Порядок избрания и полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ

Содержание

Введение……………………………………………………………………….…..3

1. Порядок избрания и полномочия – важнейшие этапы эффективности деятельности законодательного органа исполнительной власти субъекта РФ..............................................................................................................................5

1.1 Особенности деятельности законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации…………………………………….…5

1.2 Порядок избрания и полномочия депутата законодательного органа государственной власти субъекта………………………………..………………9

2. Направления совершенствования порядка избрания и полномочий деятельности законодательного органа государственной власти субъекта РФ............................................................................................................................13

2.1 Современные правовые проблемы законодательных органов государственной власти субъектов РФ…………………………...……………13

2.2 Перспективы развития российского законодательства………..……….17

Заключение……………………………………………………………….………22

Библиографический список……………………………………………………..25

Введение

     Основной  задачей демократического государства  является создание наиболее благоприятных  условий для реализации прав и  свобод его граждан. При этом вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно.

     Государственный орган - составная и в то же время  относительно обособленная, самостоятельная  часть государственного аппарата, которая участвует в осуществлении функций государства и действует от его имени и по его поручению, обладает государственно-властными полномочиями, имеет соответствующую компетенцию и структуру, применяет присущие ей организационно-правовые формы деятельности.

     В настоящее время система органов государственной власти и управления на уровне федерального округа находится в стадии становления, характеризуется интенсивным поиском центральной власти их места в структуре государственного аппарата и механизме территориального управления Российской Федерации. Построение и развитие системы органов государственной власти на уровне федерального округа является важнейшей частью административной реформы.

     Актуальность  данной темы заключается в важной роли законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации как основы осуществления функций государства.

    Цель  работы – выявить основные правовые проблемы и пути решения в деятельности законодательных органов государственной власти субъектов РФ.

    Для достижения поставленной цели были сформулированы следующие задачи:

     1) изучить особенности деятельности законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

     2) определить порядок избрания и полномочия депутата законодательного органа государственной власти субъекта;

     3) выявить правовые проблемы деятельности законодательных органов государственной власти субъектов РФ;

     4) проанализировать направления совершенствования порядка избрания и полномочий деятельности законодательного органа государственной власти субъекта РФ.

    Объект  исследования – деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

    Предмет исследования – порядок избрания и полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

    Для написания настоящей курсовой работы были использованы следующие методы: эмпирический, формально-юридический  и анализа.

    В качестве нормативной базы данного  исследования были изучены: Конституция  Российской Федерации, федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

    Теоретическую базу работы составили статьи в таких  научных журналах и монографии таких  авторов как К.В. Черкасов, Р.В. Вороков, Е.Ф. Лукьянчикова и др.

1. Порядок избрания и полномочия – важнейшие этапы эффективности деятельности законодательного органа исполнительной власти субъекта РФ

1.1 Особенности деятельности законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации

     По  доминирующему в юридической  науке мнению, принцип разделения властей является одним из необходимых  условий формирования правового  государства и правовых законов, препятствующим возникновению какой-либо неограниченной власти, не связанной с естественным правом и конституционными принципами. При этом очень важно, чтобы три ветви власти (законодательная, исполнительная и судебная) не были бы полностью разобщены или, напротив, соединены под единым началом, в том числе и под эгидой президентской власти. Такое их состояние позволяет каждой из ветвей власти эффективно осуществлять свои полномочия для обеспечения сбалансированных интересов личности, общества и государства как основы национальной безопасности России[10, c.8].

     В федеративном государстве система  разделения властей имеет свои особенности, тем более в такой многосубъектной, многонациональной и многоконфессиональной, как Россия. С целью обеспечения  реализации принципа разделения властей  не только на уровне Федерации, но и в ее субъектах, в Основном Законе предусмотрено разграничение предметов ведения и полномочий между Россией и регионами. Данная проблема весьма сложная как с точки зрения нормативно-правового регулирования, так и практики реализации полномочий сторонами, требует самостоятельного изучения и выходит за рамки нашего исследования.

     Правовую  основу реализации данного принципа в регионах составляет, наряду с  Конституцией России, Федеральный закон  от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих  принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". За время его действия в данный нормативно-правовой акт внесено более 30 изменений и дополнений, в том числе в рассматриваемой области.

    Cистему органов государственной власти субъектов Российской Федерации составляют законодательный (представительный), высший исполнительный, а также иные органы государственной власти субъекта России, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта[2, ст.2].

    Для законодательного органа:

    а) наделение гражданина Российской Федерации  полномочиями высшего должностного лица субъекта России по представлению  Президента Российской Федерации;

    б) право выразить недоверие высшему  должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

    в) право обратиться к высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего  исполнительного органа государственной  власти субъекта), а также в органы исполнительной власти региона с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в принятые ими правовые акты.

    Понятие "законодательная деятельность" отражает главную, но не единственную функцию законодательного органа. Причем процесс подготовки и принятия законов не отождествляется только с этим органом, поскольку в нем участвуют и исполнительная власть, и судебная. Законодательная власть - представительная. Именно на основе выборов народ передает власть своим представителям и уполномочивает представительные органы осуществлять государственную власть.

    Конституционные основы правового статуса законодательных (представительных) органов субъектов  Российской Федерации представляют собой закрепленные в Конституции  Российской Федерации исходные начала, обусловливающие, а где-то и прямо определяющие элементы (составляющие их признаки) правового статуса этих органов. Не все общественные отношения, включенные в объект конституционного воздействия, могут и должны иметь равную по объему и приемам изложения конституционную базу, а содержание конституций определяется как собственными свойствами конституционного регулирования, так и влияющими на него факторами. Однако относительно законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации Конституцией Российской Федерации предопределены такие выделяемые на теоретическом уровне элементы правового статуса, как: юридическая природа, компетенция (основы компетенции), роль в выполнении функций государства и некоторые другие.

          С учетом присущих конституционному статусу субъектов одного типа свойств  общности, стабильности, однотипности, унифицированности и системообразующей  значимости исследование конституционных  положений представляется особенно ценным с точки зрения возможности выявления конституционной сущности и потенциала законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации для их адекватного законодательного воплощения и эффективного использования в условиях динамично развивающегося Российского государства[4, c.30].

     Принципиальное  значение в обосновании высокого места законодательного органа в  системе государственной власти имеет его особый характер. Уровень  и объем компетенции законодательной  ветви власти, как по важности, так и по масштабам составляющих ее полномочий превосходит компетенцию второй и третьей ветвей власти.

    Законодательные органы субъектов Российской Федерации  олицетворяют народное представительство, являются представительными по своей  конституционной природе. Такая их сущность предопределена конституционным принципом народовластия, допускающим его представительную форму. С другой стороны, выступая органами народного представительства, законодательные органы аккумулируют определенную долю народного суверенитета, что легитимирует их законодательную функцию. При этом речь идет именно о выборном представительстве как средстве обеспечения подлинного народовластия и легитимации государственного органа и его функций.

    Так, статья 66 Конституции РФ, предусмотревшая  право законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации определять статус субъекта Российской Федерации, фактически приравняла эти органы по своему значению к высшей форме выражения власти в субъекте Российской Федерации - референдуму.

    Конституции РФ закрепила за региональным парламентом  статус органа, уполномоченного участвовать  в формировании Совета Федерации  Федерального Собрания Российской Федерации, направляя в его состав своего представителя, выступая при этом от своего имени и от имени субъекта Российской Федерации[1, ч. 2 ст. 95]. Правда, для обозначения регионального парламента как субъекта указанного права в ней используется термин "представительный орган". Ориентиром для вывода о том, что речь идет именно о представительном законодательном органе, является сам контекст употребления термина "представительный" для обозначения не любого представительного органа, а уполномоченного выступать от имени субъекта Российской Федерации в решении вопроса федерального значения. По аналогии с положениями части 2 статьи 66, части 1 статьи 104, статей 134, 136 Конституции РФ к таким органам относятся именно законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации.

    Частью 1 статьи 104 Конституции РФ законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации наделены правом законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации наряду с Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, Правительством Российской Федерации, Конституционным Судом Российской Федерации, Верховным Судом Российской Федерации и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации. При этом право законодательной инициативы, принадлежащее региональным парламентам, является универсальным, в отличие от такого права высших судебных органов Российской Федерации оно не связано с вопросами их ведения. Реализация права законодательной инициативы в Государственной Думе региональными парламентами является формой участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе. Эффективно используя его, региональные парламенты могут повысить влияние на формирование федерального законодательства и тем самым повысить как свой фактический статус, так и фактический статус субъектов Российской Федерации.

    Законодательная (представительная) ветвь власти в субъектах России обеспечивает баланс в системе разделения властей, формируя необходимую для деятельности других органов государственной власти законодательную основу, а с другой - обеспечивает гибкое проведение государственной политики посредством оценки представителями народа возможных действий власти и их социально-экономических последствий.

    Указанное определяет необходимость и сущность взаимодействия трех ветвей власти, что выражается в согласовании различных вопросов, а также в определенной зависимости ветвей власти друг от друга. Как исполнительная, так и судебная власти действуют лишь на основе норм права, принимаемых законодателями. Но последние вырабатывают эти нормы не в отрыве, а в тесной связи и на базе проектов и предложений, исходящих преимущественно от органов исполнительной власти. 

1.2 Порядок избрания и полномочия депутата законодательного органа государственной власти субъекта

    Проблема  конституционно-правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации относится к числу дискуссионных в обществе и в правоведении. Конституционно-правовой статус депутата является производным от правового статуса гражданина, его права участвовать в управлении государством. Член регионального парламента имеет права как человек и гражданин. Помимо этого, региональные парламентарии обладают дополнительными полномочиями как представители народа, т.е. имеют специальный правовой статус. Основы правового положения депутатов законодательных органов субъектов Федерации закреплены в Конституции Российской Федерации, федеральных законах, региональных конституциях и уставах, законах о статусе депутатов. Они рассматриваются как гарантии парламентской деятельности, служат обеспечению депутатской работы.

    Понятие конституционного статуса депутата значительно уже понятий конституционно-правового  статуса и статуса депутата. Специфика  конституционного статуса обусловлена  назначением и самой природой Конституции Российской Федерации, которая призвана закреплять основополагающие, руководящие начала организации государства и общества и регулировать наиболее существенные общественные отношения. Нормы Конституции Российской Федерации являются исходными, определяющими статус депутата, его ядром. Конституции (уставы) субъектов Федерации закрепляют общие начала для дальнейшей регламентации конституционно-правового статуса депутата[3, c.12].

    Основания возникновения и срок действия депутатского мандата, а также прекращения депутатских полномочий регулируются федеральным и региональным законодательством. Совокупность правовых норм, которые позволяют гражданину быть избранным депутатом, осуществлять представительные и законодательные функции, характеризует общие начала правового положения депутата и может быть отнесена к такому элементу конституционно-правового статуса, как политико-правовой характер депутатского мандата.

    В теории конституционного права различают  два основных вида депутатского мандата - императивный и свободный. Императивный мандат предусматривает отчетность перед избирателями. Свободный мандат не обязывает депутата быть подотчетным избирателям. Обе модели мандата имеют и положительные, и отрицательные моменты. Однако императивный и свободный мандат - это теоретические конструкции, которые вряд ли достижимы на практике. Законодательством и наукой до сих пор не решен вопрос о том, какой мандат является основным для регионального депутата.

    К элементам конституционно-правового статуса депутата относит права и обязанности депутата, его законные интересы. Однако и в действующем региональном законодательстве о статусе депутата есть понятие "законные интересы избирателей". Депутат обязан принимать предусмотренные законодательством меры по обеспечению прав, свобод и законных интересов избирателей.

    Статус депутата - это его права и обязанности, а также определенные законодательством формы и гарантии депутатской деятельности. Под формами депутатской деятельности принято понимать основные сферы реализации полномочий депутата. К их числу относят деятельность депутата на сессии парламента, депутатских слушаниях, в постоянных комитетах и комиссиях, депутатских объединениях, избирательном округе. По своей сути формы деятельности - это критерии, по которым можно классифицировать закрепленные за депутатом права и обязанности. Формы деятельности имеют вспомогательный характер по отношению к полномочиям депутата. Поэтому их не следует выделять в качестве самостоятельного элемента конституционно-правового статуса регионального парламентария[8, c.5].

    Элементами правового статуса депутата называет императивность депутатского мандата, функции, права и обязанности депутата, гарантии депутатской деятельности.

    Фактический статус депутата законодательного органа государственной власти субъекта Федерации имеет идентичный характер только для всех депутатов конкретного регионального парламента. В различных субъектах Федерации он регулируется неодинаково, имеет специфику, определяемую характером депутатского мандата, а также особенностями в подходе законодателей к регламентации данного круга общественных отношений, понимания содержания, процедуры реализации конкретных полномочий и гарантий депутатской деятельности.

    Однако  это не исключает наличия общего конституционно-правового статуса депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти всех субъектов Российской Федерации. Несмотря на присутствие или отсутствие в конструкции статуса депутатов наказов избирателей, отчетов, отзыва депутата, специфики в правовой регламентации срока полномочий, права законодательной инициативы, депутатского запроса, кворума заседаний парламента, порядка голосования, правовое регулирование этих и других норм правового статуса депутатов в основном совпадает. Поэтому представляется правомерным выделение научно-правовой категории "конституционно-правовой статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации". 

2. Направления совершенствования порядка избрания и полномочий деятельности законодательного органа исполнительной власти

субъекта  РФ

2.1 Современные правовые проблемы законодательных органов государственной власти субъектов РФ

    Реализация  конституционной модели представляет собой целенаправленную деятельность по освоению конституционных принципов и норм, становлению и развитию конституционных правовых и государственных институтов и включает меры правового, политического, организационного, экономического, идеологического и иного характера. Основные проблемы реализации конституционной модели связаны с переходным характером современного периода развития государственности со свойственными ему противоречиями, когда существуют и действуют не только сторонники, но и достаточно серьезные противники либерально-демократических конституционных принципов новой российской государственности[9, c.19].

    В качестве наиболее существенных проблемных вопросов реализации конституционной  модели федеративного устройства и  территориальной организации власти на длительную перспективу можно выделить следующие.

    Во-первых, старые традиции функционирования системы  государственной власти в России обусловливают излишнюю персонификацию власти и слабость, неразвитость демократических  государственных органов и институтов, в особенности представительных органов, включая региональные парламенты.

    Поэтому наиболее существенной проблемой является организационное, правовое, ресурсное  укрепление региональных парламентов  и институтов парламентского контроля, а также гарантий независимости  судей, то есть создание полноценной системы сдержек и противовесов, баланса властей.

    В этих целях необходимо обеспечить такой  порядок формирования и деятельности региональных парламентов, при котором  они смогут стать органами реального  представления и согласования интересов общественно-политических сил. Это будет способствовать постепенной кристаллизации такой формы правления в субъектах Федерации, при которой высшие исполнительные органы государственной власти в регионах формировались бы и действовали при решающем влиянии законодательных органов власти с учетом их партийно-политической структуры. Принцип личного доверия должен быть заменен принципом ответственности сформированного таким образом правительства перед парламентским большинством. В существенном укреплении нуждается и механизм реализации бюджетных прав законодательных органов, что непосредственно связано с укреплением самостоятельности региональных бюджетов. Свое влияние на формирование структуры системы органов исполнительной власти региональные парламенты должны оказывать, прежде всего, через бюджеты.

    Во-вторых, до сих пор сохраняет актуальность проблема создания адекватной конституционной  модели законодательного механизма  разграничения и перераспределения  полномочий между федеральными и  региональными органами государственной власти по предметам совместного ведения. С ней сопряжены вопросы разграничения объектов собственности и финансовых ресурсов. В зависимости от решения этой проблемы будут решаться и задачи создания оптимальной системы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Федерации в рамках единой системы исполнительной власти[11, c.42].

    С самого начала реализации Конституции  России практика пошла по пути детального регулирования федеральными законами не только прав и обязанностей граждан (что можно признать правомерным в силу отнесения к ведению Федерации полномочий по регулированию прав и созданию равных гарантий защиты и реализации, прав человека и гражданина), но и полномочий органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Таким образом, законодателем были систематизированы и более строго отграничены от полномочий федеральных органов власти полномочия органов власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения, осуществление которых предполагалось финансировать из региональных бюджетов. Но некоторые заложенные в данный Закон принципы разграничения полномочий с конституционной точки зрения вызывают сомнение и должны быть пересмотрены.

    Так, названным Федеральным законом в должной мере не учитывается, что на основании норм статей 72 и 73 Конституции РФ федеральными законами не могут ограничиваться права субъектов Российской Федерации по самостоятельному регулированию и определению полномочий своих органов государственной власти по предметам совместного ведения, если только соответствующие полномочия не отнесены к полномочиям федеральных органов государственной власти. Вряд ли можно признать конституционным предусмотренный указанным Федеральным законом механизм временного осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, а также установление ограничительного перечня объектов собственности субъектов Федерации.

    Следует также отказаться от узаконенной Федеральным законом практики установления федеральными законами так называемых делегированных полномочий, которые первоначально отнесены к числу полномочий федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения, но передаются для их осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Подобный подход представляется надуманным и не основанным на Конституции РФ. Так, из части 2 статьи 78 Конституции РФ прямо вытекает, что взаимная передача осуществления части полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется не федеральными законами, а соглашениями между этими органами. Из Конституции РФ не вытекает возможность делегирования или обмена законодательными полномочиями.

    Не  учитывают взаимосвязанные нормы  статей 5, 11, 15, 71 - 73, 77 и 78 Конституции  и положения, которыми предусматривается  право федеральных органов исполнительной власти определять структуру органов  исполнительной власти субъектов Федерации, реализующих переданные полномочия, а также осуществлять надзор за реализацией таких полномочий и давать обязательные для исполнения предписания. Принцип единства системы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в пределах полномочий Российской Федерации должен воплощаться в ином, более сбалансированном и корректном по отношению к правам субъектов Федерации механизме привлечения органов исполнительной власти субъектов Федерации к содействию в реализации федеральных полномочий. Этот механизм еще предстоит создать.

    В-третьих, по мере укрепления демократических  устоев организации власти из Федерального закона "Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" необходимо исключить нормы, устанавливающие не принципы организации, а прямые предписания, касающиеся порядка формирования, компетенции и процедуры деятельности органов государственной власти субъектов Федерации. Практически все эти вопросы затрагивают предмет регулирования конституций, уставов субъектов Федерации, а частое внесение изменений в Федеральный закон, в особенности в отношении статуса и ответственности высших должностных лиц и исполнительных органов государственной власти, влечет нестабильность конституционных систем субъектов Федерации. Исключение из федерального акта указанных детальных норм позволит стабилизировать конституционный режим в субъектах Федерации[12, c.10].

    В-четвертых, при реализации рассмотренных мер  будет укреплена и основа для  решения административных, управленческих споров сугубо правовым путем. При условии  детального разграничения полномочий и ресурсов, при четком определении  сферы самостоятельной ответственности перед населением федеральных и региональных властей не будет создавать угрозы единству государственной власти проявление объективно существующих политических, экономических и иных разногласий между федеральными и региональными властями, равно как и между самими региональными властями. Правовые и административные коллизии, финансовые и экономические споры могут и должны решаться правовыми методами, преимущественно путем использования согласительных процедур, а также в судебном порядке посредством конституционного и административного судопроизводства.