конституційному рівні встановлено коло питань, які визначаються виключно законами України та встановлюються виключно законами України (ст. 92) [1]
Місцеві органи влади забезпечують здійснення влади на місцях. Необхідно зазначити, що у федеративних державах законодавчі органи можуть мати трьохрівневу структуру — загальнофедеральні, суб'єктів федерації та місцеві.
Виконавчо-розпорядчу діяльність здійснюють органи виконавчої влади. Систему органів виконавчої влади, наприклад, в Україні створюють Кабінет Міністрів України, міністерства, відомства і державні комітети та місцеві державні адміністрації. Для здійснення повноважень з конкретизації законодавчих положень та прийняття підзаконних актів ці органи наділяються оперативною самостійністю. Призначення і роль органів управління визначаються конституційними та звичайними законами. Відповідно до Конституції України Кабінет Міністрів є вищим органом у системі органів виконавчої влади (ст. 113). Він забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, вживає заходів до забезпечення прав і свобод людини та громадянина, розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального та культурного розвитку України, здійснює заходи до забезпечення обороноздатності і національної безпеки, організує та координує роботу міністерств й інших органів виконавчої влади (ст. 116).
