СОДЕРЖАНИЕ: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение

     Для нашей страны проблема государственного управления в настоящее время является одной  из самых актуальных. В процессе реформирования государства ставилась  задача овладеть наукой управления, создать эффективный управленческий аппарат, совершенствовать систему органов управления, формы и методы их деятельности.

     Вопрос  об исполнительной власти является одним  из труднейших вопросов правовой науки. Характеристики этой ветви власти отражают состояние государственности в целом, позволяют оценить потенциал и перспективы государственно-правовых методов разрешения социальных проблем.

     Исполнительная  власть — один из видов самостоятельной  и независимой публичной власти в государстве, представляющий собой совокупность полномочий по управлению государственными делами, такими как подзаконодательное регулирование, внешнеполитическое представительство, осуществление административного управления¹. Таким образом, исполнительная власть представляет собой систему государственных органов, осуществляющих эти полномочия. Основное назначение исполнительной власти — организация практического исполнения Конституции РФ и законов Российской Федерации в процессе управленческой деятельности, направленной на удовлетворение общественных интересов, запросов и нужд населения. Она осуществляется путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного, преимущественно административного права.

     Согласно  Конституции РФ² (ст. 110) исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство. Оно является органом государственной власти Российской Федерации, возглавляющим единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Это определение раскрывает юридическую природу Правительства, отражает его место в системе органов государственной власти Российской Федерации и характеризует его деятельность. Как высший исполнительный орган государственной власти Правительство РФ осуществляет государственное управление. Объектом исследования является органы исполнительной власти. Предметом исследования являются нормы права, регулирующие правовой статус Правительства РФ.

     Само  слово "правительство" многогранно  по содержанию и состоит из корня, отражающего разные общественные явления  и отношения. Как отмечал В. Даль, "правительство - ср. правленье или управленье, начальствованье; правительствовать, быть правителемъ, править землею, государствовать, княжить, начальствовать, править, управлять".

     Примечательно, что в этом же ряду однокорневых слов он называет право - уверенье в истине чего-либо; правильный - согласный с правилами, на них основанный, им отвечающий; правда - истина на деле и др³.

     Правительство Российской Федерации, как орган  государственной власти, является фактором развития российского общества. А конкретно структура и задачи данного органа характеризуют его общественную направленность, показывают всю важность деятельности Правительства для развития самостоятельного, процветающего государства и для функционирования развитого, гражданского общества.

     Исходя  из выше сказанного, всестороннее изучение статуса Правительства РФ является очень актуальным в наши дни. Доскональное изучение роли Правительства в системе органов государственной власти, деятельности Правительства; изучение предмета, на который направлена эта деятельность, механизмов её осуществления и т.д., на мой взгляд, обусловлено постоянным развитием современного общества. Так же необходимо знать тенденции развития деятельности различных государственных органов, в частности, Правительства РФ для недопущения и эффективного устранения ошибок в их деятельности. Чёткое определение конституционного статуса Правительства необходимо для того, чтобы в нашей стране существовала и эффективно действовала вся система органов государственной власти. Актуальность исследования данной темы обусловлена ещё и тем, что Правительство РФ играет важную роль в жизни государства, решает задачи страны в целом. В настоящее время с приходом нового Правительства РФ, оно находится в стадии преобразований и изменений в сторону улучшения качества работы министерств и ведомств.

     Итак, цель курсовой работы – изучение и анализ порядка формирования и структуры Правительства Российской Федерации. Учитывая цель работы, выделим следующие задачи:

     - выделить место Правительства РФ в системе органов власти;

     - дать характеристику структуры  Правительства РФ;

     - рассмотреть порядок формирования Правительства Российской Федерации.

     При написании работы использовалось, прежде всего, Конституция Российской Федерации, действующее законодательство, литература по конституционному праву, специальные литературные источники, относящиеся к определенным разделам теории конституционного права, а также научно–учебные пособия, материалы периодических изданий.

Глава 1. Структура Правительства Российской Федерации

1.1. Правительство в  системе органов  власти

     Конституция Российской Федерации⁴ знаменует собой качественно новый этап и подход в регулировании всей системы исполнительной власти. Следует подчеркнуть ряд принципиально новых концептуальных по характеру и значимости теоретико-нормативных положений, касающихся исполнительной власти в целом.

     Первое  – это осуществление государственной  власти в Российской Федерации на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную власти. Причем органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

     Второе  – это нормативное положение  ст. 11 Конституции об осуществлении в Российской Федерации государственной власти Президентом, Федеральным Собранием, Правительством РФ, судами Российской Федерации. Из смысла данной, а так же предыдущей, 10-й статьи, вытекает, что в Российской Федерации серьёзно расширился круг органов государственной власти. К ним теперь относятся представительные, исполнительные и судебные органы. А по Конституции 1978г.⁵ к числу органов государственной власти относились только Советы народных депутатов.

     Отнесение органов исполнительной власти к  числу органов государственной власти обуславливает вывод, основанный на ст.3. ч.2 Конституции: органы исполнительной власти как разновидность органов государственной власти участвуют в осуществлении власти народа (народовластия) в России.

     Последовательное  проведение в Конституции 1993г. принципа разделения властей обусловило качественно иное по сравнению с Конституцией 1978г. Решение вопроса о соотношении Правительства и исполнительной власти Российской Федерации. Если по Конституции 1978г. Совет Министров – Правительство – только орган исполнительной власти, то по Конституции 1993г. исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ.

     И ещё несколько слов об одном нововведении, имеющем отношение к характеристике Правительства и исполнительной власти в целом. В Конституции 1993г. нет термина «государственное управление», который реже встречается и в текущих нормативно-правовых актах. Указанный термин, ранее широк использовавшийся, не имел чёткого юридического содержания, отличался некоторой расплывчатостью, поэтому по-разному трактовался государствоведами, административистами, специалистами в области теории управления. Ясные и чёткие термины «исполнительная власть», «система исполнительной власти», «органы исполнительной власти» корреспондируют концепции разделения властей, являющейся одной из теоретико-правовых основ Конституции⁶.

     По  действующей Конституции Правительство есть высший исполнительный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти на всей территории России. Конституционный статус Правительства, его место в системе органов государственной власти обусловлены принципом разделения властей, определенного ст. 10-11 Конституции РФ.

     Согласно  принципа разделения властей, органы законодательной, исполнительной и судебной властей самостоятельны, что естественно предполагает невмешательство в деятельность каждой власти со стороны двух других.

     Наделение Президента РФ значительными конституционными полномочиями по формированию Правительства, определению главных направлений его деятельности и контроля за этой деятельностью, возможность Президента отменять действие актов Правительства в определенных законом случаях, ответственность Правительства перед Президентом и др. указывает на то, что высшую исполнительную власть в Российской Федерации Правительство «разделяет» с федеральным Президентом.

     Правительство есть федеральный орган исполнительной власти, обладающий общей компетенцией, возглавляющий всю систему органов власти в РФ и обеспечивающий их согласованную деятельность. Правительство - это такой федеральный орган исполнительной власти, который осуществляет руководство всеми основными сферами и отраслями экономики, социально-культурной жизни, административно-политической деятельности. Правительство, с этой точки зрения, есть высший орган исполнительной власти, которому в той или иной мере подчинены все иные исполнительные структуры власти. Действующая Конституция РФ не употребляет термин «высший» применительно к характеристике федерального Правительства. Такая характеристика Правительству дана в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1977 г. «О Правительстве Российской Федерации»⁷ (ст. 1).

     Как высший федеральный орган исполнительной власти Российской Федерации Правительство:

     а) осуществляет контроль за деятельностью  федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам исключительного ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов - также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ;

     б) обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов  РФ;

     в) в пределах своих полномочий разрешает  споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, для чего создает согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон; г) в случае противоречия актов органов исполнительной власти субъектов РФ федеральному законодательству вносит Президенту РФ предложения об их приостановлении⁸.

     В пределах своей компетенции Правительство  организует исполнение федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации. В соответствии с концепцией правового государства, организация исполнения законов является главной функцией Правительства и подчиненной ему системы государственных органов исполнительной власти в Российской Федерации.

     Правительство РФ - коллегиальный федеральный орган  исполнительной власти. Его коллегиальность проявляется в характере обсуждаемых и принимаемых решений, на заседаниях, которые проводятся Председателем Правительства систематически, не реже одного раза в месяц. Из принципа коллегиального принятия Правительством решений вытекает принцип коллегиальной ответственности Правительства за осуществляемый политический курс.

     Итак, давая общую характеристику Правительству  РФ как органу, осуществляющему исполнительную власть в Российской Федерации, необходимо выделить его главные, наиболее существенные черты и особенности, отличающие его от других органов  в системе исполнительной власти. При этом следует подчеркнуть, что имеются в виду именно те черты и особенности статуса Правительства, которые непосредственно составляют его конституционный статус либо прямо вытекают из него. Тем самым обуславливаются и подчёркиваются одновременно характер, степень охвата, объём регулирования и изучения таких феноменов, как исполнительная власть в целом и Правительство РФ в частности.

     Во-первых, в ч. 1 ст. 110 Конституции РФ речь идет об осуществлении Правительством исполнительной власти Российской Федерации, то есть о реализации данной власти в рамках Российского федеративного государства

     Во-вторых, Правительство РФ возглавляет единую систему исполнительной власти в РФ, а также обеспечивает согласованную деятельность органов исполнительной власти⁹.

     Деятельность  Правительства основывается на принципах верховенства федерального права, народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

1.2. Председатель Правительства

     Поскольку Российская Федерация является республикой  президентского типа, то Председателя правительства назначает на должность Президент РФ (в отличие от парламентских республик, где кандидатуру председателя правительства определяет, как правило, лидирующая партия). Статья содержит два основных требования к претенденту на должность Председателя Правительства: он должен быть гражданином России и не иметь гражданства другого государства. Часть 1 ст. 7 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» определяет порядок назначения на должность Председателя Правительства РФ.

     Относительно  конкретного порядка назначения Председателя Правительства на должность, Закон отсылает нас к нормам Конституции РФ. Согласно ст. 111 Конституции, Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы.

     Предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации или после отставки Правительства Российской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.

     Государственная Дума рассматривает представленную Президентом Российской Федерации  кандидатуру Председателя Правительства  Российской Федерации в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре.

     После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

     Конституционный Суд РФ, осуществляя толкование положений ч. 4 ст. 111, дал следующее разъяснение закрепленной в ней норме: положение части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации о трехкратном отклонении представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой во взаимосвязи с другими положениями данной статьи означает, что Президент Российской Федерации при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатурах на должность Председателя Правительства Российской Федерации вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. Право Президента Российской Федерации предлагать ту или иную кандидатуру и настаивать на ее одобрении, с одной стороны, и право Государственной Думы рассматривать представленную кандидатуру и решать вопрос о согласии на назначение - с другой, должны реализовываться с учетом конституционных требований о согласованном функционировании и взаимодействии участников этого процесса, в том числе на основе предусмотренных Конституцией Российской Федерации или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике.

     После трехкратного отклонения представленных Президентом Российской Федерации кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации - независимо от того, представлялся ли каждый раз новый кандидат либо один и тот же кандидат дважды или трижды, - Государственная Дума подлежит роспуску. Правовая логика статьи 111 Конституции Российской Федерации, рассматриваемой во взаимосвязи с ее статьями 83 (пункт "а"), 84 (пункт "б") и 103 (пункт "а" части 1), заключается в том, чтобы в условиях разделения государственной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10 Конституции Российской Федерации) не допускать их противоборства, которое не согласуется с тем, что единственным источником, из которого они проистекают, и носителем воплощаемого ими суверенитета является многонациональный народ Российской Федерации (преамбула, статья 3, части 1 и 2). Указанными принципиальными положениями, лежащими в основе организации власти в демократическом правовом государстве, обусловлена также и необходимость получения согласия Государственной Думы на назначение предложенной Президентом Российской Федерации кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации. При этом, определяя условия и порядок назначения Председателя Правительства Российской Федерации, Конституция Российской Федерации предусматривает способы преодоления возможных разногласий ветвей власти, с тем чтобы не допустить затягивания формирования и вследствие этого - блокирования деятельности Правительства Российской Федерации как одного из институциональных элементов конституционного строя Российской Федерации (статья 11, часть 1).

     Из  части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с другими конституционными положениями, касающимися статуса главы государства, следует, что выбор представляемой Государственной Думе кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации является прерогативой Президента Российской Федерации. Конституция Российской Федерации, не ограничивая данное право, позволяет Президенту Российской Федерации самому определять конкретный вариант его реализации, а именно вносить предложение об одном и том же кандидате дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. В свою очередь Государственная Дума участвует в назначении Председателя Правительства Российской Федерации, давая согласие или отказывая в согласии на назначение предложенной кандидатуры. При этом из Конституции Российской Федерации не вытекает возможность юридических ограничений названных правомочий участников данного процесса¹⁰.

     Часть 2 ст. 7 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»  определяет конкретные основания прекращения полномочий Председателя Правительства РФ. Освобождает от должности (как и назначает на должность) Председателя Правительства только Президент РФ. Закон предусматривает всего два основания прекращения полномочий Председателя Правительства: его собственное желание и невозможность исполнения Председателем Правительства Российской Федерации своих полномочий. Собственное желание Председатель Правительства изъявляет в форме заявления об отставке. Невозможность исполнения полномочий может быть вызвана различными причинами - тяжелая или продолжительная болезнь, смерть, наличие фактов, компрометирующих Председателя Правительства, ненадлежащее исполнение им своих обязанностей.

     О прекращении полномочий Председателя Правительства Президент РФ обязательно  должен уведомить Совет Федерации  и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Такое уведомление должно быть произведено без излишних отлагательств в день принятия решения.

     Поскольку члены Правительства, согласно ст. 9 Федерального конституционного закона от «О Правительстве Российской Федерации», назначаются на должность и освобождаются от должности по предложению Председателя Правительства, то прекращение полномочий (освобождение от должности) Председателя Правительства влечет отставку всего Правительства.

     Председатель  Правительства РФ не может абсолютно  постоянно и беспрерывно исполнять свои обязанности. Как и любой живой человек, он может заболеть, он нуждается в отпуске. На практике могут возникнуть и иные ситуации, когда для временного исполнения обязанностей Председателя Правительства необходим другой человек. Комментируемая статья определяет способ выхода из таких ситуаций.

     Закон предусматривает 2 основания замещения Председателя Правительства иным лицом: временное отсутствие Председателя Правительства и освобождение его от должности. В обоих случаях обязанности Председателя Правительства будет исполнять его Заместитель.

     Часть 1 ст. 8 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» рассматривает ситуацию временного отсутствия Председателя Правительства. Причины такого отсутствия могут быть разными: болезнь, отпуск и т.д. Определение конкретного заместителя, призванного исполнять обязанности Председателя Правительства в случае его временного отсутствия, должно производиться в соответствии с распределением обязанностей между заместителями, составленным в письменной форме. На настоящий момент действует распределение обязанностей между заместителями Председателя Правительства Российской Федерации¹¹.

     Порядок определения кандидатуры заместителя, исполняющего обязанности Председателя Правительства в период с момента освобождения от должности прежнего Председателя Правительства до назначения нового Председателя. Конкретную кандидатуру назначает Президент. Он ограничен в выборе только кандидатурами заместителей прежнего Председателя Правительства. По тексту данной статьи, назначение исполняющего обязанности Председателя Правительства является правом Президента. Если же Президент не назначает исполняющего обязанности, то Президент может воспользоваться предоставленными ему п. "б" ст. 83 Конституции РФ полномочиями самостоятельно председательствовать на заседаниях Правительства. Исполняющий обязанности Председателя Правительства не может быть назначен на постоянной основе. Законом установлен максимальный срок в 2 месяца.

1.3. Первые заместители Председателя, заместители Председателя, федеральные министры

     Заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры относятся к лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, имеют особый юридический статус и в связи с высоким занимаемым положением в иерархии федеральной исполнительной власти назначаются Президентом Российской Федерации. Кандидатуры на эти государственные должности предлагаются Президенту Российской Федерации Председателем Правительства. Заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры являются членами Правительства.

     Состав  Правительства находится в прямой зависимости от структуры федеральной  исполнительной власти, предложения  о которой в соответствии с ч. 1 ст. 112 Конституции Российской Федерации представляет Президенту Российской Федерации Председатель Правительства не позднее недельного срока после назначения.

     Заместитель Председателя Правительства является членом Правительства Российской Федерации.

     Название  «заместитель» во многом условно, так  как реально замещать Председателя Правительства может лишь один из первых заместителей.

     Как правило, заместитель Председателя координирует деятельность определённого  круга федеральных органов исполнительной власти, либо всех таких органов  в пределах определённой проблематики (например, вице-премьер по экономике, по социальным вопросам и т. д.).

     Нередки случаи, когда заместитель Председателя Правительства является одновременно министром. В этой ситуации суть его статуса заключается в том, что данное министерство в данной конкретной обстановке наделяется полномочиями в том числе по координации работы смежных министерств.

     В настоящее время Председатель Правительства  имеет восемь заместителей (согласно Указу Президента от 12 мая 2008 года № 724¹²), в том числе двух первых заместителей Председателя Правительства, Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации — Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации и Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации — Министра финансов Российской Федерации. Каждый из заместителей Председателя Правительства имеет собственный секретариат.

     В РФ в соответствии с Конституцией и ФКЗ от 17 декабря 1997. №2-ФКЗ "О  Правительстве Российской Федерации" федеральные министры назначаются  на должность и освобождаются  от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ.

     Федеральные министры участвуют с правом решающего  голоса в заседаниях Правительства РФ, принимают участие в подготовке его постановлений и распоряжений, обеспечивают их исполнение.

     Министр руководит деятельностью соответствующего министерства на основе единоначалия, распределяет обязанности между своими заместителями, вносит на рассмотрение Правительства РФ проекты нормативных правовых актов по вопросам, входящим в компетенцию своего министерства; утверждает положения о структурных подразделениях министерства, назначает на должность и освобождает от должности работников центрального аппарата министерства и руководителей территориальных органов министерства, утверждает уставы подведомственных организаций, заключает, изменяет и расторгает трудовые договоры (контракты) с их руководителями и т.д.

     Министр несет персональную ответственность  за выполнение возложенных на министерство задач. При осуществлении своих полномочий федеральные министры подотчетны Правительству РФ, а по вопросам, отнесенным Конституцией РФ, ФКЗ РФ и ФЗ РФ к полномочиям Президента РФ, и Президенту РФ.

     В настоящее время установлено, что  координацию деятельности государственных комитетов Российской Федерации, федеральных комиссий России, федеральных служб России, российских агентств и федеральных надзоров России осуществляют Председатель Правительства Российской Федерации, его заместители и федеральные министры. Установлено также, что в случае, если координация деятельности федерального органа исполнительной власти возложена на федерального министра, то руководитель координируемого федерального органа исполнительной власти входит по должности в состав коллегии соответствующего министерства Российской Федерации.

      В отношении членов Правительства законодательство устанавливает определенные ограничения, обусловленные их должностным положением. Такие обременения представляют абсолютный и безусловный запрет члену Правительства РФ занимать определенные должности, заниматься определенной деятельностью, а также совершать определенные действия. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 11) члены Правительства РФ не могут: а) быть членами Совета Федерации, депутатами представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, а равно занимать другие должности в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях; б) заниматься предпринимательской деятельностью, как лично, так и через доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении хозяйствующим субъектом. На время своего пребывания в составе Правительства РФ его члены обязаны передать в доверительное управление под гарантию государства находящиеся в их собственности доли - пакеты акций в уставном капитале коммерческих организаций; в) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности; г) быть поверенными или представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти; д) использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности; е) получать гонорары за публикации и выступления в качестве члена Правительства РФ; ж) получать в связи с осуществлением своих полномочий от физических и юридических лиц не предусмотренные федеральным законодательством ссуды, подарки, денежное и иное вознаграждение, в том числе услуги, оплату развлечений и отдыха; з) принимать без разрешения Президента РФ почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия иностранных государств; и) выезжать в служебные командировки за пределы РФ за счет физических и юридических лиц.