Поняття та система місцевого самоврядування

КУРСОВА РОБОТА

З курсу  «Місцеве самоврядування»

на тему: 

“Поняття та система місцевого самоврядування” 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

План 

Вступ.                                                                                                                        2 

Поняття місцевого самоврядування в Україні.                                               5

Аспекти виникнення місцевого  самоврядування  в Україні.                        5

Місцеве самоврядування в  Україні, завдання та принципи                        14 

Повноваження  та функції місцевого  самоврядування.                                 27

Повноваження  місцевого самоврядування.                                                     27

Компетенція місцевого самоврядування в районній та

обласній  адміністраціях.                                                                                      29

Повноваження  в Україні.                                                                                    31

Функції місцевого самоврядування.                                                               34 

Висновок.                                                                                                               39 

Використана література.                                                                                     42 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

         ВСТУП 

         Місцеве самоврядування - це право населення адміністративно-територіальних одиниць безпосередньо або через  обрані ними органи місцевого самоврядування вирішувати в межах Конституції  і законів значну частину державних і громадських справ.

         Актуальність теми дослідження. Україна - це держава, яка першою в світі прийняла свою власну Конституцію (Конституцію Пилипа Орлика - 1710 р.). З набуттям незалежності (1991 р.), Верховна Рада України 28 червня 1996 р. прийняла Конституцію України, яка визначила статут України - суверенна і незалежна, демократична, соціальна правова держава. Таким чином, на конституційному рівні закріплено верховенство права, закону.

         Загальновідомо, що одне з важливих місць у системі  життєдіяльності людини, суспільства, держави належить селам, селищам і містам в яких практично сконцентровані всі ланки влади, ресурси (населення, земля, надра) і комунікації. Сьогодні ми можемо констатувати, що вперше за останні кілька сотень років в Україні реалізуються на практиці ідеї місцевої влади - влади місцевого самоврядування, які були чинними в нашій державі 500 років тому. Магдебурзьке право - це історичний документ, що заклав перші підвалини демократичного самоврядування в Києві та інших містах України, визначив права й обов'язки територіальної громади.

         Магдебурзьке право - це сьогоднішнє закріплення в  нашому законодавстві (Конституції  України, Законах України) принципу самоврядування - наявності певного  права в територіальних громад.

         Таким чином, відкривається реальна перспектива вдосконалення і розвитку самоврядування в селах, селищах, містах, столиці нашої держави на новому історичному етапі.

         У Конституції України 1996 р. вперше за новітніх часів на конституційному  рівні проголошено, що «В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування» (ст. 7 Конституції України) і закріплено поняття місцевого самоврядування, яке визначається як право «територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів Україні» (ст. 140 Конституції України).

         Об'єктом дослідження  даної роботи є Місцеве самоврядування в Україні що є самостійною  галуззю права, яке представляє собою сукупність правових норм, що регулюють правові відносини в системі місцевого самоврядування.

         Місцеве самоврядування в Україні - це комплексна галузь українського права, що представляє собою сукупність правових норм, які закріплюють і  регулюють суспільні відносини, що виникають в процесі організації місцевого самоврядування і вирішення територіальною громадою безпосередньо через органи місцевого самоврядування питань місцевого значення, а також у процесі реалізації окремих державних повноважень, якими можуть наділятися органи місцевого-самоврядування.

         Нова модель влади  вже не могла базуватися на політико-організаційному  принципі «вертикалі влади», реалізація якого фактично відсторонює людину від участі в управлінні державними та громадськими справами. Світовий та європейський досвід переконливо свідчить, що в демократичному суспільстві територіальна організація влади може будуватися лише на основі обов'язкового використання місцевого самоврядування - специфічної форми публічної влади територіальних громад, в рамках якої забезпечується реалізація їх права здійснювати управління в межах відповідних територіальних одиниць, самостійно вирішувати всі питання місцевого значення. Місцеве самоврядування сьогодні виступає важливим фактором демократизації суспільного життя, децентралізації управління та необхідною передумовою становлення громадянського суспільства, наближення влади до її джерела - народу. І навпаки, місцеве самоврядування може ефективно функціонувати лише за умови наявності розвинутих елементів громадянського суспільства.

         Надійною правовою основою місцевого самоврядування стала Конституція України 1996 р., де самоврядування визнане одним  із елементів конституційного ладу держави. Прийняття Конституції  відкрило простір для становлення  реального місцевого самоврядування в Україні.

         Правові засади місцевого  самоврядування також закріплені в  нині чинному Законі України від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні».

         Метою даної роботи є розкриття повноваження та функції місцевого самоврядування, між різними елементами системи місцевого самоврядування, між муніципальним, приватним і громадським секторами, між органами і посадовими особами місцевого самоврядування та громадськими організаціями, об'єднаннями підприємців, ініціативними групами членів територіальної громади, що формуються з метою залучення громадян до безпосередньої участі у здійсненні функцій місцевого самоврядування. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

І ПОНЯТТЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ. 

1.1 Аспекти виникнення  місцевого самоврядування.

    Процес становлення сучасних правових форм місцевого самоврядування починається з кінця XVIII ст., коли внаслідок перемоги буржуазно-демократичних революцій в правових системах США та ряду західноєвропейських держав отримала визнання та закріплення теорія природних прав, що базується на ідеї свободи як вищої соціальної цінності, автономії людини та інститутів громадянського суспільства, в тому числі і територіальної громади, по відношенню до держави. Саме в цей час відбувається зародження двох основних сучасних систем місцевого самоврядування: англосаксонської (англо-американської) та континентальної (французької).

  Англосаксонська система веде свій початок з місцевих громад та парафій, а також з міст середньовічної Англії, управління якими поступово «вмонтовувалося» в державну вертикаль управління країною. Починаючи з XI ст., самоврядним англосаксонським громадам давалася широка автономія як у виконанні приписів королівської влади, так і у творенні власних норм права. Становлення англосакської муніципальної системи в основному було завершене реформою 1888 р., в ході якої були визначені територіальні основи місцевого-самоврядування, його організаційна та фінансова самостійність, структура органів місцевого самоврядування та їх повноваження. Характерними рисами англосаксонської системи є:

1. значна  автономія органів місцевого  самоврядування щодо держави  - вони формально виступають як такі, що діють автономно в межах наданих їм повноважень, а пряме підпорядкування органів різного-територіального рівня відсутнє;

2. відсутність на місцях повноважних представників центральної 
влади, які б опікали органи місцевого самоврядування. Контроль за 
діяльністю органів місцевого самоврядування здійснюється переважно

непрямим  шляхом - через центральні міністерства. Цій моделі притаманний також жорсткий судовий контроль;

3. виборність  ряду посадових осіб місцевого  самоврядування територіальною громадою.

4. функціонування органів місцевого самоврядування в межах 
цієї компетенції, закріпленої в законі, і заборона їх виходу за межі своєї компетенції. Тобто, повноваження місцевого самоврядування визначаються згідно з позитивним принципом правового регулювання (органи місцевого самоврядування можуть робити лише те, що прямо передбачено законом).

Правова форма та основні елементи континентальної системи склалися ще в період еволюції Римської держави. Так, у процесі формування єдиної централізованої держави та переходу від античної республіки до монархії неримське населення вело постійну боротьбу за рівні з громадянами Риму політичні і громадянські права. Особливо гострим було питання щодо політичного рівноправ’я, вирішення якого значно б розширювало можливості населення інших громад  (неримських громадян) для участі як у громадському житті, так і в торговельно-економічному обороті на основі римського приватного права. Оскільки італійські та інші громади і провінції забезпечували Рим всім необхідним для його існування як центру держави, вони також вимагали від нього повного обсягу політичних і громадянських прав і свобод.

  Новітні підходи до розкриття змісту терміна «місцеве самоврядування», як правило, опираються на нормативне визначення, що міститься в Європейській хартії місцевого самоврядування:

  1. Місцеве самоврядування означає  право і спроможність місцевих властей, в межах закону, здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення.

  2. Це право здійснюється радами  або зборами, члени яких вільно  обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення ніяким чином не заважає використанню зборів громадян, референдумів або будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом ».

  З цього визначення випливає, що об'єктом місцевого самоврядування виступає частка публічних (суспільних) справ, яку становлять питання місцевого значення, тобто такі питання, що мають локально-територіальний характер і виникають у процесі функціонування територіальної громади, задоволення потреб її членів. Ці питання мають комплексний характер, оскільки пов'язані з реалізацією інтересів членів територіальної громади в усіх сферах місцевого життя: економіка, освіта, культура, громадський порядок тощо. Водночас чітко визначити коло питань місцевого значення, відмежувати їх від питань загальнодержавного чи регіонального значення надзвичайно важко.

   Європейська хартія не містить яких-небудь критеріїв  такого розмежування, надаючи тим самим повну свободу з цього питання національному законодавству.

  Визначення  місцевого самоврядування, що міститься  в Європейській хартії, є досить прагматичним, свідченням чому є таке:

1. Хартія не обмежується декларуванням права місцевих властей 
   самостійно приймати рішення з питань місцевого значення, в ній акцентується увага на їх реальній спроможності це робити. Поняття 
   спроможності є важливим у тому сенсі, що право управляти місцевими справами обов'язково повинно супроводжуватися реальними засобами (а саме: фінансовими, матеріальними, кадровими та іншими 
   ресурсами), які мають у своєму розпорядженні місцеві власті. Такий 
   підхід надзвичайно важливий, оскільки дозволяє з'ясувати, коли місцеве самоврядування реально функціонує, а коли воно залишається 
   лише декларованим - його правова модель не втілюється на практиці.
2. Згідно з Хартією на перше місце в механізмі здійснення місцевого самоврядування поставлені «ради або збори», тобто представницькі 
   органи місцевого самоврядування, а вже потім власне територіальна 
   громада, яка використовує з цією метою «збори громадян, референдуми або будь-які інші форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом». Такий підхід Хартії до визначення ролі органів місцевого самоврядування, по-перше, свідчить, що вона базується насамперед на концептуальних положеннях державницької теорії місцевого 
   самоврядування, по-друге, дозволяє деяким вченим заявляти про «факультативний» характер участі територіальної громади (через форми 
   прямої демократії), громадян у здійсненні місцевого самоврядування. 
   На наш погляд, з такою оцінкою ролі територіальної громади погодитися не можна в принципі, оскільки представницькі органи місцевого 
   самоврядування формуються громадою шляхом місцевих виборів (що 
   також є однією з форм прямої демократії) і, в силу цього, діють за дорученням та в інтересах територіальної громади, що свідчить про її 
   значення як первинного суб'єкта місцевого самоврядування.

  Можна нагадати, що вперше в Україні принцип визнання місцевого самоврядування був закріплений ще в Конституції УНР 1918 року, хоча її положення так і не були реалізовані. За радянських часів цей принцип рішуче заперечувався, він суперечив централізовано-бюрократичному характеру радянської держави.

  Місцеве самоврядування має давню історію в Україні. Так, ще за часів Київської Русі набуває розвитку громадівське самоврядування, в основу якого покладено виробничу та територіальну ознаки, тобто громади, які самоврядовувалися, формувалися на виробничій (громади купців, ремісників тощо) або територіальній основі (сільська, міська та регіональна громади).

  Територіальне громадівське самоврядування розвивається на основі звичаєвого права, а його елементи виявляються у вічах. Для вічової організації управління характерним був більш-менш чіткий розподіл повноважень між вічами та обраними на них органами і посадовими особами.

  Суб'єктом  міського самоврядування виступала  міська громада, а суб'єктом сільського - сільська громада (верв), яка об'єднувала жителів кількох сусідніх сіл, мала землю в корпоративній власності, представляла своїх членів у відносинах з іншими громадами, феодалами, державною владою.

  Після входження українських земель до складу Великого Князівства Литовського елементи місцевого самоврядування, особливо в містах та містечках, набули подальшого розвитку у формі війтівства. У цей час виникає досить складна система взаємовідносин між центральною владою, власниками міст та міськими громадами, яка була обумовлена статусом конкретного міста.

  Так, у великокнязівських містах спостерігався  певний дуалізм: поряд з органами міського самоврядування функціонувала  старостинська адміністрація - міський орган державної влади, який очолював староста, що призначався центральною владою. Війтів обирали на міських вічах, які в документах отримали назви: «громада», «копа», «купа».

  У містах, що перебували в приватній  або церковній власності, функціонувала замкова адміністрація, яку очолював призначений власником намісник - урядник, тивун тощо.

  Важливу роль у подальшому розвитку місцевого  самоврядування в Україні відіграло магдебурзьке право, яке поширюється на українські міста, починаючи з середини XIV ст. Магдебурзьке право передбачало надання міській громаді права запровадити модель міського самоврядування на зразок управління німецьким містом Магдебургом і в деяких документах отримало назву німецького або саксонського права.

    Першому українському місту (Сянок) магдебурзьке право було дароване Галицьким князем Болеславом-Юрієм (Юрієм II) у 1339 році. У 1356 році його отримав Львів, а в 1374 - Кам'янець-Подільський. Поширення магдебурзького права в Україні значно прискорилося після входження її земель до складу Великого Князівства Литовського та Королівства Польського. Так, у 1432 р. магдебурзьке право було надане Луцьку, в 1442 р. - Снятину, в 1444 р.- Житомиру, в 1494 р. (1498 р.) - Києву, в 1498 р.- Дубну, в 1518 р.- Ковелю, в 1547 р.  Берестечку, в 1564 р. - Брацлаву, в 1584 р.- Корсуню, в 1585 р.- Переяславу, в 1600 р. - Каневу, в 1640 р. - Вінниці.

    Магдебурзьке  право надавалося українським містам Галицьким князем, Великим князем Литовським або Королем Польським і оформлювалося так званими магдебурзькими грамотами, які, з точки зору їх значення для юридизації місцевого самоврядування, відігравали таку ж роль, як і хартії (статути) західноєвропейських міст.

  Юридичним наслідком надання місту магдебурзького права було: скасування звичаєвих норм, виведення міста з-під юрисдикції місцевої адміністрації (феодалів, воєвод, намісників тощо) та запровадження власного органу міського самоврядування - магістрату, який складався з двох колегій - ради (адміністративний орган) та лави (судовий орган).

  Члени ради - райці (радці, а згодом - ратмани, ратегери) та лави - лавники обиралися з усіх міщан за особливою процедурою.

  Раду  очолював війт, що обирався пожиттєво (згодом, наприклад, у Київській раді з'являється і - бурмістр, повноваження якого по черзі (строком один квартал) виконували радці).

  Лава  складалася з лавників, які обиралися довічно і складали присягу, а очолював колегію лавників бурмистр.

  За  часів національно-визвольної війни  та існування Української козацької держави місцеве самоврядування набуває своєрідних форм, що було обумовлено її полково-сотенним устроєм (XVII - ХУІП ст.). Полки та сотні одночасно були військовими та адміністративно-територіальними одиницями і користувалися військово-адміністративним самоврядуванням.

  Після підписання в 1654 р. Договору між Україною та Москвою починається процес поступової ліквідації українських форм місцевого самоврядування на територіях, що відійшли до Московської держави.

  Так, одразу ж після смерті Гетьмана І. Скоропадського, З липня 1722 р. в Україні запроваджується так звана комендантська система управління, що передбачала адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування з боку призначених російських комендантів.

  У 1764 р. ліквідується гетьманство, а в 1765 р. маніфестом Катерини II скасовано всі полки на Слобідській Україні. Згодом, у 1783 р. було ліквідовано полково-сотенний устрій на Лівобережній Україні, магістратські та ратушні суди замінюються судами «по учреждению о губерниях».

  Після видання Катериною II 21 квітня 1785 р. «Жалованой грамоте на права  и вигоды городам Российской империи» і «Городового положення» були створені нові станові органи міського самоврядування - міські думи, і процес уніфікації форм місцевого самоврядування в Україні за російським зразком було фактично завершено. Внаслідок муніципальної реформи Катерини II в Україні запроваджено нові установи міського самоврядування. При цьому міське управління поділялося на загальноміське та станове.

Зокрема, загальноміськими органами стали:

міський голова;

загальна міська дума;

розпорядча  або шестигласна міська дума (виконавчий орган).

  Імператор Павло І на короткий час повернув українським містам їх попередній устрій. Зокрема, м. Києву всі права та привілеї були підтверджені в 1797 р. та в 1801 р. (Олександром І). Проте після придушення польського повстання 1830 р. залишки магдебурзького права в Україні були ліквідовані (на Лівобережній Україні - в 1831 р., а в м. Києві - 23 грудня 1834 р.). Зауважимо, що приводом для обмеження, а згодом і скасування магдебурзького права в Києві послужили фінансові зловживання в Київському магістраті (загальна сума розтрат міського керівництва сягала 1 400 000 крб., що в 9 разів перевищувало суму річних прибутків міста).

  XIX - початок XX ст. характеризуються становленням в Україні нових загальноімперських форм місцевого самоврядування.

  Спочатку, в 1838 р., запроваджується станове  самоврядування для державних та вільних селян у формі сільського товариства, яке в 1861 р. було поширено на всіх селян. Сільське товариство було тотожним з сільською громадою і мало свою корпоративну власність, у тому числі і на землю. Основними суб'єктами сільського самоврядування стали:

• сільський схід (громада), в якому мали право брати участь всі селяни-домохазяїни, що проживали на відповідній території. Схід вирішував земельні справи, розподіляв податки, обирав сільського старосту та інших посадових осіб;
• волосний схід - збори сільських та волосних посадових осіб та представників домохазяїн, на якому затверджувалися рішення сільських сходів, вирішувалися господарські питання волості;

Регіональне самоврядування на загальноімперських засадах запроваджується в Україні після проведення Олександром II земської реформи в 1864 р. Так, згідно з «Положенням про земські губернські та повітові установи» від 1 січня 1864 р. правовий статус земств було визначено як системи, що не входить до структури державних органів, а служба в земствах розглядалася як виконання громадських обов'язків.

     Реформу міського самоврядування було розпочато  в 1870 р. Вона передбачала заміну станово-бюрократичних органів управління містом всестановими органами( Городовим положенням 1870 р.).

     За  часів УНР було здійснено спробу реформувати місцеве самоврядування. Так, вже у II Універсалі Української Центральної Ради (20.11.1917 р.) наголошувалося на необхідності «вжити всіх заходів до закріплення й поширення прав місцевого самоврядування, що являються органами найвищої адміністративної влади на місцях». За Конституцією УНР від 29 квітня 1918 р., конституційний лад України мав базуватися на засадах принципу децентралізації: землям, волостям і громадам надавалися права широкого самоврядування (ст. 5).

  На  Західній Україні згідно із Законом  ЗУНР від 16 листопада 1918 р. «Про адміністрацію Західно Української Народної Республіки» у галузі місцевого самоврядування діяло австрійське законодавство у тій частині, у якій воно не суперечило інтересам держави. При цьому у межах ЗУНР територіальну основу місцевого самоврядування становив повітовий адміністративно-територіальний поділ.

  За  часів Директорії (1918-1920 рр.) усі старі органи місцевого самоврядування та місцевого управління були ліквідовані. Місцева влада формувалася за схемою: сільська, міська громада обирала свій представницький орган (Раду), який, у свою чергу, обирав представників до повітової Ради; повітові Ради обирали представників до губернської Народної Ради.

  Після насильницького повалення Директорії в 1920 р. та встановлення комуністичного режиму починається трагічна сторінка в історії місцевого самоврядування - всі органи місцевого самоврядування в Україні були ліквідовані та замінені органами «пролетарської диктатури» - губернськими, повітовими та волосними радами. Сама ідея місцевого самоврядування, що передбачає децентралізацію влади, організаційну та фінансову автономність органів місцевого самоврядування, суперечила ленінській доктрині соціалістичної держави, практичним завданням держави пролетарської диктатури, що за своєю природою була державою централізованою.

  Згідно  з «конституціями» радянського  періоду вся влада в центрі та на місцях в Україні здійснювалася єдиною системою Рад, які отримали статус органів державної влади. Крім радянських «конституцій», діяльність Рад регламентувалася положеннями, законами про Ради, постановами Верховної Ради СРСР та Верховної Ради УРСР, спільними постановами ЦК КПРС, Президії Верховної Ради СРСР та Ради Міністрів СРСР.

  Для законодавчої практики радянського  періоду характерним було прийняття законів щодо кожного територіального рівня Рад - обласних, районних, сільських та селищних. Ці закони визначали предмети  відання та основні повноваження, однакові для Рад відповідних територіальних рівнів, що, з одного боку, не дозволяло чітко розмежувати повноваження між ними, з другого, свідчило про декларативний характер цих органів, які по суті являли собою лише «демократичний камуфляж» тоталітарного механізму управління, кістяк якого становили територіальні партійні органи. 

1.2 Місцеве самоврядування  в Україні його  функції, завдання  та принципи.

  Початок становлення чинної в Україні  системи територіальної організації влади можна пов'язати з 16 липня 1990 р. днем прийняття Декларації про державний суверенітет України. В цьому документі вперше за сімдесят років існування комуністичного режиму було проголошено відмову від «радянської» системи організації влади, декларувався намір запровадити демократичні засади та принципи організації влади.

   І, як результат, вже 7 грудня 1990 р. - з прийняттям Закону «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» - місцеве самоврядування було визнане на законодавчому рівні, хоча і зводилося за своїм змістом лише до «територіальної самоорганізації громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через державні і громадські органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя, виходячи з інтересів населення, на основі законів Української РСР та власної фінансово-економічної бази».

  Прийняття цього Закону стало першою спробою  трансформувати місцеві ради (які на той час ще входили до єдиної системи органів державної влади) всіх територіальних рівнів до органів місцевого самоврядування і, тим самим, перейти від бюрократичної централізованої системи організації влади, що була притаманна радянській моделі, до демократичної децентралізованої системи, яка, в свою чергу, базується на визнанні місцевого та регіонального самоврядування.